關(guān)于排污許可證與環(huán)評(píng)制度的銜接的思考

摘要：排污許可證及環(huán)境影響評(píng)價(jià)均為我國(guó)環(huán)境治理的關(guān)鍵制度，二者能夠覆蓋工業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目的全生命周期，協(xié)同發(fā)揮生產(chǎn)活動(dòng)監(jiān)管及環(huán)境治理作用。本文分析排污許可證與環(huán)評(píng)制度的銜接問(wèn)題，探究如何進(jìn)一步強(qiáng)化二者的協(xié)調(diào)、配合關(guān)系，相互補(bǔ)充，更顯著地發(fā)揮環(huán)境治理效果，以供借鑒參考。

關(guān)鍵詞：排污許可證;環(huán)境影響評(píng)價(jià);制度銜接

Abstract：Discharge permits and environmental impact assessments are both key systems for environmental governance in China.Both can cover the entire life cycle of industrial production projects， and play a synergistic role in the supervision of production activities and environmental governance.This article analyzes the connection between the pollution permit and the EIA system， and explores how to further strengthen the coordination and cooperation between the two，complement each other， and play a more significant role in environmental governance for reference.

Key words：Discharge permit;Environmental impact assessment;System linkage

1 排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)關(guān)系辨析

《通知》中指出，環(huán)評(píng)制度為建設(shè)項(xiàng)目的準(zhǔn)入門(mén)檻，也是其申請(qǐng)排污許可的基礎(chǔ)。排污許可是企事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)期間合法排污的依據(jù)，為落實(shí)環(huán)評(píng)制度的重要保障。二者之間存相互補(bǔ)充、相輔相成的關(guān)系，這也給二者的有效銜接提供了可能。但從現(xiàn)有的制度規(guī)范上看，排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)之間尚未形成良好的互動(dòng)、合作關(guān)系，因二者相脫節(jié)，導(dǎo)致各自的監(jiān)管職能并未得到最大化發(fā)揮，隨著環(huán)境治理需求的加劇，排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接備受關(guān)注。

導(dǎo)致排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)相脫節(jié)的原因主要是二者在管理階段、核算方法、管理規(guī)范等方面均存在明顯差別。例如，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作用于事前，在項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始之前，從環(huán)境監(jiān)管的角度出發(fā)，通過(guò)環(huán)境影響預(yù)測(cè)手段，提出可行的治理措施，因此其污染源核算主要參考項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案進(jìn)行，且執(zhí)行最大化原則[1]。而排污許可證對(duì)污染源的核算要更加真實(shí)，例如，制革工業(yè)水污染物中，鉻的許可排放量依照車(chē)間或生產(chǎn)設(shè)備排口位置的許可排放濃度、產(chǎn)品產(chǎn)能及含鉻廢水基準(zhǔn)排量進(jìn)行計(jì)算。若參考環(huán)境影響評(píng)價(jià)中按照理論產(chǎn)能核算出的污染源頒布排污許可證，且結(jié)果并不能真實(shí)反映企業(yè)排污情況。反之，環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象、要素更寬泛，涵蓋環(huán)境質(zhì)量及特定環(huán)境目標(biāo)，較污染許可證更為嚴(yán)格。

2 排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接措施

2.1 銜接路徑

2.1.1 管理內(nèi)容銜接

環(huán)境影響評(píng)價(jià)覆蓋全部建設(shè)項(xiàng)目，因此在管理內(nèi)容體系上也更為寬泛，如環(huán)境空氣、地表水、地下水、生態(tài)環(huán)境、土壤、噪音等，都作為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容。環(huán)境影響評(píng)價(jià)涉及項(xiàng)目建設(shè)的方案規(guī)劃、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、環(huán)保措施、技術(shù)論證等模塊，在環(huán)境污染治理上更強(qiáng)調(diào)全面性。想要實(shí)現(xiàn)排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接，使排污許可證覆蓋到更大的監(jiān)管范圍，需要著重進(jìn)行垂直化的管理變革，進(jìn)行分層、針對(duì)性管理。例如，新建項(xiàng)目在相關(guān)部門(mén)完成建設(shè)項(xiàng)目審批之后，可由省市級(jí)管理部門(mén)結(jié)合審批結(jié)果直接頒發(fā)項(xiàng)目許可，并對(duì)排污單位生產(chǎn)過(guò)程的污染排放情況進(jìn)行全面監(jiān)管。

2.1.2 管理對(duì)象銜接

排污許可證采用分類(lèi)管理的方式，國(guó)家有關(guān)部門(mén)依照工業(yè)生產(chǎn)單位排放污染物的屬性、體量及環(huán)境危害程度，對(duì)固定污染源實(shí)行分類(lèi)管理，是重點(diǎn)監(jiān)管與簡(jiǎn)化管理的結(jié)合，即結(jié)合固定污染源排污許可分類(lèi)管理名錄，實(shí)行重點(diǎn)管理和簡(jiǎn)化管理。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)估指標(biāo)為項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)本身對(duì)環(huán)境的影響程度，依照程度輕重進(jìn)行分類(lèi)管理，其特點(diǎn)在于，除工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)外，還可覆蓋到各行各業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目，在管理對(duì)象體系上更為完善。排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)象的銜接，就是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)對(duì)象逐一列出，并搭建更加科學(xué)、系統(tǒng)的分類(lèi)管理名錄，對(duì)比排污許可分類(lèi)管理名錄，從名錄中劃定雙重管理的對(duì)象，納入到排污許可證的重點(diǎn)管理范圍內(nèi)。通過(guò)管理對(duì)象的銜接，不但能讓環(huán)境治理制度覆蓋到各個(gè)行業(yè)，還能明確行業(yè)、企業(yè)體系中的監(jiān)管重點(diǎn)，以合理分配監(jiān)管資源，做到全面管理與重點(diǎn)監(jiān)管相結(jié)合。

2.2 促進(jìn)措施

2.2.1 完善法律法規(guī)

近年來(lái)國(guó)家高度重視環(huán)境污染治理問(wèn)題，制定大量法律法規(guī)推進(jìn)污染治理工作的順利落實(shí)。完善的法律體系能夠?yàn)榕盼墼S可證及環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效銜接提供良好的外部環(huán)境，因此在促進(jìn)二者有效銜接的過(guò)程中，首先要加快法律制度完善，彌補(bǔ)當(dāng)前的法律空白，以保證污染許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的聯(lián)合執(zhí)行有法可依[2]。例如，環(huán)保部門(mén)將著手搭建統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批信息申報(bào)系統(tǒng)，并與現(xiàn)有的排污許可證管理信息平臺(tái)有效銜接，建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行環(huán)評(píng)審批申報(bào)時(shí)，登錄平臺(tái)上傳真實(shí)、完善的項(xiàng)目信息，其信息可在兩平臺(tái)之間實(shí)現(xiàn)高度共享，給之后排污許可的頒發(fā)積累信息基礎(chǔ)。同時(shí)對(duì)排污許可證管理法規(guī)做進(jìn)一步完善，加強(qiáng)排污許可證的事后監(jiān)管，賦予環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告及項(xiàng)目審批文件同等的法律地位。各企事業(yè)單位可憑借環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，向環(huán)境監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)頒發(fā)排污許可證，同時(shí)對(duì)各企事業(yè)單位排污許可證的執(zhí)行情況做嚴(yán)格監(jiān)管及信息反饋。

2.2.2 搭建技術(shù)體系

排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)均為環(huán)境污染治理制度，但其有效執(zhí)行必須得到先進(jìn)理念、技術(shù)的支持，在促使二者銜接時(shí)，環(huán)境監(jiān)管部門(mén)必須充分落實(shí)環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展的理念，并著重于綠色技術(shù)的科研創(chuàng)新。具體來(lái)講，就是建議相關(guān)部門(mén)對(duì)環(huán)境治理機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)作統(tǒng)一規(guī)范，進(jìn)一步提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)的綠色環(huán)保屬性，最大限度降低項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響。

2.2.3 促進(jìn)相互滲透

2.2.3.1在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中融入排污許可證

之前一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可證之間未形成有效的銜接關(guān)系，由此引發(fā)的最突出問(wèn)題就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)法對(duì)某具體項(xiàng)目正式運(yùn)行后的污染物排放情況做量化分析。現(xiàn)有技術(shù)導(dǎo)則中提到，建設(shè)項(xiàng)目投入使用后，在滿(mǎn)足環(huán)境保護(hù)、污染物排放指標(biāo)要求、清潔生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，可依照節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算主要污染物的排放量。然而由于對(duì)“主要污染物”的定義比較模糊，其提到的污染物是否與排污許可證中的概念相一致無(wú)法得到充分證實(shí)。若二者在概念上即存在區(qū)別，那么對(duì)污染物排放總量的計(jì)算也無(wú)法得到統(tǒng)一。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中源強(qiáng)核算、環(huán)境監(jiān)測(cè)管理制度等可以根據(jù)各行業(yè)的排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的核算方法、產(chǎn)污系數(shù)、自行監(jiān)測(cè)管理要求等進(jìn)行銜接，建議優(yōu)先對(duì)排污許可證中污染物排放總量進(jìn)行評(píng)估，并以此作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的參考。

2.2.3.2在排污許可證中融入環(huán)境影響評(píng)價(jià)

排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的銜接以分類(lèi)管理作為基本原則，因此銜接之后，環(huán)境影響評(píng)價(jià)必然會(huì)受到某種程度的弱化，在銜接過(guò)程中，就要重點(diǎn)考慮環(huán)境影響評(píng)價(jià)被削減的監(jiān)管效果如何進(jìn)行彌補(bǔ)[3]。有學(xué)者提出排污許可證執(zhí)行負(fù)面清單制度的主張，即根據(jù)生態(tài)功能區(qū)的劃分情況、三線一單及產(chǎn)業(yè)分布結(jié)構(gòu)，制定相應(yīng)的負(fù)面清單，在清單基礎(chǔ)上再進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)文件、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及排污許可證相關(guān)制度的制定，如圖1。除負(fù)面清單制度外，還要加強(qiáng)制度聯(lián)動(dòng)，將排污許可證載入環(huán)評(píng)要求，以此作為企業(yè)守法準(zhǔn)則和監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)。

3 結(jié)論

排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效銜接是應(yīng)對(duì)未來(lái)環(huán)境污染治理形勢(shì)的必然選擇，通過(guò)完善法律法規(guī)、搭建技術(shù)體系、促進(jìn)相互滲透等措施，將排污許可證與環(huán)境影響評(píng)價(jià)建設(shè)為統(tǒng)一的環(huán)境污染治理制度體系，以更好發(fā)揮其環(huán)境污染治理功能。

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收稿日期：2020-06-22

作者簡(jiǎn)介：朱惠珍（1985-），女，漢族，本科學(xué)歷，注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境影響評(píng)價(jià)。