第一書記制度實踐的差異化類型及其形塑機制

崔盼盼

(武漢大學 社會學院，湖北 武漢 430072)

2015年5月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室三部門聯(lián)合印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》(以下簡稱《通知》)，決定向黨組織軟弱渙散村、建檔立卡貧困村以及革命老區(qū)、邊疆和民族地區(qū)等地區(qū)的一些村選派駐村“第一書記”，目的在于加強農(nóng)村基層組織建設，打通聯(lián)系服務群眾的最后一公里。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟薄弱村黨組織派出第一書記。”2019年中央一號文件進一步指出，在貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟空殼村的基礎上，將第一書記制度向鄉(xiāng)村振興任務重的村拓展。自此，第一書記制度成為基層治理過程中一項重要制度創(chuàng)新，進一步在全國全面鋪開，并繼續(xù)在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮重要作用，以實現(xiàn)第一書記制度與脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在銜接[1]。

學界對第一書記的制度的研究主要在精準扶貧、鄉(xiāng)村振興和基層治理現(xiàn)代化的背景下展開，相關研究從兩條路徑展開對第一書記制度的探討。一是宏觀的政策分析，這一路徑從第一書記扶貧的積極效果、面臨的困境以及政策改進等幾方面展開，研究指出第一書記制度的實踐促進了民主合作型的村莊治理格局的實現(xiàn)[2]，為村民自治創(chuàng)造了積極條件[3]，同時第一書記增加了農(nóng)村領導力供給[4]，加強了農(nóng)村基層治理和扶貧資源整合，有效保障了精準扶貧的開展；但是在具體的政策實踐中，第一書記制度面臨著扶貧治理的有效性和效果的可持續(xù)性不足、對村莊內(nèi)生領導力關注少等問題。第一書記制度完善需要從提升第一書記的領導力水平、增加人崗適應性，以及促進第一書記的事權和財權的匹配程度等方面入手。二是微觀的政策實踐機制研究，相關研究從具體的案例出發(fā)，探討第一書記制度執(zhí)行的微觀機制，關注第一書記制度與當前治理體制之間的關系，指出第一書記制度改變了鄉(xiāng)村治理結構，呈現(xiàn)出非科層化運作的特征[5]，以及反官僚制和跨層級治理的特點[6]。另外，一些學者引入“互動視角”對第一書記制度進行微觀機制分析和中層理論提升，指出第一書記扶貧制度構成國家體制與村莊社會聯(lián)結起來的重要“接點”，二者在村莊層面匯聚和融合，塑造了“接點治貧”的治貧新模式[7]；同時，在國家—社會的框架之下，第一書記制度與村支書制度在扶貧領域相互作用，第一書記作為國家治理的一端嵌入村莊，與村莊持續(xù)發(fā)生互動，形成了“雙軌治理”的治貧格局[8]。相關研究進一步將第一書記制度納入黨-政-社關系之中，提出“互動治理”的分析框架，嘗試揭示第一書記與村干部、貧困戶等村莊主體之間的互動策略和影響因素[9]?！盎右暯恰睆娬{(diào)村莊社會作為制度“接應”載體，與自上而下制度發(fā)生互動，同時，二者之間的互動樣態(tài)對制度實踐和村莊治理產(chǎn)生重要影響。

既有研究豐富了對第一書記制度及其實踐過程的認識，但就整體而言，現(xiàn)有研究仍然存在一些不足。其一，當前研究大多是從個案出發(fā)，理解第一書記制度與某個具體村莊互動的過程及其結果，未能充分挖掘第一書記制度實踐的現(xiàn)實復雜性和多樣性，更缺乏對第一書記與村莊互動的類型學考察及機制分析；其二，基于“互動視角”的研究，主要關注了互動的結果，而較少聚焦互動的特定場景，缺乏對村莊場域內(nèi)互動關系的深入考察，忽略了村莊社會本身的差異性和特殊性對統(tǒng)一性的國家制度可能產(chǎn)生的反作用?；诖?，本文以多個村莊的實地調(diào)研為基礎，嘗試還原第一書記制度落地的特定場景和實踐過程。第一書記制度的落地首先面臨著與村莊社會的互動，而第一書記作為制度載體與政策執(zhí)行人，是制度實踐過程中最具能動性的要素，第一書記與村莊社會產(chǎn)生直接互動，二者的互動樣態(tài)、互動模式及其在不同村莊的互動類型，直接影響著制度的實踐績效和村莊治理效果。進一步的，對不同村莊中第一書記與村莊互動類型進行考察，進而分析村莊特定場域下政策實踐過程和執(zhí)行效果的差異性，是理解第一書記制度實踐的重要切入口。在扶貧場域中，代表國家治理力量的第一書記與代表村莊自治力量的村干部，在村莊場域匯集，形成了“國家治理”和“基層治理”的兩股貧困治理力量[10]，這兩股力量既有著各自的運轉(zhuǎn)邏輯，又不可避免地發(fā)生互動，并相互嵌入和互相影響，共同作用于制度實踐和貧困治理過程。本文聚焦第一書記與村莊自治主體之間的互動實踐過程及其互動類型，并進一步分析其形塑機制。本文的經(jīng)驗材料來自筆者所在團隊于2019年4月在廣西壯族自治區(qū)凌云縣L鄉(xiāng)的調(diào)研。調(diào)研采用半結構式訪談和參與式觀察的研究方法，對L鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、扶貧辦主任、第一書記、村兩委干部、貧困戶以及普通村民等進行深度個案訪談，收集了大量一手資料，為了確保對地方經(jīng)驗的全方位把握，調(diào)研范圍涉及L鄉(xiāng)全部9個村莊。

一、第一書記制度實踐：經(jīng)驗呈現(xiàn)與關系類型

1.田野概況與第一書記派駐

廣西壯族自治區(qū)凌云縣L鄉(xiāng)位于我國西部邊陲的石漠化山區(qū)，是一個少數(shù)民族聚集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以壯族和瑤族為主(占95%)，全鄉(xiāng)有人口1.5萬人，耕地12 482畝，L鄉(xiāng)共9個行政村，104個自然屯，115個村民小組。L鄉(xiāng)自然資源匱乏，人地關系緊張，地理位置偏僻，本地非農(nóng)就業(yè)機會較少，農(nóng)民家計模式以農(nóng)業(yè)收入和本地打零工為主，是廣西壯族自治區(qū)精準扶貧的重點區(qū)域。根據(jù)村莊的貧困程度，當?shù)剡M一步將村莊劃分為四種類型，分別為極度貧困村(貧困發(fā)生率高達90%)、深度貧困村(貧困發(fā)生率為49%)、一般貧困村和非貧困村。2015年精準識別的貧困村有5個，共計貧困戶1 113戶，貧困人口4 894人，5個貧困村中有1個極度貧困村、2個深度貧困村和2個普通貧困村。

L鄉(xiāng)早在2012年和2014年分兩批下派第一書記，隨著扶貧工作日益緊迫和脫貧壓力的增大，2017年L鄉(xiāng)實現(xiàn)了第一書記的全覆蓋，包括非貧困村在內(nèi)的村莊也下派了第一書記。L鄉(xiāng)的第一書記來自不同層級和不同部門的機關和企事業(yè)單位，分別包括自治區(qū)一級、縣一級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。中央和地方政府在下派第一書記時，會將村莊的貧困程度作為重要的變量匹配相應的第一書記，表1是L鄉(xiāng)部分村莊的第一書記和村莊基本情況統(tǒng)計。

基于L鄉(xiāng)的經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，第一書記的派駐具有明顯的規(guī)律性。

第一，第一書記的資源能力與村莊貧困程度和脫貧難度具有關聯(lián)性。具體而言，貧困程度越高和脫貧難度越大的村莊，所派駐的第一書記的單位層級越高、資源動員能力越強。L鄉(xiāng)的陶村和浩村，分別是深度貧困村和極度貧困村，村莊貧困程度高；同時，陶村主要依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式脫貧，浩村則依靠旅游開發(fā)脫貧，兩個村莊都面臨著極大的脫貧壓力和難度。政府下派到陶村和浩村的第一書記分別來自區(qū)財政廳和區(qū)組織部，兩個部門的行政層級較高，資源動員能力較強。相比較之下，貧困程度低，脫貧難度小的村莊，匹配的第一書記及其后援單位的資源能力相對弱。

第二，第一書記的村莊嵌入程度與村莊的治理基礎具有相關性。村莊治理基礎越薄弱，第一書記嵌入村莊的程度越高。第一書記村莊嵌入具體表現(xiàn)為，第一書記除了參與村莊脫貧工作之外，還會參與到國家政策執(zhí)行和村莊內(nèi)部自治事務，比如收取新農(nóng)保、選任村民小組長等，第一書記的工作內(nèi)容與村干部職責出現(xiàn)高度重疊的情況。相反，村級組織的治理能力越強，第一書記村莊嵌入程度越低，第一書記與村干部的分工越清晰。L村的柳村是當?shù)卮寮壷卫砟芰^強的村莊之一，村干部與第一書記之間有著極為明確的職能分工，第一書記主要負責申請項目資金，對村莊內(nèi)部的治理事務介入較少。

表1 L鄉(xiāng)部分村莊的第一書記及村莊概況

可見，一方面，第一書記的派駐是基于村莊情況考量的結果，具有明顯的政策意圖；另一方面，第一書記進入村莊后，又面臨著村莊社會的特殊性和復雜性，其與村莊的互動過程和互動結果會進一步躍出制度范疇之外，創(chuàng)造出豐富的制度實踐空間和實踐形態(tài)。

2.第一書記制度與村莊社會互動的關系類型

基于L鄉(xiāng)的經(jīng)驗調(diào)研，可以發(fā)現(xiàn)不同類型的村莊在村莊貧困程度、資源稟賦、集體經(jīng)濟發(fā)展水平、村莊定位、基層組織基礎和第一書記村莊嵌入程度等方面存在明顯差別，由此形塑了第一書記制度的實踐過程以及第一書記制度與村莊之間的互動模式，并演化出具有差異性的關系樣態(tài)。根據(jù)類型學，筆者從第一書記與村干部的互動關系的維度，將第一書記與村莊社會的互動劃分為三種關系類型，分別是包辦替代型、合作輔助型、被動疏離型。

(1)包辦替代型。包辦替代型的關系模式往往出現(xiàn)在中心工作下達后，現(xiàn)有的村莊治理主體難以滿足自上而下的治理需求的村莊，此時攜帶資源的第一書記進入村莊治理中，積極參與到村莊治理過程，并逐漸掌握村莊各種治理事物的決策權，成為村級權力的核心，主導村級治理，包辦村級治理事務，替代村干部成為村莊治理的主體，并不斷積累其在村莊中的合法性權威。在這個過程中，第一書記與村干部之間形成了領導與被領導的關系，村干部成為村莊治理事務和脫貧工作的配合者和協(xié)助者，充當“辦事員”的角色，村民也被排斥在村莊治理的格局之外。

包辦替代型關系的生成有著深刻的內(nèi)外部原因。從村莊內(nèi)部來看，在第一書記到來之前，村莊本身面臨著組織渙散、治理無效的困境，村莊治理結構“先天不足”，村級組織承接自上而下治理任務的能力弱；從外部來看，一是精準扶貧階段的特殊治理任務和村莊的發(fā)展型目標增加了村莊治理的難度，二是特殊時期的治理任務賦予了第一書記參與村莊治理的合法性，第一書記進入村莊“遭遇”村莊治理的現(xiàn)實情景后，做出了相對應的適應性調(diào)整，進而在有限的時間內(nèi)有效回應村莊治理的需求?？梢?，包辦替代型的關系模式并非第一書記個體性的選擇，而是基于村莊現(xiàn)實的客觀互動結果。因此，在貧困程度高、發(fā)展要求高且村莊治理基礎弱的村莊，容易出現(xiàn)第一書記對村級治理的包辦代替，進而塑造包辦替代型的互動結構。

第一書記參與村莊治理能夠暫時緩解村莊的治理困境，增加村莊治理力量，同時，打破傳統(tǒng)的治理格局，一定程度上促進了村莊公平正義的實現(xiàn)。但與此同時，也帶來了一些弊端，尤其表現(xiàn)在，第一書記包辦村級事務，造成村兩委和村民對第一書記的依賴，導致駐村干部對村干部權力替代現(xiàn)象的發(fā)生[11]，進而弱化村干部群體的村治動力。

L鄉(xiāng)的浩村是深度貧困村，位于石山片區(qū)，交通不便，在2015年的精準識別中，貧困發(fā)生率高達49%。2015年浩村被縣政府確定為鄉(xiāng)村旅游示范村，以旅游開發(fā)的方式扶貧，進一步加大了村莊的脫貧難度。浩村長期處于班子結構不穩(wěn)定的治理困境當中，早在2017年村委會換屆選舉時，村干部更替出現(xiàn)斷層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不下派一名副鄉(xiāng)長擔任村書記。面對軟弱渙散的基層組織，第一書記下村之后，除了積極開展精準扶貧工作，同時還全面參與到村莊治理和發(fā)展的諸多事項的決策過程中，大到征地拆遷，小到村民小組長的確定，村里日常工作的開展也主要由第一書記安排和統(tǒng)籌，第一書記高度嵌入村莊治理全過程，形成對村級治理事務的包辦替代。

(2)合作輔助型。合作輔助型的關系模式中，村干部仍發(fā)揮其村治主體的角色，第一書記扮演基層治理工作協(xié)助者和資源鏈接者的角色，輔助村干部開展扶貧工作和促進村莊發(fā)展。村干部與第一書記之間分工合作、相互配合、緊密團結，形成治理合力。在村莊治理的過程中，村莊中的重大決策仍以熟悉村莊情況的村干部為主，同時積極征求第一書記的意見和建議，二者達成一致后再開展實施。在具體的工作過程中，村干部和第一書記各有分工，村干部主要負責做群眾工作，第一書記負責拉項目資源，二者形成權力互補[12]。村莊脫貧之后，第一書記會繼續(xù)協(xié)助村兩委班子開展日常性的治理工作，為村莊發(fā)展建言獻策，積極爭取項目資源，挖掘和培養(yǎng)村莊內(nèi)生性人才。

合作輔助型關系的形成與村莊治理基礎和第一書記的角色定位密切相關。首先，村莊本身具有較強的治理能力，比如村兩委班子穩(wěn)定，村級治理有源源不斷的內(nèi)生性資源供給，村莊能夠維持基本的秩序，但是由于人地關系緊張、自然環(huán)境惡劣、交通不便等客觀原因的制約，村莊發(fā)展的資源基礎薄弱，進而導致貧困的發(fā)生。第一書記的到來能夠為村莊的發(fā)展提供必要的物質(zhì)資源支持，緩解村莊資源匱乏的困境，進而促進村莊脫貧和善治的實現(xiàn)。其次，第一書記對其駐村幫扶有著明確的角色定位，清晰地認識到村莊發(fā)展應該以村莊為主導，第一書記積極發(fā)揮指導而非主導的作用，并在自己的能力范圍內(nèi)積極為村莊發(fā)展提供物質(zhì)和人力資源的支持。合作輔助型的關系建立在治理主體對自身治理能力的清晰定位和明確的治理分工的基礎之上。一方面，第一書記雖然有著較強的資源稟賦，但是他們作為“外來干部”，對村莊缺乏了解，在具體工作的開展過程中離不開“本土干部”的支持和協(xié)助；另一方面，村干部雖然有著豐富的群眾工作經(jīng)驗，但是在申請項目資源方面能力不足，因此需要依靠第一書記爭取資金項目。

柳村是普通貧困村，村莊位于平原與山地的過渡地帶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好，靠近國道，交通便利，村民的整體經(jīng)濟狀況較好。2015年10月，來自國家開發(fā)銀行廣西分行的第一書記被下派到柳村，幫助村莊開展脫貧及治理工作。第一書記進入村莊后，形成了與村干部之間明確的角色分工，第一書記主要負責村莊的脫貧工作，村莊中的公共品供給和經(jīng)濟發(fā)展的方案等重大決策主要由村干部提出，由第一書記把關后，再向縣里上報。同時，柳村在任的幾名村干部都是經(jīng)驗豐富的老干部，班子結構長期保持穩(wěn)定，村書記能力較為出眾，可以通過自己的資源跑到項目，在村莊內(nèi)獲得了村民的廣泛認可，因此，現(xiàn)有班子能夠確保村莊秩序的維持和自上而下的政策落地，村集體經(jīng)濟也有一定的基礎。柳村第一書記的主要工作是向上跑項目進行基礎設施建設，第一書記負責把資源帶進村，村干部負責項目落地。柳村的內(nèi)生治理能力較強，第一書記為村莊發(fā)展提供資金支持，二者共同合作促進村莊發(fā)展。

(3)被動疏離型。被動疏離型關系模式是指，派駐到村的第一書記，沒有在村莊中建立正式權威，同時也未能有效參與到村莊脫貧和治理過程當中，第一書記的村莊嵌入程度低，具體表現(xiàn)為第一書記與村干部和村民的互動有限，彼此之間的關系相對疏離，以致處于村莊治理格局和村莊社會的邊緣位置。在分工方面，第一書記主要負責填寫扶貧表格和文字材料撰寫，應對自上而下的扶貧檢查和交流工作等“面上”工作，成了村莊中的“統(tǒng)計員兼文書”[13]，第一書記在村莊中發(fā)揮的作用有限，并轉(zhuǎn)變成為“依附型行動者”[14]，發(fā)揮的治理作用有限。

被動疏離型的關系主要發(fā)生在有發(fā)展需求，但缺乏發(fā)展能力的村莊。這種類型的村莊，有內(nèi)生的發(fā)展動力，但由于村莊經(jīng)濟基礎薄弱，發(fā)展能力不足，村干部和村民對第一書記抱有強烈的期待，他們希望通過第一書記的到來為村莊提供物質(zhì)資源，進而改善資源匱乏的治理樣態(tài)。如果第一書記及其后援單元的資源調(diào)動能力有限，回應村莊治理需求的能力不足，村干部和村民對第一書記的期待就會在現(xiàn)實中落空，第一書記的行為因資源限制而出現(xiàn)角色偏差，導致第一書記無法在駐村工作中積累治理權威，由此在村莊治理格局中處于邊緣位置，第一書記本人也很難在工作中獲得價值感和成就感，進而成為制度的依附者。另外，由于自上而下的考核制度十分重視第一書記帶給村莊物質(zhì)資源，單一的考核制度，大大削弱了第一書記駐村工作的積極性，使得第一書記制度難以充分發(fā)揮其制度績效，第一書記制度的實踐也背離了制度設計的初衷。

袍村靠近國道，交通便利，村民早在90年代就外出務工，村民經(jīng)濟水平較高。與浩村不同的是，袍村的第一書記并未脫崗，而是同時兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)的其他工作，這也導致袍村第一書記較少下村，下村之后也主要完成“規(guī)定動作”，比如入戶和文字工作等，村莊的日常性治理主要以村兩委為主，村莊治理保持著基本的維持型狀態(tài)。袍村有著強烈的內(nèi)在發(fā)展動力，但由于受到村集體經(jīng)濟薄弱的限制，村莊發(fā)展乏力。村里正在開展的幾個項目，包括電商扶貧和蜜蜂養(yǎng)殖等，由于資金匱乏而無法落實下去。第一書記所在的部門以及后援單位的資源有限，帶給村莊的治理資源也不及資源能力強的浩村和陶村。第一書記常掛在嘴邊的一句話是“我是鄉(xiāng)里派下來的，沒什么經(jīng)費，也幫不了太多”，村干部對此只能表示無奈，“別的村都修上路了，我們村的路還是十幾年前老路，第一書記也沒法?。　?/p>

第一書記代表國家治理的一軌，打開了行政力量向基層自治體系和基層社會嵌入的通道，當國家正式權威進入到村莊層面時，重新塑造了村莊的治理格局，過去以村民自治為主要治理權威的村莊治理轉(zhuǎn)變?yōu)閲伊α颗c基層自治同時在場的雙頭政治[7]，并進一步演化出或合作、或沖突的互動結果。在以上分析的三種關系類型中，包辦替代型和被動疏離型是具有內(nèi)在沖突和張力的權力結構，合作輔助型則是雙軌互動的理想類型。在合作輔助型的關系模式下，精準扶貧和基層治理的目標和任務能夠得到有效落實，村莊自治功能得以充分發(fā)揮，基層組織的治理能力得到提升，村莊治理不斷朝著善治的方向發(fā)展，進而確保第一書記制度績效的實現(xiàn)。

二、第一書記制度實踐差異的形塑機制

從國家政治視角看，制度的表達更多是一種理想型的存在，制度的具體實踐過程及其實踐效果往往有著更加復雜的邏輯。就第一書記制度的實踐來看，第一書記與村莊的互動形成的關系類型是由多方面因素形塑而成，具體機制分別體現(xiàn)為村莊層面的資源基礎和治理能力、地方政府層面的村莊定位和資源匹配、第一書記個人層面資源網(wǎng)絡和職業(yè)追求。

1.村莊層面：資源基礎與治理能力

第一書記入駐村莊后，首先與村干部和村民發(fā)生最直接的互動，村莊治理基礎與治理能力是影響雙方互動關系類型的關鍵因素之一。具體而言，村莊資源基礎和治理能力包括村莊貧困程度、村莊的資源稟賦、村干部的治理能力、基層組織基礎等，這些內(nèi)生性因素在形塑村莊治理形態(tài)的同時，也影響著第一書記與村莊的關系結構。

第一書記進入村莊之后，便置身于復雜的治理情境當中，脫貧任務、考核壓力、村莊發(fā)展的目標定位、村莊資源稟賦、村級組織基礎等現(xiàn)實問題形塑了第一書記扶貧實踐的治理空間，并給第一書記提出了更高的要求。村莊的資源稟賦、村集體經(jīng)濟基礎與村莊貧困程度密切相關，被評為貧困村的村莊大多資源稟賦較差，村莊的經(jīng)濟基礎薄弱，與之相伴隨的是集體經(jīng)濟發(fā)展難度大，扶貧任務繁重。這種類型的村莊，對外部資源的需求高，第一書記駐村扶貧制度便成為村莊獲取外部支援的契機，包括村干部和村民在內(nèi)的村莊社會便會產(chǎn)生對第一書記的期待和依賴。當下派到村莊的第一書記的資源能力無法滿足村莊的需要時，第一書記與村莊的關系就會產(chǎn)生微妙的張力，進而重塑第一書記和村干部之間的權力結構。

中央在制定第一書記制度時，對駐村第一書記的選派范圍進行了規(guī)定，其中對于黨組織渙散村要實現(xiàn)第一書記的全覆蓋。所謂黨組織渙散村是指村黨支部領導班子弱，班子配不齊，黨組織書記無法勝任工作，村支部組織制度匱乏，管理無序。這些村莊的組織基礎和治理能力相對弱，造成很多政策難以貫徹下去，并且這些問題長期積累，最終導致村級黨組織軟弱渙散，村級治理失序。國家自上而下的扶貧任務和發(fā)展目標嵌入村莊后，原本治理失序的村級組織失去了應對能力，第一書記制度的實踐一定程度上彌補了村莊組織基礎力量薄弱和人力資源匱乏的短板和不足。第一書記是重要的人力資源，相比起村干部，他們往往具有更高的理論素養(yǎng)和組織領導能力，擁有更先進的工作理念和工作方法，能夠針對村莊實際制定出合理的脫貧和發(fā)展措施。因此，村莊社會就自然而然地產(chǎn)生對第一書記的依賴。

2.地方政府層面：村莊定位與資源匹配

國家政策在落地的過程中，會經(jīng)過地方政府的重新闡釋，地方政府對第一書記制度的理解，以及對政策的運用和轉(zhuǎn)化影響著第一書記制度實踐和實施效果，其影響主要表現(xiàn)在以下三方面。

第一，地方政府對村莊的定位。根據(jù)各個村莊的資源特色、發(fā)展條件等標準，地方政府會將轄區(qū)內(nèi)的村莊劃分為不同的類型。具體來說，有的村莊要進行亮點打造，以發(fā)展為導向，有的村莊只需要維持基本秩序，不出問題即可。村莊定位直接影響治理資源的配置方式，以發(fā)展為導向的村莊，村干部往往面臨著更大的治理壓力，以第一書記為代表的行政力量更有可能參與到村莊治理的過程當中，甚至發(fā)展成為替代村干部來主導村莊治理的局面。以維持基本秩序為目標的村莊，村干部的治理壓力更小，第一書記與村莊的嵌入度就會相對較弱，二者的關系也會相對獨立。

第二，村莊貧困程度與第一書記的匹配。地方政府會根據(jù)村莊的貧困程度來調(diào)試扶貧資源的分布，實現(xiàn)幫扶干部與村莊貧困程度的匹配，區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展。比如對于深度貧困村，常常會下派資源能力更強的第一書記，對于貧困程度低、內(nèi)生治理基礎好的村莊下派資源能力相對弱的第一書記。由此，第一書記與村干部的互動會在村莊場域中形成“強勢方”與“弱勢方”的權力生態(tài)，并進一步衍生出“強外在權威”與“弱內(nèi)部權威”和“強內(nèi)部權威”與“弱外部權威”的權力結構，進而造成村莊場域中權力關系的失衡，其中，包辦替代型和被動疏離型的關系結構便是雙軌關系失衡的結果。

第三，地方政府對第一書記的制度依賴。在脫貧的關鍵時期，地方政府出于自上而下的脫貧壓力，激發(fā)村莊脫貧的積極性，會賦予第一書記更大的政治勢能和剛性任務安排[15]，讓第一書記肩負著村莊扶貧工作的主要責任。一些地方政府會通過壓實責任主體，將扶貧壓力傳導至第一書記，甚至要求第一書記以“當家人”的身份，給村支書和其他村干部安排工作，最終導致村書記與第一書記之間的關系的緊張?？梢姡胤秸疄榱送苿臃鲐毠ぷ?，擴大和模糊了第一書記的責任和權力邊界，以達到地方自利性目標，導致村莊治理主體之間權力關系的失衡和第一書記的權責匹配的沖突[16]。對于扶貧任務重的地區(qū)，這種內(nèi)部張力更加明顯，而第一書記對村干部權力的替代及其對村莊事務的包辦就是這種內(nèi)在張力溢出的表現(xiàn)。

3.個人層面：資源網(wǎng)絡與職業(yè)追求

第一書記攜帶的資源既有顯性資源也有隱性資源，它們共同構成了第一書記的資源網(wǎng)絡，具體而言，第一書記的“娘家”單位資源能力和政策光環(huán)是影響第一書記資源網(wǎng)絡的關鍵。一方面，在我國的行政體系中，各個單位所在的權力層級和序列存在較大差異，由此導致不同單位之間存在著資源能力強弱的區(qū)別。第一書記的“娘家”單位資源能力以及基于其單位所處的行政體系層級而形成的影響力，共同作用于第一書記的資源動員能力、資源調(diào)配能力和資源鏈接能力。第一書記所在單位的資源豐富性對第一書記的扶貧效果產(chǎn)生直接的影響，資源能力越強的單位，派駐的第一書記向村莊提供的幫扶越大。另一方面，第一書記的政策光環(huán)帶來是其單位對扶貧工作的重視程度，后援單位越是重視扶貧工作，分配給第一書記的資源就會越多，第一書記發(fā)揮作用的空間就會越大，在這個過程中，后援單位分配給扶貧工作的注意力具有十分重要的影響。

第一書記及其后援單位能夠提供的物質(zhì)資源可以直接輸入到村莊，但資源如何得到有效的利用仍取決于第一書記的個人能力，比如第一書記的領導能力和組織動員能力等，個人能力突出的第一書記，往往能夠轉(zhuǎn)化為村莊發(fā)展的人力資源和智力支持。另外，第一書記的職業(yè)抱負也會對其扶貧實踐產(chǎn)生影響。第一書記制度中明確指出，第一書記的基層工作經(jīng)歷是個體的體驗學習，同時也是組織對干部的鍛煉和考驗，對于表現(xiàn)優(yōu)異的第一書記會優(yōu)先得到政治上的提拔，這為多數(shù)有政治抱負的第一書記提供了職業(yè)發(fā)展的預期，在這種預期之下，年輕且有理想的第一書記會在駐村工作中更為積極主動，高水平的完成國家任務，進而為自己的職業(yè)生涯積累政治資源。

三、第一書記制度的實踐困境與績效優(yōu)化

第一書記制度是國家政策在扶貧領域的一項制度創(chuàng)新，同時也是國家治理現(xiàn)代化過程中一項重要的制度建設。第一書記代表國家正式權力，嵌入到村級組織，從而實現(xiàn)國家與基層社會的有機聯(lián)系，二者在村莊層面的互動，呈現(xiàn)出復雜的治理樣態(tài)，第一書記與村莊社會多元化的關系模式是其重要的表現(xiàn)之一?；诖迩f調(diào)研，發(fā)現(xiàn)第一書記與村莊社會之間呈現(xiàn)出包辦替代型、合作輔助型和被動疏離型三種具有差異化的關系類型，其中既有合作性的面向，也呈現(xiàn)沖突性的樣態(tài)。第一書記制度實踐差異化的形塑機制包括村莊層面的資源基礎與治理能力、地方政府層面的村莊定位與資源匹配以及第一書記個人層面的資源網(wǎng)絡與職業(yè)追求。

第一書記制度作為國家治理體系嵌入村莊社會，實現(xiàn)了基層治理體系的重構，并對基層自治產(chǎn)生了多元化的影響；反過來，基層組織以及社會也對國家的政策進行了本土性回應和地方性轉(zhuǎn)化。二者的互動一方面實現(xiàn)了國家的政治愿景和政策目標，另一方面也帶來了意外后果，甚至導致第一書記制度實踐遭遇新的困境，影響著第一書記制度的實踐效果。第一書記制度實踐的困境具體表現(xiàn)為可持續(xù)性問題和精準性問題。其一，第一書記制度的變動性與村莊發(fā)展的可持續(xù)性問題。第一書記在“進入-離開(更換)”的過程會對村莊治理格局產(chǎn)生沖擊，當?shù)谝粫涬x開或者更換之后，村莊治理能力和發(fā)展能力面臨著能否順利對接和持續(xù)推進的問題。第一書記制度并非簡單地給村莊發(fā)展帶來項目和資源，而是一套制度系統(tǒng)，就第一書記政策文本而言，國家希望這一制度能夠產(chǎn)生溢出效應，實現(xiàn)基層治理水平和治理能力的整體性提升，進而提高基層治理的有效性和可持續(xù)性。但是，在當前第一書記制度實踐中，無論是地方政府、村級組織還是村民，甚至包括第一書記本人，都將重心放在了第一書記帶來的物質(zhì)資源上，忽略了對村莊治理能力的培養(yǎng)和治理水平的提升，導致第一書記離開村莊之后，村莊的發(fā)展遭遇不可持續(xù)的困境。其二，第一書記的資源能力與村莊社會現(xiàn)實匹配的精準性問題。第一書記制度是重新整合和調(diào)配資源的一種方式，制度的有效性建立在資源與需求匹配的基礎上。第一書記的資源能力與村莊貧困程度、村級組織的治理能力的精準匹配，有助于實現(xiàn)對村莊的精準幫扶。貧困程度高和村級治理能力弱的村莊，對外部資源的需求較大，因而更需要匹配資源動員能力和領導能力強的第一書記。當前第一書記制度的實踐，不乏第一書記的資源能力與村莊實際的資源需求和發(fā)展需求匹配不精準的現(xiàn)象，二者錯配直接導致第一書記制度發(fā)揮作用的空間受到限制，造成制度的預期效果和政策目標難以實現(xiàn)。

為進一步增強第一書記的制度效果，克服制度困境，第一書記的制度績效的優(yōu)化應該從基層組織體系再造和資源精準對接兩方面展開。第一，基層組織體系再造。第一書記進入村莊后最直接的影響是帶來村莊治理主體和治理格局的變化，原本由村民自治為主的村莊治理格局轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓α颗c村民自治等多主體共治的治理格局。以第一書記為代表的行政力量的嵌入增加了村莊權力的合法性權威，但村莊發(fā)展更離不開村莊自治權力。行政權力與自治權力的有效互動是村莊得以持續(xù)發(fā)展的關鍵，基于融合治理和合作治理的村級組織體系再造是優(yōu)化第一書記制度績效的重要方向。具體而言，第一書記制度實踐過程中，應該將村干部能力的培養(yǎng)和村莊內(nèi)生性治理人才的挖掘作為第一書記扶貧制度的重要內(nèi)容，在充分發(fā)揮第一書記的引導和幫扶作用的基礎上，堅持村莊本位的原則，促使第一書記融入基層自治的結構當中，實現(xiàn)行政力量的激活和促進村民自治，進而建立第一書記與村干部合作輔助和融合共治的村莊治理樣態(tài)，實現(xiàn)國家治理與村民自治的有機統(tǒng)一。在這個過程中，第一書記與村干部之間權力邊界的確認具有重要意義，第一書記制度設計需要進一步明晰二者在扶貧和村莊治理過程中的權限和職責，消除權力模糊空間，增加二者互動溝通的渠道，進而實現(xiàn)權力的整合，形成治理合力，共同促進村莊脫貧和有效治理的實現(xiàn)。第二，資源的精準對接。第一書記攜帶的資源，既包括其后援單位的物質(zhì)資源和人脈資源，還包括第一書記個人領導力資源。一方面，對村莊的幫扶要充分考慮到村莊的實際需求和經(jīng)濟基礎，實現(xiàn)物質(zhì)資源與村莊經(jīng)濟基礎和村莊的貧困程度的精準匹配，在整合不同單位資源的同時，要區(qū)別對待不同后援單位的資源能力，實現(xiàn)村莊需求與第一書記資源的精準對接，打通扶貧資源落地的通道，進而建立村莊發(fā)展的堅實基礎；另一方面，第一書記也作為一種重要的領導力資源進入到村莊，在下派第一書記之前，需要將第一書記的個人意愿、個人能力以及村莊治理狀況同時納入第一書記選任過程當中，實現(xiàn)第一書記個人領導能力、組織動員能力與村莊治理能力的匹配和對接。對于黨組織渙散、班子戰(zhàn)斗力不強的村莊，需要派駐個人領導和組織能力強的第一書記，幫助村莊開發(fā)自身脫貧和發(fā)展的潛能，加大力度培養(yǎng)村干部和建設村級組織，為村莊治理能力的提升提供人力和智力上的幫扶，為村莊發(fā)展奠定人力資源的基礎。

第一書記制度在解決政府下派的中心任務時產(chǎn)生了極大的治理績效，但需要明確的是，第一書記制度是在原有基層自治制度基礎上的一種補充性制度和村莊發(fā)展的輔助性力量。短期內(nèi)的中心任務有時間節(jié)點，但是整體性的村莊自治能力和治理水平是村莊可持續(xù)發(fā)展的關鍵，謹防行政力量進村為完成階段性的中心治理任務而消解村莊內(nèi)生性的治理能力。在精準扶貧和鄉(xiāng)村振興過程中，第一書記制度實踐要進一步實現(xiàn)從“輸血”向“造血”的功能轉(zhuǎn)變，進而促進村莊內(nèi)生脫貧潛能和自主發(fā)展能力的提升。