財政電子票據(jù)試點中存在的問題及對策研究

田志宏

（天津大學招標辦， 天津 300072）

2017年，財政部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進財政電子票據(jù)管理改革的試點方案》，正式啟動財政電子票據(jù)管理改革試點工作[1]。天津大學作為第二批試點單位參與到此項改革工作中，并于2018年承擔了電子票據(jù)入賬試點工作。本文對實際工作中遇到的困難、問題進行了總結(jié)歸納，并提出了應(yīng)對措施，以期為在全國范圍內(nèi)推動此項改革工作提供借鑒。

一、財政電子票據(jù)改革工作的特點

1.制定分步實施的改革方案

中央財政電子票據(jù)改革工作自2012年啟動以來，實行統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步推進，分步實施的策略。電子票據(jù)在設(shè)計、管理的整體思路上借鑒國外電子票據(jù)和我國電子機票、電子發(fā)票實踐經(jīng)驗的前提下，結(jié)合我國財政工作實際，從全局角度進行整體謀劃，充分體現(xiàn)了前瞻性、規(guī)范性、嚴密性和安全性，具有明顯的后發(fā)優(yōu)勢。2012年，財政部啟動了財政票據(jù)電子化改革工作，提出逐步推廣財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政部門、用票單位之間信息互聯(lián)互通，提高財政票據(jù)監(jiān)管效率和時效性。2015年至2016年，財政部對原有財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)進行了升級改造，增加財政電子票據(jù)管理功能模塊，初步實現(xiàn)財政電子票據(jù)管理所需的技術(shù)環(huán)境。此外，在實地考察多個省市財政電子票據(jù)和電子發(fā)票實施運行情況的基礎(chǔ)上，財政部進一步優(yōu)化財政電子票據(jù)管理功能模塊，完善改革試點實施方案。2017年，財政部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進財政電子票據(jù)管理改革的試點方案》，正式啟動財政電子票據(jù)管理改革試點工作。2018年，為促進財政電子票據(jù)應(yīng)用，提高會計工作效率及檔案管理水平，財政部、國家檔案局選取天津大學等三所高校進行了財政電子票據(jù)入賬試點工作。實現(xiàn)了票據(jù)登記、使用、入賬、查詢以及電子檔案管理的全周期管理，電子票據(jù)改革試點工作順利完成。

2.改革要兼顧各方需求以提高工作效率

對于政府、財政管理部門而言，推進財政電子票據(jù)管理改革有助于規(guī)范行政事業(yè)單位收費行為，構(gòu)建便捷、高效的政府非稅收入管理體系，真正實現(xiàn)財政票據(jù)“以票控費、以票促收”的基礎(chǔ)性作用[2]，有助于創(chuàng)新財政票據(jù)監(jiān)管模式，全面提升財政票據(jù)監(jiān)管水平和效率，夯實財政基礎(chǔ)管理工作。通過對財政電子票據(jù)數(shù)據(jù)進行挖掘分析，為財政決策和管理提供有力支撐，有助于維護財經(jīng)秩序，促進現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代社會管理。對于票據(jù)領(lǐng)用單位而言，財政電子票據(jù)管理改革節(jié)約了票據(jù)印制、領(lǐng)購、傳遞、儲存等直接成本[3]，并實現(xiàn)收費自動分類和統(tǒng)計功能，既節(jié)省了社會生態(tài)資源又解放了財務(wù)人力資源。如天津大學在使用傳統(tǒng)紙質(zhì)票據(jù)時，財務(wù)部門需要集中收費，數(shù)萬張票據(jù)從開具、打印、入賬到分發(fā)到學生手中，需要經(jīng)過兩周多的時間和百余人的共同努力。票據(jù)電子化改革后，減少了票據(jù)打印和分發(fā)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)自動核對資金和票據(jù)信息后每日入賬，上述工作僅需兩三名財務(wù)人員便可有條不紊的完成。對于票據(jù)使用者而言，接收電子票據(jù)信息可以通過短信、微信、電子郵箱等多種日常通用的途徑，減少了排隊等待開票的時間，電子票據(jù)的查詢也更方便快捷，真正實現(xiàn)了信息跑路，切實提升了廣大師生的體驗。

3.信息手段開啟了管理服務(wù)新模式

財政電子票據(jù)的基本特征是以數(shù)字信息代替紙質(zhì)文件，以電子簽名代替手工簽章，利用網(wǎng)絡(luò)手段進行傳輸流轉(zhuǎn)，通過計算機等電子載體進行存儲保管。財政電子票據(jù)改革充分運用計算機和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立科學完善的財政電子票據(jù)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政電子票據(jù)開具、管理、傳輸、查詢、存儲、報銷入賬和社會化應(yīng)用等全流程無紙化電子控制。促進全國財政電子票據(jù)信息共享和運用機制，打破信息壁壘，實現(xiàn)全國財政票據(jù)信息共享，全面提高財政票據(jù)社會需求便捷度，切實達到便民利民的服務(wù)目標。從而構(gòu)建更加科學、高效、便捷的財政票據(jù)管理體系，并將區(qū)塊鏈理論、技術(shù)與政府管理完美結(jié)合，為推動行政事業(yè)單位收費管理網(wǎng)絡(luò)化、政府非稅收入征繳電子化和會計電算化管理奠定堅實基礎(chǔ)。

二、試點過程中遇到的問題及原因分析

1.對財政電子票據(jù)改革認識不到位

財政電子票據(jù)是互聯(lián)網(wǎng)時代的新興產(chǎn)物。目前，公眾仍習慣于接受傳統(tǒng)紙質(zhì)形態(tài)的票據(jù)，對于電子票據(jù)缺乏普遍的認識，對于電子票據(jù)的便利性體驗不深刻，相反經(jīng)常碰到電子票據(jù)報銷難的尷尬境遇。在實際財務(wù)核算工作過程中，由于信息系統(tǒng)建設(shè)不完備，確實存在電子票據(jù)真假難辨，重復打印重復報銷現(xiàn)象引起的內(nèi)控風險。相信隨著國家轉(zhuǎn)變政府職能步伐的加快，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”治理能力現(xiàn)代化將進一步提升政府和單位服務(wù)能力，財政電子票據(jù)改革工作會取得良好社會效益。

2.系統(tǒng)改造及設(shè)備投入加重財務(wù)負擔

財政票據(jù)電子化改革是一項系統(tǒng)工程，不是簡單安裝一個財政票據(jù)管理系統(tǒng)就能完成。因為天津大學具備較大的業(yè)務(wù)規(guī)模和齊全的業(yè)務(wù)類型，有校本部、附屬小學、二級核算的后勤部門、基金會等完備的組織機構(gòu)框架和信息化建設(shè)的基礎(chǔ)，入圍了財政部電子化改革試點。天津大學涉及在用的中央財政票據(jù)種類包括：行政事業(yè)性收費票據(jù)、非稅收入一般繳款書、資金往來票據(jù)和捐贈票據(jù)等。由于基金會、幼兒園和校醫(yī)院是屬地管理，可以從地方財政領(lǐng)取公益事業(yè)捐贈票據(jù)、幼兒園專用收據(jù)和醫(yī)療收費票據(jù)等。此次僅中央財政票據(jù)進行了電子化改革，我們就需要對財務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)上預(yù)約報銷系統(tǒng)、學生收費系統(tǒng)、校內(nèi)信網(wǎng)中心等部門內(nèi)部收費管理平臺進行對接、升級和改造，同時要考慮屬于合并報表的附屬小學和后勤等二級核算單位的改革方案，以使改革不留死角，這就大大增加了工作的復雜程度。同時，由于學校財政票據(jù)用量巨大，集中收費時集中開具大量票據(jù)等特點，需要開發(fā)專屬的財政票據(jù)管理平臺，為了確保安全性和穩(wěn)定性，學校購買了簽名服務(wù)器以及網(wǎng)絡(luò)設(shè)備，軟件開發(fā)和一次性設(shè)備購置也需要較大的資金投入，這給未來改革單位尤其是規(guī)模較小的單位帶來較大的財務(wù)負擔。

3.電子票據(jù)信息管理與服務(wù)體系有待完善

隨著財政電子票據(jù)改革的穩(wěn)步推進，財政部按照規(guī)劃已經(jīng)搭建了電子票據(jù)信息管理與服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)了系統(tǒng)自動生成電子票據(jù)、集中管理電子票據(jù)、在線稽查電子票據(jù)以及提供綜合服務(wù)的總體功能。由于系統(tǒng)仍處于改革過程中，有些功能還有待進一步完善。比如，系統(tǒng)自動生成電子票據(jù)是通過財務(wù)人員操作的，具有自主選擇性，這樣就很難達到“以票控費”的目的。再如，電子票據(jù)作廢紅字沖銷時，如果對方單位未納入財政電子票據(jù)改革試點，開票單位財務(wù)人員就無法通過系統(tǒng)取得對方是否報銷的信息。目前，財政部全國電子票據(jù)查驗平臺僅支持中央本級平臺及重慶、上海、寧夏等省級平臺財政電子票據(jù)信息查驗，受票單位接收的其他省市電子票據(jù)數(shù)據(jù)未能整合進入平臺數(shù)據(jù)庫，給電子票據(jù)的推廣使用帶來一定障礙。

4.配套政策不盡完善

在全國范圍內(nèi)，財政電子票據(jù)管理還缺乏一個系統(tǒng)、完整的文件作為管理依據(jù)，相關(guān)規(guī)定都散落在《財政票據(jù)管理辦法》以及一系列財政票據(jù)電子改革通知中。目前，我國的財政票據(jù)管理辦法是財政部于2012年發(fā)布的第70號令。當時還處于財政電子票據(jù)改革起步階段，文件中缺少對財政電子票據(jù)的相關(guān)規(guī)定，僅在第五條中指出： 財政部門應(yīng)當積極推進財政票據(jù)電子化改革，依托計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，實行電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制，提高財政票據(jù)管理水平。關(guān)于財政電子票據(jù)的報銷問題，在不具備電子檔案管理基礎(chǔ)的單位，財政部采用了傳統(tǒng)的以紙質(zhì)票據(jù)關(guān)聯(lián)電子票號同步打印的方式，仍需要打印紙質(zhì)票據(jù)作為財務(wù)入賬的原始憑證，這在一定時期內(nèi)削弱了財政票據(jù)電子化改革的效果。該規(guī)定在《關(guān)于開展財政電子票據(jù)入賬試點工作的通知》（財辦綜[2018]63號）中有所變化，體現(xiàn)在“實現(xiàn)電子票據(jù)的歸檔保管”條款中：對財政電子票據(jù)紙質(zhì)打印件進行歸檔，并建立紙質(zhì)會計檔案與財政電子票據(jù)間的檢索關(guān)系，但并未明確賦予財政電子票據(jù)打印件報銷的合法性。關(guān)于電子會計檔案的管理，雖然在《會計檔案管理辦法》中第7～9條作出了規(guī)定，但實際工作中缺乏對這些規(guī)定的細則指導，再加上財務(wù)部門和檔案管理部門協(xié)同不夠，且大部分單位不具備完備的電子檔案管理基礎(chǔ)，導致電子檔案制度缺乏規(guī)范的管理流程。

三、財政電子票據(jù)改革推廣的對策

1.提高認識，加大政策宣傳力度

財政票據(jù)電子化改革是一項利國利民的工作。要在全國范圍內(nèi)推廣，首先需要各級財政部門加大政策宣傳力度，切實從提升國家綜合治理能力的高度，從提升單位服務(wù)能力的角度去認識票據(jù)電子化改革問題。財政電子票據(jù)改革實現(xiàn)了財政部門對財政票據(jù)的智能監(jiān)管，確保票據(jù)信息的防偽可信和可追溯。另外，可以通過網(wǎng)絡(luò)媒體、政府激勵、單位宣講等手段加強對電子票據(jù)的宣傳工作，使公眾認識到電子票據(jù)在環(huán)境保護、節(jié)約資源、方便查詢、維護權(quán)益等方面的優(yōu)勢，提升公眾對電子票據(jù)的認可度和接受度，為在全國范圍內(nèi)全面推行電子票據(jù)奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

2.制定切合自身特點的系統(tǒng)改造方案

票據(jù)電子化改革是一項信息系統(tǒng)的對接改造工作，在充分了解不同單位組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)特點和管理信息系統(tǒng)的情況下，結(jié)合財政部改革要求制定符合自身特點的系統(tǒng)改造方案。

針對規(guī)模較小的單位，可以直接安裝使用財政部財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)是財政部開發(fā)的票據(jù)管理系統(tǒng)，具備基本信息管理、票據(jù)日常業(yè)務(wù)管理和報表數(shù)據(jù)管理功能。票據(jù)用量小的單位可以直接向財政部注冊單位信息，申領(lǐng)U-KEY，進行電子票據(jù)分配、開具，但該系統(tǒng)與單位自身信息管理系統(tǒng)相分離，難以滿足高校等大規(guī)模集中收費單位的需求。規(guī)模較大、信息化程度高的單位，由于需要大量集中開具電子票據(jù)，建議開發(fā)專屬的票據(jù)管理系統(tǒng)。系統(tǒng)開發(fā)需要較大的資金投入，為了更高效地推進改革工作，建議同級財政部門在安排年度預(yù)算時應(yīng)適當予以考慮。該系統(tǒng)要配合單位的財務(wù)核算系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)報銷系統(tǒng)、各類收費系統(tǒng)使用[4]，要結(jié)合實際情況制定自身改革方案，對涉及電子票據(jù)的入賬業(yè)務(wù)分為開具票據(jù)和報銷票據(jù)兩種業(yè)務(wù)類型分別考慮。以天津大學為例，首先對業(yè)務(wù)流程進行了再造，在開票入賬環(huán)節(jié)將學生收費、賬務(wù)、票據(jù)管理等系統(tǒng)業(yè)務(wù)進行重組，借助系統(tǒng)實現(xiàn)收費、開票、制作記賬憑證，財政票據(jù)入賬工作自動完成，業(yè)務(wù)流程見圖1。

報銷數(shù)據(jù)入賬環(huán)節(jié)將網(wǎng)報系統(tǒng)和賬務(wù)系統(tǒng)的部分功能重新設(shè)計，并融合財政票據(jù)查驗入賬功能，實現(xiàn)了預(yù)約投遞、前段驗票、審核報銷、報銷電子票據(jù)數(shù)據(jù)入賬功能，業(yè)務(wù)流程見圖2。

結(jié)合內(nèi)部控制的實施，學校財務(wù)部門把電子票據(jù)管理職能嵌入到業(yè)務(wù)工作流程中，和以前人工管理票據(jù)相比，極大降低了出錯概率。實現(xiàn)了所有涉票核算業(yè)務(wù)均需開票，避免了收費不開票現(xiàn)象。

3.加速提升財政票據(jù)信息管理與綜合服務(wù)體系建設(shè)

目前，已經(jīng)建立了全國性的增值稅電子發(fā)票管理平臺，但財政部門基本上還是各省市分別建立自己的財政票據(jù)管理平臺，信息無法共享[5]。隨著電子票據(jù)應(yīng)用范圍的擴大，各自獨立和分散的電子票據(jù)管理系統(tǒng)將不能滿足跨地區(qū)單位間的信息使用需求，全國性的財政票據(jù)信息管理與綜合服務(wù)體系建設(shè)還需要加速，并根據(jù)需求和管理權(quán)限提供查詢、驗證、數(shù)據(jù)分析等綜合服務(wù)。財政票據(jù)信息管理與綜合服務(wù)體系的建設(shè)，對于全國范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位來說，會極大降低接入和管理成本，因此建議該體系應(yīng)該包括電子票據(jù)信息交換與共享平臺[6]，集中管理中央財政、地方財政電子票據(jù)數(shù)據(jù)。財政部和省市區(qū)域財政電子票據(jù)管理與服務(wù)平臺，負責管理不同層級的財政電子票據(jù)生成、使用等功能?；鶎訂挝黄睋?jù)管理系統(tǒng)（客戶端），負責管理本單位的財政電子票據(jù)信息，實現(xiàn)票據(jù)領(lǐng)用、開具、紅沖、入賬、查詢等功能，系統(tǒng)構(gòu)成見圖3。按照全面推開財政電子票據(jù)管理改革的要求，進一步充實數(shù)據(jù)實現(xiàn)全國范圍內(nèi)財政電子票據(jù)數(shù)據(jù)共享。同時，對基層單位與管理平臺對接、收費強制開票等問題做出明確管理要求，真正實現(xiàn)財政“以票控費”的目標。

4.盡快出臺相關(guān)改革配套政策

隨著信息時代的發(fā)展，電子票據(jù)憑借其優(yōu)越性將全面取代紙質(zhì)票據(jù)。為此，需抓緊修訂2012年頒布的《財政票據(jù)管理辦法》，以加強對票據(jù)使用的管理和指導。目前，財政部已經(jīng)公布了該辦法的修訂征求意見稿，專門加入了第六章財政電子票據(jù)的管理內(nèi)容，為了強化電子票據(jù)的法律地位，建議在本章中加入財政電子票據(jù)的官方定義。另外，對于第二章財政票據(jù)的種類，應(yīng)在目前三大類的基礎(chǔ)上，盡量簡化明細票種。建議國家盡快出臺《電子會計檔案管理實施細則》，以促進電子檔案管理工作快速發(fā)展。

圖3 財政票據(jù)信息管理與綜合服務(wù)體系

四、結(jié) 語

財政票據(jù)電子化改革的全面推行需要良好的內(nèi)外部環(huán)境，政府在加強基礎(chǔ)管理平臺與服務(wù)體系建設(shè)的同時，應(yīng)盡快完善配套政策和相關(guān)規(guī)定，各單位因地制宜制定改革方案并組織力量集中實施。這也是當前深化 “放管服”改革，貫徹“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”要求[7]的一項重點工作。當電子票據(jù)全面取代紙質(zhì)票據(jù)時，人們會真正體驗到節(jié)約資源、提升效率、信息共享帶來的巨大利益。相信在全社會的共同努力下，信息技術(shù)將在提升國家整體治理、服務(wù)能力、可持續(xù)發(fā)展方面提供源源不斷的動力。