政府信息公開政策工具：結(jié)構(gòu)、選擇與優(yōu)化

周付軍 胡春艷

（中南大學(xué)公共管理學(xué)院 長沙 410075）

政府在履職過程中，往往會制作、獲取和保存海量的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性信息資源。從本質(zhì)上看，政府掌握的信息資源屬于全社會所共有的公共財產(chǎn)，應(yīng)當取之于民用之于民，充分發(fā)揮信息資源內(nèi)生潛力，產(chǎn)生社會效益。在保障國家安全、商業(yè)機密和個人隱私前提下，政府部門應(yīng)向全社會充分披露所持有的信息資源，以提升政府工作透明度、激發(fā)社會創(chuàng)造力和提高公共服務(wù)水平，推動政府治理體系變革和治理能力現(xiàn)代化。在此背景下，自2007年《政府信息公開條例》（下稱《條例》）頒布至今，中央及地方層面頒布了系列旨在促進政府信息公開的政策。然而，《2019中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告》顯示，截至2019年4月我國僅有41.93%的省級行政區(qū)和18.55%的地級城市推出了政府數(shù)據(jù)開放平臺，且已有數(shù)據(jù)開放平臺存在組織保障不利、服務(wù)不佳和運營能力較差等系列問題[1]。同時，《2018聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告（中文版）》數(shù)據(jù)顯示，我國電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)排名從2016年第93位升至第65位[2]。但從全球總體發(fā)展水平來看，我國電子政務(wù)發(fā)展仍舊任重道遠。

可見，系列政策法規(guī)的出臺雖在一定程度上加大了我國政府信息公開力度，但從數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看做得仍舊不夠，政策效果有待進一步提升?；诖?，為進一步推動我國政府信息公開，加快開放型、服務(wù)型政府建設(shè)，促進政府治理能力提升和治理轉(zhuǎn)型，我們有必要從政策本身出發(fā)對政府信息公開政策文本展開分析和研判，剖析文本內(nèi)部政策要素組合配置情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的不足與缺漏，以期為優(yōu)化我國政府信息公開政策、提升政策實施效果提供參考借鑒。

1 文獻回顧

自2007年《條例》頒布以來，一方面其在提升政府工作透明度、促進依法行政和優(yōu)化社會公共信息服務(wù)供給方面發(fā)揮了積極推動作用，另一方面也使得政府信息公開步入公眾視野，成為實務(wù)界和國內(nèi)外學(xué)術(shù)界共同關(guān)注和研究的熱點領(lǐng)域。

國外政府信息公開研究主要可歸納為四個方面：一是個體層面研究，主要關(guān)注社會個體對政府公開信息的接納[3]以及政府信息公開對社會公眾認知的作用[4]。二是組織影響層面，側(cè)重于研究組織應(yīng)如何使用和開發(fā)政府公開的信息[5]和政府信息公開對組織績效的潛在和顯性影響[6]。三是宏觀層面政府信息公開研究，如Rohunen等從社會發(fā)展視角分析了政府信息公開在公共服務(wù)供給創(chuàng)新[7]、社會發(fā)展等方面的潛在社會價值以及政府信息公開所面臨的潛在社會挑戰(zhàn)[8]；Kassen等從政治視角對政府信息公開對于公民參與、政治認同和政府工作透明度的促進作用[9]以及政府信息公開政策效果[10]等進行了研究；Krotoski從法治視角討論了現(xiàn)有政府信息公開法律法規(guī)制度適用性、完整性[11]并提出相應(yīng)優(yōu)化策略。此外，有學(xué)者從經(jīng)濟發(fā)展視角探討了政府信息公開對社會經(jīng)濟增長的促進作用。

黨的十八大以來，我國政府致力于推動政府信息公開,逐步建設(shè)開放型、透明型政府，并為此出臺大量政務(wù)信息公開政策法規(guī)，極大地推動了政務(wù)信息公開和政府開放水平的提高。政府對政務(wù)信息公開的重視也引起了學(xué)術(shù)界對政務(wù)信息公開的關(guān)注，使其逐步成為國內(nèi)學(xué)者關(guān)注和研究的熱點主題之一。首先，基本制度方面。馬捷等對多國財產(chǎn)信息公開制度[12]、美國校園安全信息公開制度[13]、美國政府信息公開申請的商業(yè)使用[14]、美國政府信息公開憲法危機[15]、日本大學(xué)院信息公開制度[16]和中國香港特區(qū)政府信息公開制度[17]等進行了考察和經(jīng)驗介紹，為我國政府信息公開制度優(yōu)化和完善提供了大量借鑒、啟示。其次，法律保障方面。學(xué)者對政府信息公開申請權(quán)濫用問題及其救濟[18]、政府信息公開制度內(nèi)在憲法邏輯[19]、政府主動公開信息質(zhì)量、依申請公開信息質(zhì)量和公眾滿意度[20]進行了分析和評價。同時，馬海群等采用S-CAD政策評估方法系統(tǒng)檢驗了政府信息公開政策文件的邏輯性、投入必要性和充分性[21]。最后，政務(wù)信息新變化。近年來微博、微信等自媒體的興起客觀上影響著政府政務(wù)信息公開，諸多學(xué)者對此展開了研究。司文峰等對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”價值共創(chuàng)展開研討，說明了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”價值共創(chuàng)是什么、如何實現(xiàn)、如何作用[22]。王毛路等分析了區(qū)塊鏈技術(shù)在政府治理中的應(yīng)用后指出，區(qū)塊鏈技術(shù)將帶來政務(wù)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)管理模式升級和快速定義治理規(guī)則兩大方面的機遇[23]。沈霄等從參與式治理的視角探討了網(wǎng)絡(luò)直播+政務(wù)推動公民參與社會治理的發(fā)生機制,分析了網(wǎng)絡(luò)直播+政務(wù)在推動公民參與社會治理方面存在的問題[24]。另一方面徐凌研究政務(wù)信息公開個案后指出，建立健全公開制度規(guī)范與體制機制,開拓與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)、與人民群眾需求相匹配的政務(wù)公開新格局是推動新時代政務(wù)公開的可行路徑[25]。針對新形勢下政府信息公開質(zhì)量問題，朱曉峰等指出微政務(wù)信息公開質(zhì)量的優(yōu)化,取決于上下級政府對質(zhì)能轉(zhuǎn)換因子、任務(wù)相對重要性及激勵盲區(qū)的合理判斷與運用[26]。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者圍繞政府信息公開從多層面、多視角開展大量有價值的研究工作，取得了豐碩研究成果。然而，現(xiàn)有研究對政府信息公開政策本身的分析關(guān)注較少，且主要基于政策外部視角對政策展開分析。換言之，已有研究較少關(guān)注政策內(nèi)部要素組合配置科學(xué)性對政府信息公開的影響?；诖?，本研究從政策工具視角出發(fā)，運用文獻計量和內(nèi)容分析方法對近二十年來中央層面政府信息公開政策文本展開研究，窺探政策內(nèi)部要素組合配置現(xiàn)狀及其實踐特征，以期為未來政府信息公開政策制修訂提供參考借鑒。

2 分析框架構(gòu)建

政策工具是將政府政策由理念生產(chǎn)轉(zhuǎn)化為實踐行動的手段和方法，工具選擇的科學(xué)性和合理性直接影響著政府信息公開政策實施效果優(yōu)劣。同時，政策作為系列政策工具組合搭配呈現(xiàn)出來的一種形態(tài)，內(nèi)部工具組合協(xié)調(diào)程度也影響著政策科學(xué)性和實際執(zhí)行效果。然而，目前我國政府信息公開研究尚未形成統(tǒng)一政策分析框架。這一方面是由于我國政府信息公開政策實施較晚，需要時間去研究和探討。另一方面，隨著信息化時代來臨，我國政府為適應(yīng)社會發(fā)展需求和時代需要，出臺了一系列政府信息公開政策，極大地推動了我國政府信息公開進程。但由于政策制定主體、政策目標和政策取向等差異的存在，難以求得一個具體普適性的政策分析框架。因此，本文嘗試從政策工具視角構(gòu)建一個政策分析框架（圖1），從基本政策工具和信息公開內(nèi)容兩個維度呈現(xiàn)政府信息公開政策工具選擇和組合全貌，分析其中的不足與缺失，以促進政府信息公開政策優(yōu)化和完善。

圖1 政策工具二維分析框架圖

2.1 政策工具維度

因20世紀80年代西方國家對政府治理改革和政策實施質(zhì)量的關(guān)注，政策工具逐步成為公共政策領(lǐng)域研究熱點之一。政策工具分類研究中，不同學(xué)者依據(jù)不同標準展開探討，產(chǎn)出了一大批科學(xué)研究成果。其中，羅斯維爾（Rothwell）“從工具與措施角度將復(fù)雜的政策體系進行了簡化處理，具有顯著的維度內(nèi)聚合效度與維度間區(qū)分效度，同時又具備較強的目標針對性與內(nèi)容指導(dǎo)性”[27]，因而其成果被運用到了風能[28]、雙一流建設(shè)[29]等領(lǐng)域的公共政策研究中。基于此，本研究在借鑒羅斯維爾供給型、環(huán)境型和需求型政策工具分類基礎(chǔ)上，結(jié)合學(xué)者研究和政府信息公開實踐，對三類政策工具進行了細化分類，以確保政策工具分析更加契合政府信息公開實踐。

供給型政策工具是指政府通過專業(yè)人才、技術(shù)、資金和服務(wù)支持等手段推動政府信息公開，同時為政府信息公開提供相應(yīng)配套基礎(chǔ)設(shè)施。具體而言，供給型政策工具主要包含人才培養(yǎng)、資金投入、科技支持、公共服務(wù)和設(shè)施建設(shè)等，該類工具具有推動政府信息公開的效果。

環(huán)境型政策工具是指政府通過制定規(guī)劃和發(fā)展目標、提供必要政策支持等來影響政府信息公開力度、范圍。換言之，政府借助法規(guī)制度、目標規(guī)劃、金融支持等手段為政府信息公開營造穩(wěn)定良好的政策環(huán)境，促進政府信息公開政策落地實施和順暢執(zhí)行。環(huán)境型政策工具主要包含法規(guī)制度、目標規(guī)劃、金融支持、政策支持和知識產(chǎn)權(quán)保護等，該類政策工具對推動政府信息公開起到間接影響作用。

需求型政策工具是指政府部門借助公共采購、政府與社會資本合作以及建設(shè)示范項目等方式來帶動政府信息公開政策實施和發(fā)展，為政府信息公開提供長遠發(fā)展能力。需求型政策工具主要包含公共采購、公私合作、示范工程和鼓勵引導(dǎo)等，主要起到拉動政府信息公開持續(xù)發(fā)展的作用。

2.2 內(nèi)容維度

單一政策工具視角的解讀不足以全面審視一項政策，為避免偏頗，有必要從多維視角對政策文本進行解讀和探討。囿于統(tǒng)一政策分析框架的缺失，本研究借鑒萬維網(wǎng)基金會提出的政府開放數(shù)據(jù)水平測試指標，該測量指標由于“具有較好的可操作性，并且用該體系評價不同國家的開放數(shù)據(jù)水平時，其評價結(jié)果得到世界各國的認可”[30]而得到廣泛應(yīng)用。因此，本研究將該測量指標作為分析框架的第二維度。萬維網(wǎng)基金會政府數(shù)據(jù)開放測量指標主要包含準備度、執(zhí)行度和影響力[31]三個核心指標。其中，準備度是指政府或公共部門為促進政府信息公開而實施的各項準備措施或手段，主要包含政府數(shù)據(jù)管理、信息公開平臺建設(shè)、信息管理組織結(jié)構(gòu)、公眾信息獲取和使用能力。執(zhí)行度是指政府信息公開政策和相應(yīng)配套政策的執(zhí)行和落實情況，主要包含政策執(zhí)行效果和政策落實情況。影響力是指政府信息公開政策中意欲產(chǎn)生的對社會發(fā)展和政治穩(wěn)定具有正向激勵作用的措施，主要包含經(jīng)濟發(fā)展、社會信任、公眾參與、政府透明。

3 政策文本量化分析

3.1 文本選取與編碼

本研究以北大法寶數(shù)據(jù)庫為主要樣本檢索源，輔以中央部委官方網(wǎng)站、中國政府網(wǎng)、人民網(wǎng)等作為補充，以“大數(shù)據(jù)”“政務(wù)公開”“信息公開”為關(guān)鍵詞進行檢索。同時，基于以下原則對所獲文本進行篩選：一是權(quán)威性，政策文本制定主體為中央部委及其直屬部門；二是代表性，政策文本為領(lǐng)域內(nèi)代表性或綱領(lǐng)性信息公開文本，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進社會公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開的意見》；三是相關(guān)性，政策文本與政府信息公開緊密相關(guān)，輔助型政策或僅包含部分內(nèi)容的文本不納入研究樣本。

本研究以篩選后所得的118份政策文本作為研究對象，依據(jù)“政策文本—章節(jié)/條款”規(guī)則對文本內(nèi)容進行編碼。如編碼1-1-2代表第一份政策文本第一章節(jié)第二個條款。同時，由于某個政策工具并不必然同時作用于兩個維度，可能作用單維度也可能同時作用于兩個維度。因而在進行政策工具統(tǒng)計分析時，其數(shù)量在兩個維度上可能存在差異。此外，編碼工作依據(jù)“培訓(xùn)—編碼—比對—調(diào)整”的步驟由一位教授和三位研究生同步進行。最終編碼表（表1）是在初次編碼結(jié)果基礎(chǔ)上，經(jīng)多次討論和修正，消除部分爭議性編碼單元后取得。最終編碼結(jié)果一致性比率為88.5%，超過統(tǒng)計學(xué)意義上80%信度檢驗，編碼結(jié)果有效。囿于文章篇幅限制，此處不展示全部編碼結(jié)果。

表1 政策文本內(nèi)容分析單元編碼舉例

3.2 工具維度分析

通過對118份政策文本總計634個編碼單元進行分析，得到如表2所示的政策工具比例分布圖。從政策工具使用情況來看，我國政府綜合使用了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具來促進政府信息公開。其中，供給型政策工具共計使用260次，占全部政策工具41%；環(huán)境型政策工具共計使用287次，占全部政策工具45.2%；需求型政策工具共計使用87次，占全部政策工具13.8%。這反映出當前政府部門投入大量的人力、財力和物力為政府信息公開提供強大的推動能力，并借助法規(guī)制度建設(shè)、目標規(guī)劃等高位政策壓力和勢能來直接或間接影響政府信息公開，而對政府信息公開可持續(xù)發(fā)展具有重要拉動作用的需求型政策工具使用則相對短缺。這表明，我國政府主要依賴供給型和環(huán)境型政策工具來推動和影響政府信息公開實踐，政策工具選擇和使用傾向性較為明顯。

表2 政策工具比例分布

3.2.1 供給型工具：硬性動能強勁、軟性動能不足

從供給型政策工具使用比例分布看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和科技支持等工具使用較為頻繁，使用比例分別占全部政策工具的14.2%、11.5%和7.9%。相比之下，人才培養(yǎng)和資金投入等政策工具使用比例較低，僅占全部政策工具的4.1%和3.3%。政府數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)開放必然是基于一定平臺和相應(yīng)技術(shù)，否則政府信息公開就無從談起。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支持等政策工具的大量使用表明，國家意欲通過加快信息公開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大政府信息公開服務(wù)力度和嵌入先進科技來為我國信息公開提供基本發(fā)展平臺和必要技術(shù)手段支撐，進而推動政府信息公開實踐發(fā)展。對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的重視也在一定程度上說明我國整體政府信息公開發(fā)展相對滯后，需要通過加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等來為信息公開實踐提供基本發(fā)展條件。

與此同時，政府對人才培養(yǎng)和資金投入等政策工具關(guān)注較少。習(xí)近平總書記指出，人才是第一生產(chǎn)力。專業(yè)人才是推動政府信息公開發(fā)展的重要抓手?，F(xiàn)行政府信息公開政策雖對人才培養(yǎng)給予了一定關(guān)注，但不足以為政府信息公開提供足夠支撐。同時，資金也是政府履行信息公開職能必不可少的保障，充足的資金投入和多元的資金籌措渠道是推動政府信息公開水平和質(zhì)量提升的關(guān)鍵要素。我國政府早在2002年《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》中就指出要“保證建設(shè)和運行資金”，之后的政策也均指明要加強政府信息公開資金保障。然而，分析結(jié)果表明資金投入政策工具仍舊處于短缺狀態(tài)，有待進一步加強。

3.2.2 環(huán)境型工具：直接影響明顯、間接影響不足

環(huán)境型政策工具使用比例的分布呈現(xiàn)出明顯的兩極分化現(xiàn)象。具有直接影響作用的法規(guī)制度和目標規(guī)劃是政府極為偏好的環(huán)境型政策工具，兩者的使用比例分別為22.6%和18.1%。相比之下，直接影響能力較弱的金融支持、政策支持和產(chǎn)權(quán)保護等政策工具的使用比例較低，僅占全部政策工具的1.1%、1.7%和1.7%。如前所述，相比國外發(fā)達國家，我國政府信息公開水平和質(zhì)量仍舊較低。法規(guī)制度和目標規(guī)劃等政策工具的高頻率使用，表明我國政府意欲通過法律法規(guī)完善和制度建設(shè)等對政府信息公開具有直接影響和促進作用的手段來快速推動政府信息公開發(fā)展，反映出政府部門提升政府信息公開水平和質(zhì)量的迫切心理。此外，法規(guī)制度和目標規(guī)劃等政策工具的高頻使用說明當前我國政府信息公開政策表現(xiàn)為一種“高壓態(tài)勢”，即有意借助高位政策壓力來強勢推動地方政府信息公開，以高位政策勢能倒逼政府采取措施加快政府信息公開和提升政府信息公開質(zhì)量。

另一方面，在政府“高壓態(tài)勢”之下，對政府信息公開直接影響不大的環(huán)境型政策工具使用頻率較低。法規(guī)制度等直接影響作用明顯的政策工具在短時期內(nèi)雖具有較為明顯的促進作用，但從長期來看，仍舊需要金融支持、政策支持等具有間接影響作用的政策工具的支撐。與法規(guī)制度等工具相比，金融支持等工具雖在短期內(nèi)無法快速助力政府取得信息公開實效，但其能夠在長期范圍內(nèi)為政府信息公開提供持續(xù)發(fā)展動力。具體而言，金融支持能夠幫助政府拓寬政府信息公開資金渠道，逐步擺脫單純財政依賴。政策支持則有助于為政府信息公開營造良好的政策環(huán)境，降低政府信息公開推行的政策阻力。產(chǎn)權(quán)保護在發(fā)揮保護國家機密功能的同時，也能夠激發(fā)政府信息管理和使用的法治意識，從而培育和發(fā)展政府法治思維。

3.2.3 需求型工具：宏觀引導(dǎo)偏多、具體措施較少

從需求型政策工具使用比例分布看，鼓勵引導(dǎo)工具使用頻繁，占全部政策工具的8.8%，而公共采購、公私合作和示范工程等工具僅占1.3%、1.8%和1.9%。這表明我國政府信息公開政策較為注重宏觀引導(dǎo)性政策工具的使用，對實際的、具體的政策措施關(guān)注較少。即政府注重鼓勵引導(dǎo)政策指向性較為模糊的需求型政策工具的使用，而對公共采購、公私合作和示范工程等具有明顯指向且對政府信息公開具有強勁拉動能力的政策工具關(guān)注不夠。從政策體系構(gòu)成來看，中央層面政府信息公開政策雖需要具有一定的宏觀性和指導(dǎo)性，為地方政策執(zhí)行和政策創(chuàng)新留出一定的政策空間，但政府信息公開不同于其他政策的特點就在于，政府所持有的數(shù)據(jù)在大類上是相似的，異質(zhì)性程度不高。這也就表明，政府信息公開政策留給地方的政策裁量空間應(yīng)當相應(yīng)壓縮，要適當降低政策的宏觀模糊性。

此外，宏觀性的鼓勵引導(dǎo)并不能在長時期內(nèi)持續(xù)發(fā)揮正向效果，產(chǎn)生持續(xù)性需求動能。宏觀性措施過多也容易使地方政府在實際政策執(zhí)行過程中陷入“迷失”，以致不知所措，或?qū)χ醒胝哌^度“變通”，脫離政策初衷。這就有必要通過具體的行動規(guī)范或信息化示范工程等措施來降低政策模糊性，確保政策落地執(zhí)行和產(chǎn)生實效。一方面，通過規(guī)范政府信息公開建設(shè)中公共采購、公私合作和示范工程項目的操作準則和基本方法來確保宏觀鼓勵引導(dǎo)措施與地方實際接軌，達成政策指導(dǎo)和執(zhí)行目的。另一方面，公共采購、公私合作和示范工程等工具的使用能夠產(chǎn)生強大拉動力，有助于培育和發(fā)展政府長遠信息化建設(shè)能力，實現(xiàn)政府信息公開可持續(xù)發(fā)展。

3.3 內(nèi)容維度分析

單一政策工具維度的分析往往難以呈現(xiàn)政策全貌，而多維視角分析有助于提升文本分析的客觀性和科學(xué)性。基于此，本部分從政策文本內(nèi)容維度對政府信息公開政策展開研究。從表2計量分析結(jié)果可知，目前我國政府信息公開政策對準備度有著特別偏好，作用于該維度的政策工具總數(shù)為352個，占全部政策工具55.5%。即政策主要目的在于強化政府數(shù)據(jù)管理、優(yōu)化理順政府信息公開組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)、夯實和完善信息公開與數(shù)據(jù)管理使用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及提升公民/社會獲取和使用政府信息的能力。其次是對政策執(zhí)行度的關(guān)注，作用于該維度的政策工具數(shù)量為176個，占全部政策工具27.7%。這在一定程度表明我國政府信息公開質(zhì)量和數(shù)量仍舊相對滯后，有較大提升空間。相對于準備度和執(zhí)行度，作用于影響力維度的政策工具僅96個，所占比例僅為16.8%。這意味著我國政府信息公開政策對政策實施可能帶來的社會影響和政治影響尚未予以足夠關(guān)注，具體見表3。

表3 內(nèi)容維度工具比例分布

3.3.1 準備度：環(huán)境影響過溢、供給動力有待加強

準備度是指政府為促進政府信息公開，建設(shè)開放型、服務(wù)型政府，對自身數(shù)據(jù)管理、信息管理組織架構(gòu)、人員編排、信息公開平臺建設(shè)、公眾信息獲取和使用信息渠道進行優(yōu)化設(shè)計所做的系列準備工作，主要目的是為政府信息公開提供必要的軟硬件設(shè)施和基本發(fā)展平臺。換言之，該階段應(yīng)當以供給型政策工具為主，充分發(fā)揮供給型政策工具的推動作用。然而，從該維度政策工具使用比例看，環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型政策工具使用相對不足。這就意味著該階段政策工具使用重點與實際目標存在一定程度的匹配偏差。準備階段應(yīng)當是為政府信息公開實踐發(fā)展提供強大推動力的關(guān)鍵階段，過多使用模糊性較強的宏觀環(huán)境型政策工具不僅可能導(dǎo)致政府信息公開基礎(chǔ)設(shè)施、平臺建設(shè)進展緩慢，也容易造成地方政府信息公開基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和平臺建設(shè)標準不一，反向增加政府信息公開阻力。該階段供給型政策工具必須占據(jù)主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮人才、資金、技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的作用，為政府信息公開提供持續(xù)發(fā)展所需的軟硬件基礎(chǔ)條件和強大政策供給動能。因此，環(huán)境型政策工具不應(yīng)成為準備階段主導(dǎo)型政策工具，但其可作為供給型政策工具發(fā)揮效用的輔助手段。

3.3.2 執(zhí)行度：雙重政策動力驅(qū)動、需求動力亟待提升

社會發(fā)展需要和人民群眾信息獲取需要是政府信息公開的基本動力和初衷。需求是促進政府信息公開政策制定出臺和落地執(zhí)行的關(guān)鍵驅(qū)動力。政策執(zhí)行度主要目的就是觀察和評估政府政策執(zhí)行落實情況。這就意味著，執(zhí)行度階段應(yīng)當以需求型政策工具為主導(dǎo)。需求型政策工具不僅能夠通過公共采購、公私合作等工具將高位政策落實到具體行動，實現(xiàn)政策落地執(zhí)行和操作化，還可以通過建設(shè)信息公開示范工程為政府信息公開發(fā)展提供可取經(jīng)驗和參考樣板，以保障政策執(zhí)行效果。但從執(zhí)行度階段政策工具使用比例分布看，供給型和環(huán)境型政策工具占據(jù)該階段政策工具絕對主導(dǎo)地位，兩者使用比例高達39.2%和44.9%。相比之下，需求型政策工具使用嚴重不足，僅占全部政策工具的15.9%。不難看出，當前政府信息公開政策執(zhí)行和落地實施主要依賴于供給型政策工具的推動力和環(huán)境型政策工具的影響力，意在借助供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的雙重動力來強力推動和促進政府信息公開實踐發(fā)展，在較短時期內(nèi)取得快速提升的效果。然而，供給型和環(huán)境型政策工具雖能在短期內(nèi)快速推動政府信息公開實踐發(fā)展，但無法提供長遠政策執(zhí)行動能。因此，未來我們應(yīng)當增加和強化需求型政策工具在政策執(zhí)行落地階段的使用。

3.3.3 影響力：供給動力強勁、環(huán)境影響有待提升

影響力是指信息公開政策實施后對社會發(fā)展、公民信息獲取甚至是政治發(fā)展所產(chǎn)生的影響作用。影響力發(fā)揮作用的基本前提是政策執(zhí)行所需基礎(chǔ)條件已具備，且政策已然順暢執(zhí)行落地實施。政策影響力階段是基于政策準備度和執(zhí)行度之后或同步進行的。這就意味著，要促進我國政府信息公開政策產(chǎn)生正向積極的社會影響和政治影響，改善人民群眾政府信息獲取和公共參與，就有必要對政府信息公開政策執(zhí)行和實施進行一定宏觀指導(dǎo)和方向引領(lǐng)，即政策影響力階段應(yīng)當將環(huán)境型政策工具作為主要政策工具加以使用。一方面環(huán)境型政策工具中的法規(guī)制度和目標規(guī)劃等工具能夠通過硬性制度機制建設(shè)對政策執(zhí)行和效果發(fā)揮產(chǎn)生較為明顯的直接導(dǎo)向作用；另一方面金融支持、政策支持和產(chǎn)權(quán)保護等工具對政策執(zhí)行環(huán)境塑造和政策效果輸出具有間接影響作用。然而，從政策分析結(jié)果看，供給型政策工具是影響力階段占主導(dǎo)地位的政策工具，其使用比例為44.8%，遠超出環(huán)境型政策工具的36.5%。這表明現(xiàn)行政策主要借助供給型政策工具來促進政策影響力發(fā)揮，而忽視了環(huán)境型政策工具的主導(dǎo)作用。

4 研究結(jié)論與建議

4.1 研究結(jié)論

文章基于前文構(gòu)建的信息公開政策分析框架，對中央層面的政府信息公開政策文本展開分析，得出以下幾點結(jié)論。

4.1.1 政策工具組合結(jié)構(gòu)待優(yōu)化

首先，從政策工具整體來看，環(huán)境型、供給型和需求型政策工具的使用比例極差較為明顯，即環(huán)境型和供給型政策工具占據(jù)主導(dǎo)地位。這說明政府主要依賴環(huán)境型和供給型政策工具來推動政府信息公開，忽視需求型政策工具的使用。其次，從政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，工具組合結(jié)構(gòu)欠佳。其中，環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制和目標規(guī)劃使用過溢，而金融支持、政策配套以及產(chǎn)權(quán)保護等工具未得到充分使用。這說明我國政府關(guān)注焦點在為信息公開構(gòu)建完善制度機制環(huán)境和注重宏觀目標引導(dǎo)，但對相關(guān)配套措施、配套政策關(guān)注不足。供給型政策工具中較為偏重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技支持工具，表明我國政府較為注重基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)支撐等信息公開硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而對專業(yè)人才、資金投入等軟性力量供給的重視度有限。需求型政策工具中鼓勵引導(dǎo)是政府極為偏好的工具，其使用比例超過二分之一。但公共采購、公私合作、示范工程等工具使用嚴重不足。綜合來看，無論是整體還是內(nèi)部工具組合結(jié)構(gòu)均有進一步優(yōu)化的空間。

4.1.2 工具與目標匹配有偏差

信息公開政策主要包含三部分內(nèi)容：一是準備度，旨在為政府信息公開提供基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)和平臺；二是執(zhí)行度，旨在觀察和評估政府信息公開政策執(zhí)行和落地實施情況；三是影響力，旨在發(fā)揮政策效果對社會發(fā)展和政治發(fā)展產(chǎn)生積極影響作用?？梢姡煌邇?nèi)容指向需要運用不同政策工具來實現(xiàn)目標任務(wù)。從政府政務(wù)信息公開角度來看，準備度、執(zhí)行度和影響力等不同政策內(nèi)容階段應(yīng)當分別對應(yīng)供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。然而，政策內(nèi)容分析結(jié)果顯示，我國政府信息公開政策準備度以環(huán)境型政策工具為主，供給型政策工具使用不足。執(zhí)行度以環(huán)境型政策工具為主，需求型政策工具嚴重匱乏。影響力以供給型政策工具為主，環(huán)境型政策工具使用相對不足。分析可知，我國政府信息公開政策在工具選擇與政策目標指向之間存在匹配偏差，工具使用重點發(fā)生“移位”現(xiàn)象。這在一定程度上限制了政策效果發(fā)揮和政府信息公開實踐發(fā)展。

4.1.3 需求型政策工具亟待強化

需求型政策工具具有激發(fā)和拉動政府信息公開政策執(zhí)行和實踐發(fā)展的正向作用。然而，目前我國政府信息公開政策對需求型政策工具的使用和關(guān)注嚴重不足。從整體工具使用比例來看，需求型政策工具使用比例不到全部政策工具的五分之一，總體使用頻次匱乏。從需求型政策工具內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)來看，宏觀模糊性較強的鼓勵引導(dǎo)工具占主導(dǎo)地位，而能夠有效實現(xiàn)政策由理念轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w實踐活動的公共采購、公私合作和示范工程等工具的使用相對不足。這一方面表明現(xiàn)階段我國政府主要目的在于借助供給型和環(huán)境型政策工具為政府信息公開提供必要基礎(chǔ)設(shè)施，營造完善、穩(wěn)定的制度機制和政策環(huán)境；另一方面也說明政府尚未意識到需求型政策工具對于政府信息公開實踐發(fā)展所具有的強大帶動作用。換言之，需求型政策工具對政府信息公開實踐發(fā)展的拉動作用尚未充分發(fā)揮。

4.2 研究建議

4.2.1 優(yōu)化政策工具組合結(jié)構(gòu)

未來政策工具使用應(yīng)當充分結(jié)合我國政府信息公開發(fā)展水平和實踐，逐步由環(huán)境型政策工具向供給型和需求型政策工具擴展，充分發(fā)揮供給型和需求型政策工具對政府信息公開實踐發(fā)展的“推—拉”作用。第一，公共采購、公私合作和示范工程等工具使用嚴重不足一定程度上由我國政府信息公開發(fā)展水平?jīng)Q定。隨著我國政府信息公開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完善、大數(shù)據(jù)技術(shù)和平臺的使用以及公私合作模式逐步成熟，我們要逐步加大政府公共采購、購買服務(wù)、外包等工具的使用力度。第二，逐步重視金融、配套政策和產(chǎn)權(quán)保護的間接影響作用，同時適度降低法規(guī)制度和目標規(guī)劃等工具的使用頻率或提升兩類工具的可操作性。第三，注重供給型政策工具中軟性供給力量的培育和使用。政府信息公開發(fā)展不僅需要基礎(chǔ)設(shè)施供給和技術(shù)支撐，還有賴于專業(yè)信息化人才和多渠道資金的投入來為政府信息公開提供持久發(fā)展能力。

4.2.2 促進工具與目標的精準匹配

政府信息公開政策中的準備度、執(zhí)行度和影響力分別指向不同政策目標，同時相互之間又存在緊密關(guān)聯(lián)性。政策工具與政策目標的精準匹配不僅需要區(qū)分不同階段重點政策工具，還需要注重階段與階段之間的銜接和配合。一方面，未來政府信息公開政策的制修訂應(yīng)當注意不同階段政策工具與目標的匹配。準備階段應(yīng)當以供給型政策工具為主，充分發(fā)揮供給型工具基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵技術(shù)供給能力；執(zhí)行階段應(yīng)當以需求型政策工具為主，借助公共采購、公私合作等手段促進政策落地實施；影響階段應(yīng)當以環(huán)境型政策工具為主，在保持體制機制建設(shè)基礎(chǔ)上，充分利用金融、配套政策、產(chǎn)權(quán)保護等為政策效果擴散提供長遠發(fā)展能力。另一方面，要注重階段與階段之間政策工具的過渡。即在政策準備、政策執(zhí)行、政策影響力發(fā)揮等不同階段，政府應(yīng)當跟進和轉(zhuǎn)換政策工具使用重點，以適應(yīng)政策發(fā)展需要。

4.2.3 加強和創(chuàng)新需求型政策工具的使用

伴隨我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變和社會治理方式轉(zhuǎn)型，政府信息公開也應(yīng)實現(xiàn)相應(yīng)轉(zhuǎn)變，要與時代發(fā)展和社會需要緊密結(jié)合。傳統(tǒng)而言，政府信息公開是政府“一家之事”，但實際上政府信息資源是一種公共資源，為全社會、全體公民所共有。伴隨社會發(fā)展和人民信息需求提升，政府應(yīng)當積極加強和創(chuàng)新需求型政策工具的使用，積極采用公共采購、公私合作以及示范工程建設(shè)等新方式、新渠道滿足社會和人民信息需求。政府通過多方式、多渠道的信息披露，一方面能夠助推信息公開實踐發(fā)展和進步，另一方面有利于提升人民群眾的獲得感、參與感，提高他們對政府合法性的認同和信任度。

本文基于近二十年來中央層面信息公開政策展開文本計量和內(nèi)容分析，揭示了我國政府信息公開政策內(nèi)部工具的選擇及其使用現(xiàn)狀與不足，可為未來政策制修訂提供基本參考。然而，本文也存在一些不足之處：一是局限于中央政策文本分析，未能將地方政策納入分析范圍；二是對政策內(nèi)容維度劃分較為粗略，未能進行更為細致的劃分?；诖?，納入地方政策文本進行央地政策比較分析，運用科學(xué)方法對內(nèi)容維度進行更為細致的劃分以提升文本分析精確度和科學(xué)性，將是未來可供參考的研究方向。