政府治理視域下的政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系及實(shí)施路徑*

宋晶晶

（南京大學(xué)信息管理學(xué)院 南京 210023）

1 引言

目前我國(guó)正處于國(guó)家治理和政府治理水平提升的關(guān)鍵時(shí)期，在大數(shù)據(jù)、人工智能的技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，政府?dāng)?shù)據(jù)正逐漸走向開(kāi)放，并成為國(guó)家治理和政府治理的新視角和新范式。李克強(qiáng)總理在中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)峰會(huì)上指出“政府手中掌握著80%的數(shù)據(jù)”。政府?dāng)?shù)據(jù)不僅是政府重要的資源，亦是政府重要的資產(chǎn)。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了一系列推動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策措施，2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》將大數(shù)據(jù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，指出了政府?dāng)?shù)據(jù)的重要地位，并對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資源進(jìn)行整合和開(kāi)放。《2019中國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展白皮書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《白皮書(shū)》）中明確提出，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理與應(yīng)用將成為接下來(lái)的行業(yè)關(guān)注熱點(diǎn)，激活政府?dāng)?shù)據(jù)資源，促使政府?dāng)?shù)據(jù)由資源向資產(chǎn)轉(zhuǎn)化，構(gòu)建數(shù)據(jù)價(jià)值生態(tài)將給政府帶來(lái)巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2 研究綜述

國(guó)家層面，政府每年都會(huì)產(chǎn)生大量數(shù)據(jù)，如果使這部分?jǐn)?shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)資產(chǎn)，發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值將帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府在產(chǎn)生眾多數(shù)據(jù)的同時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)的依賴(lài)程度也越來(lái)越高。政府?dāng)?shù)據(jù)作為政府重要的無(wú)形資產(chǎn)，通過(guò)政府政策的指引，有利于促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源向政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化，為政府提供決策支持，同時(shí)也為數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化，將數(shù)據(jù)視作知識(shí)資產(chǎn)一樣能夠不斷創(chuàng)造價(jià)值的資產(chǎn)；政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，有利于數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而創(chuàng)造公共價(jià)值。這將成為推動(dòng)政府治理能力和治理水平提升的重要源泉，并有望成為推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者和實(shí)際工作者從政府?dāng)?shù)據(jù)的概念、政策、法律、評(píng)估框架、治理體系等方面進(jìn)行了研究。國(guó)外學(xué)者Sexton Anna以隱私權(quán)為切入點(diǎn)，對(duì)公民的信任平衡問(wèn)題進(jìn)行了研究，指出公民在利用數(shù)據(jù)時(shí)，對(duì)政府會(huì)保護(hù)其隱私權(quán)的信任將會(huì)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理產(chǎn)生重要影響[1]。也有學(xué)者從技術(shù)層面探討了政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理平臺(tái)的建設(shè)[2]。安小米系統(tǒng)地對(duì)政府大數(shù)據(jù)治理體系的概念、框架、實(shí)現(xiàn)路徑、構(gòu)成要素、指標(biāo)評(píng)價(jià)體系等方面進(jìn)行了研究[3-7]。張濤從法制化的視角對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的法理基礎(chǔ)和規(guī)范要求方面進(jìn)行了研究，明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的原則、標(biāo)準(zhǔn)等[8]。鄭磊、呂文增在對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的定義、原則與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的評(píng)估框架[9]。王娟從數(shù)據(jù)質(zhì)量的角度對(duì)國(guó)內(nèi)外政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量進(jìn)行了述評(píng)[10]。張聰叢等對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的隱私保護(hù)問(wèn)題進(jìn)行了研究，并提出了相應(yīng)的建議[11]。王衛(wèi)等從價(jià)值實(shí)現(xiàn)角度對(duì)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行了研究，通過(guò)剖析美國(guó)Smart Disclosure項(xiàng)目中開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程，為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展提出切實(shí)可行的建議[12]。夏義堃對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理的背景、內(nèi)涵、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、模式等方面進(jìn)行了研究[13-15]。

總之，政府?dāng)?shù)據(jù)逐漸成為學(xué)者們的研究熱點(diǎn)，目前雖然對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的概念、政策、法律，政府?dāng)?shù)據(jù)治理、治理體系、管理實(shí)踐與應(yīng)用等方面均有研究，但是應(yīng)用方面的研究側(cè)重于從資源管理的角度去探討，缺乏以資產(chǎn)管理為視角的研究。政府?dāng)?shù)據(jù)作為政府所擁有的寶貴資產(chǎn)，具有重要的價(jià)值，如何促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的應(yīng)用以及價(jià)值的實(shí)現(xiàn)已成為政府亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之一。因此，本文以資產(chǎn)管理為切入點(diǎn)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的概念及其管理現(xiàn)狀和策略進(jìn)行研究。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的相關(guān)概念

3.1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的概念

數(shù)據(jù)資產(chǎn)是企業(yè)和組織通過(guò)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理，對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行合理配置，保障數(shù)據(jù)資產(chǎn)的安全性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的有效利用[16]。我們認(rèn)為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)是政府在職能活動(dòng)中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)的總和，包含公共數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)以及各種其他基于公共目的而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，政府對(duì)其具有管理權(quán)[17]。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)來(lái)源于主體和客體兩個(gè)部分，主體包括政府、用戶等，客體包括數(shù)據(jù)管理平臺(tái)、管理和服務(wù)技術(shù)等。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)是在獲取、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放和利用的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)保值增值的[18]。

3.2 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系

3.2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的概念

數(shù)據(jù)的管理發(fā)展歷程共分為數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)資源管理和數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理三個(gè)階段[19]。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理是在數(shù)據(jù)管理的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，國(guó)際上將“數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理”定義為：數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理（Data Asset Management，簡(jiǎn)稱(chēng)DAM）是對(duì)規(guī)劃、控制和提供數(shù)據(jù)及信息資產(chǎn)進(jìn)行管理，進(jìn)而提升數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值[16]。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理在政府大數(shù)據(jù)中處于承上啟下的位置，處于政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)和政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用之間，即對(duì)下承載政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，對(duì)上承接以?xún)r(jià)值實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的數(shù)據(jù)應(yīng)用，占有非常重要的位置（見(jiàn)圖1）。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理在政府大數(shù)據(jù)中的位置

3.2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的維度

政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理要求對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行全生命周期的資產(chǎn)化管理，數(shù)據(jù)資產(chǎn)全生命周期包含了數(shù)據(jù)資產(chǎn)的獲取存儲(chǔ)、開(kāi)發(fā)利用等過(guò)程，結(jié)合數(shù)據(jù)的生命周期理論，可以將數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理劃分為基礎(chǔ)層、數(shù)據(jù)層、處理層和目標(biāo)層四個(gè)維度[20]（見(jiàn)圖2）。

圖2 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理四維度

數(shù)據(jù)資產(chǎn)的基礎(chǔ)層是政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，包括數(shù)據(jù)基礎(chǔ)架構(gòu)、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)等功能；數(shù)據(jù)層是數(shù)據(jù)獲取和管理的標(biāo)準(zhǔn)，包括數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等；處理層是數(shù)據(jù)的分析、挖掘等，包括數(shù)據(jù)的操作等；目標(biāo)層是數(shù)據(jù)資產(chǎn)保值增值，體現(xiàn)在數(shù)據(jù)的應(yīng)用和數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。這里，我們將政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理定義為：政府部門(mén)綜合運(yùn)用數(shù)據(jù)管理的方式，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行管理，提升政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的構(gòu)建

4.1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的基礎(chǔ)理論

數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理是指對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行管理的一系列活動(dòng)[21]，包含數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、挖掘、保護(hù)等，數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)資源的利用，保障其資產(chǎn)價(jià)值[22]。國(guó)際數(shù)據(jù)管理協(xié)會(huì)根據(jù)數(shù)據(jù)管理的相關(guān)理論建立了一套數(shù)據(jù)管理知識(shí)體系，包含數(shù)據(jù)管理的指導(dǎo)原則、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，為數(shù)據(jù)管理人員、政府工作人員等提供了數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的參考[23]。

4.2 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的內(nèi)容

本文在對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理的相關(guān)概念及維度進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合數(shù)據(jù)資產(chǎn)全生命周期管理理論和政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理理論，從政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理對(duì)象、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理流程、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)、政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)安全管理和政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬管理五個(gè)層面對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系進(jìn)行構(gòu)建（見(jiàn)表1）[20]。

表1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理體系的內(nèi)容

4.2.1 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理對(duì)象

政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的管理對(duì)象，顧名思義就是指管理的客體，一般來(lái)講，管理對(duì)象主要有人、組織和數(shù)據(jù)；具體來(lái)講，主要包括人、財(cái)、物、技術(shù)、數(shù)據(jù)等，管理對(duì)象的各個(gè)元素之間相互影響，是一個(gè)相互聯(lián)系的有機(jī)整體。人包含行政人員、管理人員、技術(shù)人員等，除了政府系統(tǒng)的內(nèi)部工作人員，相關(guān)的企事業(yè)單位也是政府?dāng)?shù)據(jù)的來(lái)源之一。財(cái)是政府工作中產(chǎn)生的具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的數(shù)據(jù)，對(duì)財(cái)力的管理主要是對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行資產(chǎn)化管理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而為政府帶來(lái)價(jià)值。物是政府?dāng)?shù)據(jù)管理平臺(tái)、設(shè)備等的配置，保障安全、提高效率。技術(shù)是指對(duì)新技術(shù)的使用和應(yīng)用，對(duì)各種先進(jìn)技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定等。數(shù)據(jù)是管理對(duì)象不可缺少的要素，政府職能活動(dòng)會(huì)源源不斷地產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)，如何對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行甄別、采集、存儲(chǔ)、處理等，將對(duì)政府產(chǎn)生重要的影響。

4.2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理流程

數(shù)據(jù)管理流程一般包含數(shù)據(jù)規(guī)劃、數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)保護(hù)五個(gè)環(huán)節(jié)（見(jiàn)圖3），只有做好數(shù)據(jù)規(guī)劃，才能更好地進(jìn)行數(shù)據(jù)的采集和應(yīng)用。第一，數(shù)據(jù)規(guī)劃：對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理、組織架構(gòu)做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)所擁有的數(shù)據(jù)做到“心中有數(shù)”，對(duì)采集、運(yùn)營(yíng)、應(yīng)用、保護(hù)等環(huán)節(jié)做好計(jì)劃和管理。第二，數(shù)據(jù)采集：對(duì)政府職能活動(dòng)中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行獲取和采集，為接下來(lái)的數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)奠定基礎(chǔ)。第三，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)：對(duì)采集到的政府?dāng)?shù)據(jù)信息進(jìn)行存儲(chǔ)和處理，主要是對(duì)政府職能活動(dòng)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，從而挖掘出有價(jià)值的數(shù)據(jù)，并對(duì)有價(jià)值的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。第四，數(shù)據(jù)應(yīng)用：政府可以對(duì)有價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行分析，為決策和管理服務(wù)，促使政府的決策由“經(jīng)驗(yàn)決策”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皵?shù)據(jù)決策”；此外，對(duì)用戶的需求進(jìn)行分析，根據(jù)需求為用戶提供數(shù)據(jù)服務(wù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。第五，數(shù)據(jù)保護(hù)：為了保證政府?dāng)?shù)據(jù)的安全，可以采用安全技術(shù)對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行存儲(chǔ)，例如，可以采用數(shù)據(jù)加密技術(shù)，避免數(shù)據(jù)的泄露，保證政府?dāng)?shù)據(jù)的安全性。

圖3 數(shù)據(jù)管理流程圖

4.2.3 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)數(shù)據(jù)應(yīng)用的規(guī)范性約束[16]，通過(guò)制定數(shù)據(jù)管理的標(biāo)準(zhǔn)，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的管理提供參考，確保政府?dāng)?shù)據(jù)的安全性、規(guī)范性和完整性。政府?dāng)?shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)主要包括數(shù)據(jù)管理辦法、規(guī)范等。

4.2.4 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)安全管理

數(shù)據(jù)安全管理是通過(guò)評(píng)估數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，制定并完善數(shù)據(jù)安全管理技術(shù)及制度規(guī)范，確保數(shù)據(jù)被合法使用[16]。政府?dāng)?shù)據(jù)的特殊性決定其不僅具有經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，還具有一定的政治價(jià)值與機(jī)密性，在進(jìn)行管理的過(guò)程中，要樹(shù)立整體思維，從源頭確保安全管理。一方面要注重政府?dāng)?shù)據(jù)的機(jī)密性，另一方面還要對(duì)公民的隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)。

保證政府?dāng)?shù)據(jù)的機(jī)密性。政府?dāng)?shù)據(jù)管理要保證數(shù)據(jù)的安全，并非所有的數(shù)據(jù)都可以開(kāi)放，對(duì)不可開(kāi)放的數(shù)據(jù)要注重保障機(jī)密性，避免對(duì)國(guó)家安全造成損失；另外，要提升政府?dāng)?shù)據(jù)管理的技術(shù)水平，運(yùn)用加密技術(shù)、防病毒技術(shù)等，避免造成政府?dāng)?shù)據(jù)管理平臺(tái)被病毒侵犯或者惡意攻擊，保證數(shù)據(jù)的安全性。

注重公民隱私權(quán)的保護(hù)。政府的數(shù)據(jù)歸根結(jié)底也是人民的數(shù)據(jù)，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)逐漸走向開(kāi)放，政府工作人員應(yīng)當(dāng)在開(kāi)放的過(guò)程中樹(shù)立公民隱私權(quán)的保護(hù)意識(shí)，識(shí)別和管理隱私數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)脫敏機(jī)制等對(duì)公民隱私權(quán)進(jìn)行保護(hù)。

4.2.5 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬管理

隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作的不斷推進(jìn)，人們對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的認(rèn)識(shí)也不斷深入，政府?dāng)?shù)據(jù)作為一種資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)明確其權(quán)屬。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)屬包括所有權(quán)、管理權(quán)、隱私權(quán)、知情權(quán)、使用權(quán)等，數(shù)據(jù)權(quán)屬管理的關(guān)鍵是明確政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的權(quán)屬關(guān)系，確定數(shù)據(jù)擁有者、管理者，確定權(quán)力運(yùn)行的邊界。權(quán)屬關(guān)系的明晰對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)的共建共享具有直接的關(guān)系，是進(jìn)行數(shù)據(jù)利用的重要保障。政府在利用數(shù)據(jù)時(shí)，需要明確數(shù)據(jù)的主權(quán)，同時(shí)也要維護(hù)個(gè)人的數(shù)據(jù)權(quán)利，公民有權(quán)知道自己的相關(guān)數(shù)據(jù)用在何處，防止侵權(quán)和數(shù)據(jù)濫用。如果政府與企事業(yè)單位等合作，需要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬予以明確，并簽訂合同和保密協(xié)議。利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，結(jié)合數(shù)據(jù)資產(chǎn)全生命周期的管理方法，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)中心，通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)整合開(kāi)放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)、企事業(yè)單位和公民等多個(gè)主體之間的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)信息的共建共享，讓公眾掌握各種形式的政府?dāng)?shù)據(jù)資源，對(duì)于提升政府治理的能力和水平具有重要的作用?？傊?，由于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理涉及計(jì)算機(jī)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科，政府?dāng)?shù)據(jù)安全管理、權(quán)屬管理等都需要培養(yǎng)并引入復(fù)合型人才。

5 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的實(shí)施路徑

目前，政府掌握了80%的數(shù)據(jù)，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)理論和實(shí)踐的發(fā)展，我們愈加意識(shí)到政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值，一方面我們期待政府開(kāi)放數(shù)據(jù)，但是數(shù)據(jù)一旦開(kāi)放，便面臨著對(duì)數(shù)據(jù)如何進(jìn)行管理的路徑問(wèn)題。因此，我們從政府?dāng)?shù)據(jù)中心建設(shè)、完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理應(yīng)用機(jī)制和建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理人才隊(duì)伍四個(gè)方面提出政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的實(shí)施框架和路徑。

圖4 政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理實(shí)施路徑

5.1 政府?dāng)?shù)據(jù)中心建設(shè)，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理奠定平臺(tái)基礎(chǔ)

開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)是近年來(lái)開(kāi)放政府與信息技術(shù)結(jié)合的新舉措，國(guó)家通過(guò)建立數(shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶網(wǎng)站將各級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行整合、歸集并提供開(kāi)放利用，確保數(shù)據(jù)的可用性和便捷性[24]。目前，國(guó)內(nèi)已建成多個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中心，如上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)、貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)等，但是缺乏國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)中心，各個(gè)省份之間的政府?dāng)?shù)據(jù)彼此孤立，只有以數(shù)據(jù)資產(chǎn)的理念去共建共享政府?dāng)?shù)據(jù)，才能更好地實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值。建設(shè)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)中心需要跨部門(mén)、跨地域、多主體相互協(xié)作，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，樹(shù)立全局思維，這就要求必須建立政府?dāng)?shù)據(jù)中心實(shí)現(xiàn)共建共享，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行識(shí)別和發(fā)布，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)的重疊。

建設(shè)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)中心需要完善國(guó)家層面的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，確保用戶利用數(shù)據(jù)的便利性，即便數(shù)據(jù)權(quán)屬發(fā)生改變，數(shù)據(jù)的開(kāi)放和使用仍然不受影響。完善國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施，確保各部門(mén)組織和公民個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)的利用，提高政府?dāng)?shù)據(jù)的質(zhì)量。政府需要根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)的特點(diǎn)，建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)中心，明確平臺(tái)管理權(quán)屬，提升政府利用數(shù)據(jù)資產(chǎn)的能力。政府?dāng)?shù)據(jù)中心平臺(tái)可以通過(guò)對(duì)所擁有的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行整合開(kāi)放，盤(pán)活數(shù)據(jù)資產(chǎn)，提升政府的公共服務(wù)能力。

5.2 完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理提供制度保障

結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行全生命周期管理，從制度上保障政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)工作有據(jù)可循。從宏觀層面上來(lái)講，就是完善政府?dāng)?shù)據(jù)的政策、法規(guī)、規(guī)范等；微觀層面上來(lái)講，就是要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)處理的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，包括元數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共建共享標(biāo)準(zhǔn)等。規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)一般包括基礎(chǔ)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、命名規(guī)范要求、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)規(guī)則等，規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行的過(guò)程中要注重過(guò)程檢查和結(jié)果監(jiān)督，進(jìn)而為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理工作提供保障。

首先，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的關(guān)鍵是要有完善的政府政策、法規(guī)和規(guī)范。要建成國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)中心平臺(tái)，就必須在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)的政策法規(guī)，注重頂層設(shè)計(jì)，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理提供法律保障。同時(shí)，由于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的機(jī)密性和虛擬性，必須建立數(shù)據(jù)安全保障制度，解決政府?dāng)?shù)據(jù)的安全和隱私問(wèn)題。制定、完善并細(xì)化相關(guān)的法律法規(guī)，并注重法律條文的可執(zhí)行性和可操作性，充分保護(hù)公民的隱私權(quán)。此外，要構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)治理體系，出臺(tái)相關(guān)的制度規(guī)范，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的管理與建設(shè)保駕護(hù)航。

其次，政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理帶來(lái)很大困擾，因此要對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的處理，建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的處理，包括數(shù)據(jù)基礎(chǔ)層、狀態(tài)層、資源層和行為層數(shù)據(jù)，通過(guò)各種數(shù)據(jù)處理方式，對(duì)政府工作、社會(huì)公共服務(wù)等不同的數(shù)據(jù)進(jìn)行針對(duì)性的采集。不同的部門(mén)對(duì)數(shù)據(jù)的要求也有所不同，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的處理，實(shí)現(xiàn)各個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)的處理手段一致，或者提供相應(yīng)的轉(zhuǎn)化接口。標(biāo)準(zhǔn)化處理后，政府人員、公民都可以通過(guò)政府?dāng)?shù)據(jù)中心對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行利用，查看各個(gè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析解讀，有助于實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值。

5.3 創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的應(yīng)用機(jī)制，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理提供機(jī)制保障

政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制是政府?dāng)?shù)據(jù)管理的重要保障，必須將機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新結(jié)合，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)管理變革，進(jìn)而推動(dòng)應(yīng)用機(jī)制的創(chuàng)新。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放，如何對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值成為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的重要問(wèn)題之一。

英國(guó)政府在開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)展，數(shù)據(jù)門(mén)戶網(wǎng)站data.gov.uk的創(chuàng)立對(duì)于提升政府公共服務(wù)水平具有重要作用[25]。政府?dāng)?shù)據(jù)如何輔助政府決策，推動(dòng)政府公共服務(wù)能力是難點(diǎn)，需要建設(shè)一套應(yīng)用機(jī)制，一方面要避免因?yàn)槔骊P(guān)系拒絕開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)而造成損失，另外一方面也要了解用戶的需求，將高質(zhì)量、高價(jià)值的政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用到社會(huì)和經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新中，從而更好地利用政府?dāng)?shù)據(jù)。根據(jù)用戶的需求提供服務(wù)，促使應(yīng)用流程在數(shù)據(jù)使用過(guò)程中不斷得到優(yōu)化，并根據(jù)用戶反饋，驅(qū)動(dòng)政府的公共服務(wù)能力，增強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)輔助決策的能力等。同時(shí)，創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的應(yīng)用機(jī)制要鼓勵(lì)用戶參與，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)建設(shè)的目的在于發(fā)揮政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值，用戶只有對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)有了充分的了解，才能不斷參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。鼓勵(lì)用戶參與，不僅可以讓用戶了解政府?dāng)?shù)據(jù)，也可以幫助政府直觀地了解用戶的數(shù)據(jù)需求，只有知道用戶需要什么樣的數(shù)據(jù)，才能有針對(duì)性地提供服務(wù)。

5.4 建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的人才隊(duì)伍，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理提供人才支持

政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)建設(shè)需要專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍建設(shè)，提升政府治理與決策的能力。首先，要有保密意識(shí)和專(zhuān)業(yè)的法律素養(yǎng)。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)不同于其他數(shù)據(jù)資產(chǎn)，具有一定的機(jī)密性，這就要求工作人員具備專(zhuān)業(yè)的法律素養(yǎng)和法律意識(shí)，明確哪些數(shù)據(jù)可以開(kāi)放，哪些數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)國(guó)家會(huì)造成損失，應(yīng)保守國(guó)家機(jī)密不予以開(kāi)放；還要注重尊重公民和用戶的隱私權(quán)，不能隨意泄露公民隱私，濫用政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行非法交易。其次，要具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和素養(yǎng)。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)建設(shè)要求人才隊(duì)伍必須具有數(shù)據(jù)處理、分析等能力，具備大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，才能對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行更好的管理和使用，對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的利用進(jìn)行更好的預(yù)測(cè)，并根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)反饋。再次，要有公共服務(wù)的能力。由于政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的公共性，政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)建設(shè)人才要具備服務(wù)意識(shí)和服務(wù)能力，有主動(dòng)服務(wù)的意識(shí)，并不斷提升自身的服務(wù)水平?？傊?，人才隊(duì)伍的建設(shè)要在實(shí)際工作中不斷改進(jìn)和調(diào)整，形成科學(xué)的人才隊(duì)伍發(fā)展模式，為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)建設(shè)提供人才支持，保證人才隊(duì)伍的質(zhì)量。

6 結(jié)語(yǔ)

隨著政府?dāng)?shù)據(jù)的發(fā)展，政府?dāng)?shù)據(jù)資源逐漸向政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的方向發(fā)展，這就促使政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理轉(zhuǎn)向政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理。同時(shí)，數(shù)據(jù)是資產(chǎn)的概念已經(jīng)成為學(xué)術(shù)共識(shí)，在實(shí)踐中各國(guó)紛紛將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放上升為國(guó)家戰(zhàn)略，從法律、政策、技術(shù)等各個(gè)維度研究政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑與方法，如何將政府?dāng)?shù)據(jù)資源轉(zhuǎn)化為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)，從而發(fā)揮出政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值顯得愈加重要。政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理涉及計(jì)算機(jī)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科，是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程。目前我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的管理和實(shí)踐還處于探索中，亟需在理論方面為政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的發(fā)展提供支撐并奠定基礎(chǔ)。在實(shí)際工作中，對(duì)經(jīng)驗(yàn)及時(shí)總結(jié)，并在政策、法律法規(guī)等的引導(dǎo)下推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)的相關(guān)實(shí)踐工作，共同完善政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的體系，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。