全球糧食安全評價體系的深層邏輯分析

唐麗霞，趙文杰，李小云

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院/南南農(nóng)業(yè)合作學(xué)院，北京 100193)

長期以來，糧食安全問題一直受到學(xué)術(shù)界的關(guān)注，世界各國為保障糧食安全做出了諸多努力，但全球糧食安全形勢依然十分嚴(yán)峻。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)公布的數(shù)據(jù)，2018年，全球食物不足人數(shù)達到8.2億，另有超過20億人無法穩(wěn)定地獲得安全、營養(yǎng)且充足的食物[1]。在貿(mào)易保護主義和邊境收緊等逆全球化浪潮涌動，國際貿(mào)易與投資以及人口流動等受到多方面因素阻礙的大背景下，全球糧食安全面臨更多不確定性[2]。全球化的發(fā)展使得糧食安全成為國際公共物品的一部分，面對復(fù)雜的國際局勢和存在惡化風(fēng)險的糧食安全形勢，需要有效協(xié)調(diào)國際組織、非政府組織(NGO)、跨國公司等多元化主體形成全球糧農(nóng)治理的新局面，以更加有效地應(yīng)對糧食安全等全球性問題[3-4]。

全球糧農(nóng)治理這一概念在過去十余年間產(chǎn)生并逐漸被廣泛采納，已經(jīng)成為全球治理體系的重要一環(huán)[2,5-6]，而糧食安全評價是全球糧農(nóng)治理的重要內(nèi)容。近年來，各治理主體積極參與到有關(guān)糧食安全評價體系的制定和評估中，確立了各具特色的評價體系，并基于多元化渠道獲取的數(shù)據(jù)和信息定期對各國糧食安全狀況進行打分、排名和分類，為國際社會了解全球糧食安全整體狀況提供可視化、可比較的參考依據(jù),同時發(fā)揮自身在特定領(lǐng)域的作用來引導(dǎo)國際糧農(nóng)治理資源流動，促進全球糧食安全狀況改善，實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDGs)以及更好的糧農(nóng)治理。糧食安全評價體系的使用涉及評價標(biāo)準(zhǔn)制定、信息搜集與處理、專家系統(tǒng)和話語體系等一系列的發(fā)展能力，其中最為關(guān)鍵的要素是通過一定標(biāo)準(zhǔn)將不同國家進行“貼標(biāo)簽”式的分類，諸多國際發(fā)展援助體將此作為是否提供發(fā)展援助的重要依據(jù)。換言之，糧食安全評價體系在很大程度上體現(xiàn)了全球治理的話語權(quán)，其實質(zhì)效果和運行邏輯值得深入探究。本文以聯(lián)合國糧農(nóng)組織等國際組織在近年來發(fā)布的有關(guān)糧食安全評價體系為研究對象，探究其深層次的話語、規(guī)則和權(quán)力等，為中國今后在全球治理中發(fā)揮更為積極的作用，保障國家糧食安全提供參考。

一、全球糧農(nóng)治理主體多元化背景下的糧食安全評價體系

在全球治理格局下，聯(lián)合國系統(tǒng)仍發(fā)揮著舉足輕重的作用，以聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署(WFP)、國際農(nóng)發(fā)基金(IFAD)等為代表的糧農(nóng)治理專業(yè)組織構(gòu)成了全球糧農(nóng)治理體系的核心架構(gòu)。而伴隨著全球人口遷移、氣候變化、國際市場波動等眾多因素[7]，良好的全球糧農(nóng)治理，尤其是糧食安全問題的解決需要國際自然資源管理、貿(mào)易和跨界競爭政策、應(yīng)對突發(fā)糧食安全事件等多種國際公共產(chǎn)品[3]，在聯(lián)合國機制之外，國際組織、政府間非正式合作機制、非政府組織和跨國公司等多類型的參與主體開始扮演重要角色，全球糧農(nóng)治理主體逐漸呈現(xiàn)出多元化趨勢。多元化的參與主體建構(gòu)出諸多糧食安全評價體系，不同主體的發(fā)展目標(biāo)和重點關(guān)注領(lǐng)域等各不相同，因而在評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、數(shù)據(jù)獲取、信息處理等方面存在較大差異，其中比較有代表性的包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織、國際食物政策研究所以及《全球營養(yǎng)報告》(GNR)等確立的評價體系。

1.聯(lián)合國糧農(nóng)組織的評價體系——維度全面且國際認(rèn)可度高

在各類糧食安全評價體系中，聯(lián)合國糧農(nóng)組織在1990年代確立的1 800大卡的人類最低能量消耗水平最具代表性，然而僅僅通過最低能耗水平并不能夠完全反映各國糧食安全狀況以及糧食不安全的風(fēng)險因素。為此，聯(lián)合國糧農(nóng)組織組建了由美國、英國等傳統(tǒng)發(fā)達國家為主，部分發(fā)展中國家參與的專家團隊對糧食安全指標(biāo)體系進行完善，同時征求國際研究機構(gòu)、非政府組織等的意見[1,8-9]，經(jīng)過一系列研究和國際磋商，將糧食安全分為四個維度：糧食供應(yīng)水平、糧食可獲得性、糧食的利用以及一段時間內(nèi)的穩(wěn)定性，每個維度都有具體指標(biāo)(見表1)。除糧食安全四大維度外，食物不足發(fā)生率和基于糧食不安全經(jīng)歷分級表的糧食嚴(yán)重不安全總?cè)丝诎l(fā)生率兩個指標(biāo)最為重要，兩者均反映重度糧食短缺程度，但前者更加注重基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的時效性，而后者所采用的數(shù)據(jù)通常要滯后幾年[10]。

為了確保獲取的數(shù)據(jù)及時、準(zhǔn)確，聯(lián)合國糧農(nóng)組織與世界糧食計劃署、國際農(nóng)發(fā)基金等其他聯(lián)合國機構(gòu)通過在各國設(shè)立的辦事處、代表處等收集各國政府的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，并借助于符合統(tǒng)計要求的數(shù)據(jù)估算方法進行數(shù)據(jù)估計，同時也參考世界銀行等國際組織的數(shù)據(jù)，以便綜合獲取統(tǒng)計數(shù)據(jù)對各國糧食安全狀況進行打分、排名和分類。聯(lián)合國糧農(nóng)組織等聯(lián)合國機構(gòu)每年通過研究報告等形式發(fā)布相關(guān)評價結(jié)果，例如，食物不安全分級表將各國糧食不安全情況分為安全、輕度不安全、中度不安全和重度不安全等四類，聯(lián)合國糧農(nóng)組織對各國重度不安全比例進行排名和公布，并借助于評價結(jié)果呼吁全球不同的援助行為體對面臨嚴(yán)重糧食不安全形勢的國家進行重點支持。在開展緊急糧食援助、農(nóng)業(yè)發(fā)展援助項目、南南農(nóng)業(yè)合作等具體工作時，聯(lián)合國系統(tǒng)以及主要援助國都會一定程度上參考評價結(jié)果。同時，聯(lián)合國系統(tǒng)及其相關(guān)國際機制召開的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國際會議、論壇等也廣泛參考評價結(jié)果，引導(dǎo)國際社會關(guān)注全球糧食安全問題，共同為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)采取必要行動。

表1 聯(lián)合國糧農(nóng)組織綜合糧食安全指標(biāo)體系

2.國際食物政策研究所的評價體系——指標(biāo)多樣且政策參考性強

作為國際農(nóng)業(yè)研究磋商組織一員的國際食物政策研究所將實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為重要工作任務(wù)，致力于尋求消除饑餓和貧困的可持續(xù)解決方案，并于每年10月發(fā)布全球饑餓指數(shù)(GHI)。這一指標(biāo)體系包括：營養(yǎng)不良人口的百分比、5歲以下兒童消瘦率、5歲以下兒童發(fā)育不良率、5歲以下兒童死亡率四個標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，通過將四個標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)合并為一個指數(shù)，反映饑餓的多維性。該指數(shù)在0～100之間，得分越低說明一個國家的糧食安全情況越好[11]。

全球饑餓指數(shù)的數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國、其他國際組織以及各國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，例如，營養(yǎng)不良數(shù)據(jù)由聯(lián)合國糧農(nóng)組織提供，兒童消瘦和兒童發(fā)育不良數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)及世界衛(wèi)生組織(WHO)等機構(gòu)，而各國最新的人口統(tǒng)計和健康調(diào)查報告等數(shù)據(jù)也會被納入其中。為充分利用各種來源的可用數(shù)據(jù)反映饑餓的多維本質(zhì)，全球饑餓指數(shù)得分的計算采用三步過程。第一，為每個國家確定四項標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的值；第二，根據(jù)近幾十年來每個指標(biāo)在全球范圍內(nèi)觀察到的最高水平，對四項指標(biāo)的每一項都給予100分的標(biāo)準(zhǔn)化評分；第三，給每個指標(biāo)賦予同等的權(quán)重，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化得分匯總計算每個國家的饑餓指數(shù)。因各類數(shù)據(jù)更新及時性不同，全球饑餓指數(shù)各指標(biāo)獲取的數(shù)據(jù)也存在一定時間差異，例如，計算2018年全球饑餓指數(shù)時，營養(yǎng)不良數(shù)據(jù)來自2015-2017年，兒童發(fā)育不良數(shù)據(jù)來自2013-2017年[12]。而全球饑餓指數(shù)具體的測算和最終報告的完成得益于國際食物政策研究所組建的專家團隊，其成員不僅包括該機構(gòu)的專家，還包括聯(lián)合國糧農(nóng)組織、世界糧食計劃署、各國研究機構(gòu)的專業(yè)人員等，從過去3年相關(guān)研究報告公布的信息來看，專家團隊中有近半數(shù)人員來自發(fā)達國家的政府部門和研究機構(gòu)。

國際食物政策研究所除定期發(fā)布全球饑餓指數(shù)外，還通過每年的《全球糧食政策報告》來發(fā)布一系列糧食政策指標(biāo)，包括農(nóng)業(yè)科技指標(biāo)(ASTI)、農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率(TFP)等，并通過這些指標(biāo)對各國進行評價或排名。借助于一系列專業(yè)化的評價體系，國際食物政策研究所向世界各國和主要國際組織呈現(xiàn)出世界糧食安全總體狀況，并指出當(dāng)前全球糧農(nóng)治理領(lǐng)域取得的進展、面臨的挑戰(zhàn)以及未來的發(fā)展方向等，為各國制定各自的糧食安全政策提供參考。

3.《全球營養(yǎng)報告》評價體系——標(biāo)準(zhǔn)多元但有所側(cè)重

2013年第一屆營養(yǎng)促進峰會(N4G)提出了編制《全球營養(yǎng)報告》的建議，該報告通過全球營養(yǎng)狀況調(diào)查，以相關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)形成年度報告，闡明不同區(qū)域和國家在改善營養(yǎng)狀況方面取得的進展和面臨的挑戰(zhàn)，旨在鼓勵利益相關(guān)方采取行動，消除各種形式的營養(yǎng)不良，共同實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)[13]。

《全球營養(yǎng)報告》是一項多類型治理主體共同提出的倡議，其參與主體既包括聯(lián)合國糧農(nóng)三機構(gòu)等聯(lián)合國系統(tǒng)的專業(yè)化組織，也包括美國國際開發(fā)署(USAID)、英國國際發(fā)展部(DFID)等主要援助國設(shè)立的專門性國際合作機構(gòu)，還包括格拉薩·馬歇爾基金會等國際非政府組織，其參與主體類型多樣，代表的各方利益也不盡相同?！度驙I養(yǎng)報告》的主要工作機構(gòu)由利益相關(guān)方小組、獨立專家小組和報告秘書處組成。利益相關(guān)方小組基于各自戰(zhàn)略考量和發(fā)展目標(biāo)等因素指導(dǎo)報告的編寫工作并提供戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)和支持；從提交給利益相關(guān)方小組的提名中選出的獨立專家小組負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)搜集、分析和總結(jié)，并對報告內(nèi)容的質(zhì)量和獨立性負(fù)責(zé)；報告秘書處一般由利益相關(guān)方輪流擔(dān)任，負(fù)責(zé)支持獨立專家組通過數(shù)據(jù)分析、研究來編制報告，還負(fù)責(zé)出版和宣傳該報告。《全球營養(yǎng)報告》的評價體系更多關(guān)注糧食安全中與營養(yǎng)狀況相關(guān)的一系列指標(biāo)，并且數(shù)據(jù)來源于聯(lián)合國系統(tǒng)、國際研究機構(gòu)、各國調(diào)查資料等多種途徑。

在《全球營養(yǎng)報告》的一系列評價指標(biāo)中，世界衛(wèi)生組織有關(guān)減輕多種形式營養(yǎng)不良的評價指標(biāo)被納入其中并作為關(guān)鍵性指標(biāo)。2012年，世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《婦幼營養(yǎng)綜合實施計劃》提出了5歲以下兒童發(fā)育不良、育齡婦女貧血等多個與營養(yǎng)和糧食安全密切相關(guān)的指標(biāo)，均被納入《全球營養(yǎng)報告》的評價體系中；2013年，世界衛(wèi)生大會提出了預(yù)防和控制非傳染性疾病的一系列目標(biāo)，其中，減少鹽的攝入量，降低高血壓發(fā)病率，降低心血管等疾病的總體死亡率，阻止糖尿病和肥胖癥的上升等四個具體目標(biāo)被采納。此外，《全球營養(yǎng)報告》還采納了多種其他國際組織的評價方法，例如，國際食物政策研究所通過地理空間數(shù)據(jù)評價各國不同區(qū)域營養(yǎng)差異的方法被借鑒，用于分析一些地域范圍較大但糧食安全形勢較差的國家的營養(yǎng)不良情況。

《全球營養(yǎng)報告》的指標(biāo)體系廣泛借鑒了全球糧農(nóng)治理體系中諸多參與主體的評價方法，并結(jié)合“監(jiān)測全球營養(yǎng)狀況”和實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)等主要指標(biāo)對其他各類方法進行優(yōu)化與整合。與其他評價體系不同，該報告通常會結(jié)合當(dāng)年的評價結(jié)果和全球糧食安全局勢為各利益相關(guān)方在宏觀乃至微觀層面提出可行性建議。借助于其評價結(jié)果，世界衛(wèi)生組織等國際組織動員世界各國和其他利益相關(guān)方采取必要行動來應(yīng)對糧食安全問題，尤其是解決營養(yǎng)不良所帶來的困擾。

二、糧食安全評價體系的深層邏輯

各類全球治理主體熱衷于制定糧食安全評價體系并定期發(fā)布評價結(jié)果，對世界各國糧食安全形勢進行排名和分類，其背后既與各方希望借助于糧食安全評價改善全球糧農(nóng)治理狀況，增進人類福祉的目標(biāo)有關(guān)，也與各類國際組織、國際合作機制關(guān)系到各國政府、非政府組織、私營部門等利益相關(guān)方不同訴求密不可分。從前述三種不同的糧食安全評價體系來看，其基本要素包括標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)搜集和處理以及排名和分類，這些要素構(gòu)成了糧食安全評價體系的深層邏輯。

1.標(biāo)準(zhǔn)制定——競爭激烈的國際話語權(quán)

各類糧食安全評價體系均涉及評價標(biāo)準(zhǔn)的制定，而這一過程則是國際話語權(quán)的體現(xiàn)。從當(dāng)前國際社會廣為采用的各項糧食安全評價體系來看，標(biāo)準(zhǔn)的制定過程往往是傳統(tǒng)西方發(fā)達國家主導(dǎo)的，更多由來自發(fā)達國家的專家研究制定，在具體指標(biāo)的設(shè)立上傾向于從發(fā)達國家的發(fā)展情況出發(fā)，更加關(guān)注饑餓消除后的營養(yǎng)改善、健康提升等問題，而忽視了發(fā)展中國家自身對糧食安全和營養(yǎng)水平的界定[14-15]；此外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)雖然從一定程度上反映了一個國家在糧食安全、營養(yǎng)水平等方面的情況，但是統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)難以反映出全球不同地域、不同氣候條件、不同飲食習(xí)慣的差異以及營養(yǎng)需求的差異，也忽視了一個國家內(nèi)部的異質(zhì)性。

從全球治理的參與主體來看，各國政府、非政府組織以及私營部門等諸多行動者參與其中，這些行動者在不同的政治、經(jīng)濟、文化和環(huán)境背景下追求不同的利益[16]。建構(gòu)糧食安全評價體系的各類國際組織、國際合作機制大多由不同治理主體資助或參與設(shè)立，面對復(fù)雜的國際局勢，各方都期望依托自身話語權(quán)來維護和鞏固既定利益，只有通過一定的途徑發(fā)揮相應(yīng)國際組織或國際合作機制在所屬領(lǐng)域的作用才能最好地體現(xiàn)各利益相關(guān)方的話語[17]。糧食安全評價結(jié)果是判斷各國糧食安全狀況的關(guān)鍵依據(jù)，不同評價體系在標(biāo)準(zhǔn)制定、數(shù)據(jù)搜集、分析方法等方面的差異雖然一定程度上體現(xiàn)了各類方法科學(xué)性的不同，但也與各利益相關(guān)方的訴求密不可分，歸根結(jié)底是國際話語權(quán)的體現(xiàn)。諸多國際組織和不少國家都制定各自的糧食安全評價標(biāo)準(zhǔn)，形成了種類繁多的評價體系，但僅有少數(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)獲得國際社會一致認(rèn)可，其中的話語權(quán)之爭可見一斑。

另外，從各類評價體系的完善過程來看，基本都是以相應(yīng)國際組織、合作機制及其利益相關(guān)方關(guān)注的重點領(lǐng)域為依據(jù)，并期望在多元化的國際規(guī)則體系中形成更為突出的影響力。以聯(lián)合國糧農(nóng)組織糧食安全四大維度評價指標(biāo)為例，早期階段聯(lián)合國糧農(nóng)組織關(guān)于糧食安全的評價主要是通過食物不足發(fā)生率這一關(guān)鍵性指標(biāo)來呈現(xiàn)，但因這一指標(biāo)無法有效反映營養(yǎng)不足和營養(yǎng)過剩等情況，聯(lián)合國糧農(nóng)組織自2013年開始從可供量、糧食獲取、糧食利用與穩(wěn)定性四個維度評價一國的糧食安全狀況。聯(lián)合國糧農(nóng)組織主要由各國政府資助并致力于提升在世界糧農(nóng)領(lǐng)域的影響力，因而其評價體系也傾向于為各國制定國家層面宏觀政策提供參考，指標(biāo)的設(shè)定中宏觀因素較多。而《全球營養(yǎng)報告》的具體指標(biāo)自2013年以來也參考多種評價體系不斷豐富和完善，因這一評價體系涉及各類利益相關(guān)方的訴求，其指標(biāo)選擇既有宏觀層面的國家財政支出狀況，也有相對微觀層面的兒童發(fā)育不良、母乳喂養(yǎng)率等，從而確保其在日益多元化的規(guī)則體系中能夠發(fā)揮特有的作用。

2.數(shù)據(jù)搜集與處理——治理能力和治理水平的體現(xiàn)

現(xiàn)代社會，數(shù)據(jù)搜集與處理能力是衡量全球治理主體綜合能力的重要方面，各治理主體在激烈的國際競爭中需要具備完善的數(shù)據(jù)搜集體系、良好的數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用能力才能更好地維護自身權(quán)威。諸多國際組織和國際合作機制建立不同的評價體系，并對各國進行打分、排名和分類，這是展現(xiàn)其信息處理能力的重要途徑，也成為其在發(fā)展領(lǐng)域建立權(quán)威的一項重要機制。國家主體的財政來源主要依靠稅收，而國際組織的資金主要依靠會費、本金和金融市場等多種籌款機制[18-19]，因此，借助于糧食安全評價體系打造每個機構(gòu)的核心品牌便成為發(fā)展籌資的重要籌碼。各個機構(gòu)定期開展的糧食安全評價不僅體現(xiàn)其研究能力，更展示出其調(diào)集資源和獲取信息的能力，從而保證機構(gòu)自身在紛繁復(fù)雜的國際環(huán)境下能夠受到國際社會的認(rèn)可，也為資金籌集提供重要保障。

此外，在全球治理主體日益多元化的今天，既定國際規(guī)則愈發(fā)難以有效應(yīng)對全球性問題[16,20]，任何一種糧食安全評價體系的完善都必然要借鑒其他方法的內(nèi)容，并且通過其他國際組織等不同治理主體獲取數(shù)據(jù)和必要信息。例如，全球饑餓指數(shù)和《全球營養(yǎng)報告》雖然由不同類型的國際組織或國際合作機制完成，但相關(guān)報告通常都是由多方聯(lián)合發(fā)布，體現(xiàn)了不同類型參與主體的國際話語，也表明與其他評價體系存在交叉。同時，全球饑餓指數(shù)和《全球營養(yǎng)報告》的評價體系既有自身設(shè)定的評價方法，也廣泛采納了其他國際組織的評價指標(biāo)。就具體原因而言，首先，在現(xiàn)有全球治理格局下，雖然一些國家多年來一直在定期搜集關(guān)于糧食安全的數(shù)據(jù)，但大多數(shù)國家的可靠資料是陳舊的或無法獲得的，因此必須借鑒其他評價體系以便獲取更為科學(xué)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)；其次，雖然國際社會存在大量相關(guān)研究，但許多研究的關(guān)注范圍較小，度量標(biāo)準(zhǔn)差異較大，由此產(chǎn)生的評價結(jié)果對理解特定文化和社會環(huán)境下的糧食安全狀況的作用有限，必然要通過一系列具體指標(biāo)的集合才能較好地呈現(xiàn)世界范圍內(nèi)的糧食安全情況。在此背景下，各類糧食安全評價體系在評價方法和數(shù)據(jù)信息方面互相借鑒，由此形成了技術(shù)層面的同盟關(guān)系，對國際發(fā)展話語權(quán)和國際規(guī)則的影響也更加深刻。

從最為關(guān)鍵的數(shù)據(jù)來源看，大部分發(fā)展中國家的信息搜集與處理能力薄弱，很多國家并沒有建立起住戶調(diào)查系統(tǒng)，更缺乏數(shù)據(jù)處理、分析和應(yīng)用能力，一些國際組織為了滿足自身的數(shù)據(jù)需求會對發(fā)展中國家提供相應(yīng)的支持，雖然在一定程度上促進發(fā)展中國家信息能力建設(shè)，但其搜集的數(shù)據(jù)和信息并非完全從發(fā)展中國家實際需求出發(fā)，更多是為了滿足機構(gòu)自身的興趣與需求。并且，由于很多發(fā)展中國家缺乏系統(tǒng)性的信息處理與應(yīng)用能力，對于調(diào)查統(tǒng)計數(shù)據(jù)的處理和應(yīng)用往往要依靠各類國際組織的支持，從而產(chǎn)生了技術(shù)和信息的依賴，一定程度上助推了國際發(fā)展機構(gòu)與發(fā)展中國家之間的不對等關(guān)系。

3.國家分類與排名——發(fā)展中國家的標(biāo)簽化和污名化

縱觀各類糧食安全評價體系，基本都會對各國進行排名和分類，部分發(fā)展中國家長期被貼上“重度糧食不安全”“饑餓指數(shù)偏高”等標(biāo)簽，標(biāo)簽化的處理方式體現(xiàn)了深層次的治理權(quán)力。而一些發(fā)展中國家樂于參與到排名中，積極配合相關(guān)的數(shù)據(jù)調(diào)查和評價，表明現(xiàn)有全球治理格局下治理權(quán)力本質(zhì)上相對固化，少數(shù)發(fā)達國家等構(gòu)成的利益群體仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

標(biāo)簽化的處理方式便于對各國進行分類，也便于國際社會有針對性地采取一定措施促進國際問題得到解決?，F(xiàn)有全球治理格局下發(fā)達國家仍舊掌握著稀缺的治理資源，對于糧食安全形勢不容樂觀的發(fā)展中國家而言，一旦被貼上糧食不安全的標(biāo)簽，便意味著其在全球糧農(nóng)治理格局中有可能獲取更多的外部資源[21]。但發(fā)達國家提供的治理資源大多附帶條件，發(fā)展中國家需要接受其確定的諸多條件，甚至是公開國家層面的數(shù)據(jù)、信息和政策考量等[2-3]。并且，發(fā)達國家在糧農(nóng)治理格局中更多關(guān)注氣候變化、生態(tài)農(nóng)業(yè)、移民問題等，這些前瞻性很強的議題與發(fā)展中國家迫切需要改善糧食安全現(xiàn)狀的需求并不完全相關(guān)，其以“專家化”方式獲取數(shù)據(jù)和分析結(jié)果并引導(dǎo)發(fā)展中國家開展糧農(nóng)治理的模式至今雖然取得一定成效，但很難徹底解決全球性的糧食問題，反而成為發(fā)達國家借以在國際舞臺開展權(quán)力博弈的一種手段。

此外，通過設(shè)定具體目標(biāo)來解決特定全球性問題的目標(biāo)治理模式已成為當(dāng)前國際格局下的一種重要治理手段[22-23]，各類糧食安全評價體系大多將實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為重要參考，同時也關(guān)注其他國際組織、各國政府等不同利益相關(guān)方作出的糧食安全相關(guān)承諾及預(yù)設(shè)目標(biāo)是否實現(xiàn)。主流的國際發(fā)展目標(biāo)基本都在糧食安全領(lǐng)域設(shè)定了一系列具體指標(biāo)，糧食安全面臨較大風(fēng)險的國家往往難以完全實現(xiàn)不同治理主體設(shè)置的指標(biāo)，從而導(dǎo)致其在現(xiàn)有全球治理指標(biāo)體系下面臨被標(biāo)簽化和污名化的風(fēng)險，對一國的營商環(huán)境以及整體發(fā)展形象帶來負(fù)面影響。

三、中國糧食安全評價體系的建構(gòu)與實踐

國內(nèi)對糧食安全評價方面的關(guān)注主要來自政策實踐領(lǐng)域和學(xué)術(shù)界。中國政府曾在1996年發(fā)布了關(guān)于糧食安全的第一個白皮書《中國的糧食問題》，在該白皮書中，中國政府用糧食總產(chǎn)量和人均糧食產(chǎn)量兩個主要指標(biāo)來說明中國糧食安全問題基本解決，并從耕地開發(fā)和利用、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技創(chuàng)新、國際貿(mào)易等方面提出了解決糧食安全問題的途徑。2019年，中國政府發(fā)布了題為《中國的糧食安全》的第二個白皮書，該白皮書從糧食產(chǎn)量(包括人均糧食占有量、單產(chǎn)、總產(chǎn))、糧食自給率、糧食儲備能力(包括倉儲、物流、儲備和應(yīng)急體系)、居民營養(yǎng)健康(包括膳食品種、營養(yǎng)水平)、貧困人口的糧食安全狀況等五個方面來闡述中國的糧食安全狀況，得出了“依靠自己的力量實現(xiàn)了糧食基本自給，不僅成功解決了近14億人口的吃飯問題，而且居民生活質(zhì)量和營養(yǎng)水平顯著提升”的結(jié)論。從糧食安全白皮書選取的指標(biāo)可以看出，在政策實踐領(lǐng)域，中國的糧食安全評價更加注重糧食生產(chǎn)能力和供給能力。因更多關(guān)注糧食生產(chǎn)和供給，中國實施了糧食安全省長負(fù)責(zé)制，并制定了《糧食安全省長負(fù)責(zé)制考核辦法》，該考核辦法從增強糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力、保護種糧積極性、增強地方糧食儲備能力、保障糧食市場供應(yīng)、確保糧食質(zhì)量安全、落實保障措施等6個方面來考核評價各省(區(qū)、市)，包括14項重點考核事項、26項具體考核指標(biāo)，對糧食安全工作進行全面監(jiān)督和重點考核。上述各項主要政策實踐關(guān)注糧食的總量供給和生產(chǎn)能力等供給側(cè)因素，但較少關(guān)注糧食安全問題所產(chǎn)生的結(jié)果，盡管也有居民營養(yǎng)健康方面的考慮，但采用的指標(biāo)仍然是人均食物占有量和膳食結(jié)構(gòu)等，本質(zhì)上仍屬于糧食供給的范疇。

中國學(xué)術(shù)界對糧食安全評價方法進行了較為廣泛的研究,表2列出了部分中國學(xué)者建構(gòu)的具有代表性的糧食安全評價體系，從這些指標(biāo)體系來看，對于政策實踐領(lǐng)域關(guān)注的糧食產(chǎn)量、糧食自給率、糧食儲備能力、居民營養(yǎng)健康等四大類指標(biāo)基本達成了共識。除此之外，學(xué)者們還比較關(guān)注糧食的國際貿(mào)易、糧食生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的投入、政府的財政投入、糧食生產(chǎn)的外部條件等更加具體的限制性或投入性指標(biāo)。在計算方法上基本采取了二級加權(quán)的方法，權(quán)重設(shè)定的方法有專家咨詢法、熵指數(shù)法等。從研究角度來看，這些指標(biāo)體系的建構(gòu)能夠很好地反映我國的糧食安全情況，但多數(shù)方法過于學(xué)術(shù)性，具體指標(biāo)多，對數(shù)據(jù)質(zhì)量和及時性的要求很高，因此很多研究只是注重糧食安全評價體系的建構(gòu)，從理論上分析采用該指標(biāo)體系的充分性和適用性；雖有部分研究基于國內(nèi)總體性數(shù)據(jù)嘗試測算當(dāng)前中國的糧食安全狀況，或比較不同年度糧食安全狀況的變化，但鮮有對全球不同國家糧食安全情況進行評估的嘗試，難以對建構(gòu)的糧食安全評價體系的適用性和有效性進行更大范圍的論證，也無法在國際社會產(chǎn)生影響力。

表2 中國學(xué)者建構(gòu)的糧食安全評價體系一覽

總體而言，中國在糧食安全評價體系建構(gòu)方面已經(jīng)進行了很多探索，從政策實踐和學(xué)術(shù)研究成果來看，中國主流糧食安全評價體系更加關(guān)注供給側(cè)和全價值鏈，重點從支農(nóng)政策、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料以及糧食倉儲、市場和國際貿(mào)易等方面評價糧食安全狀況。這種評價方式的優(yōu)勢在于不僅能夠全面把握糧食安全狀況，也能通過不同指標(biāo)的具體情況快速診斷出影響糧食安全程度的主要因素，從而便于采取有針對性的應(yīng)對措施，促進糧食安全政策的完善和實踐行動的改進。相較而言，國際社會采用的糧食安全評價體系更多關(guān)注糧食安全的結(jié)果，關(guān)注不同人群的營養(yǎng)狀態(tài)，能夠更好地把握糧食安全問題對社會發(fā)展的影響，更容易引起社會各界對糧食安全問題的重視，但其主要不足在于無法明確造成糧食安全問題的根源，難以為不同國家提供有針對性的行動建議。

四、結(jié)論與討論

全球化的發(fā)展及不斷變化的國際局勢促使多方利益群體參與到國際事務(wù)中，糧食安全等國際公共產(chǎn)品的需求不斷提升并呈現(xiàn)多樣化趨勢，新的全球治理格局正在孕育過程中。多元化的全球糧農(nóng)治理主體基于各自使命及利益相關(guān)方訴求等多種原因建構(gòu)出不同的糧食安全評價體系，對改善全球糧農(nóng)治理起到一定促進作用，是全球治理手段不斷豐富的體現(xiàn)。但深入剖析各類糧食安全評價體系可以發(fā)現(xiàn)，其深層次的話語、規(guī)則與權(quán)力不僅影響著全球糧食安全，對全球治理尤其是全球糧農(nóng)治理的整體發(fā)展也影響深遠(yuǎn)。

1.構(gòu)建新的全球治理體系極具必要性

全球治理的必要性體現(xiàn)在兩方面：一是不斷增加的各類互相并行的全球問題使得全球解決方案成為絕對必要，試圖在地方一級解決全球問題變得越來越困難，并最終難以實現(xiàn)；二是目前以威斯特伐利亞體系為基礎(chǔ)的世界治理體系正變得功能失調(diào)，無法對當(dāng)前的國際問題作出充分反應(yīng)，更難以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的問題。一定程度上，各類治理主體基于自身利益訴求都將國際組織、國際合作機制作為游說平臺，其結(jié)果是即使在聯(lián)合國等多邊組織內(nèi)部，不同國家或國家群體的利益訴求得到表達的程度也存在很大差異，進而在很多國際問題上發(fā)展出并行甚至相互沖突對立的國際合作機制。正因各類國際問題日益復(fù)雜且難以在單一國家范圍內(nèi)得到解決，面對效能日益弱化的傳統(tǒng)國際合作機制，構(gòu)建新的全球治理體系極具必要性。而在糧農(nóng)治理領(lǐng)域，糧食安全等問題已不再是個別國家面對的挑戰(zhàn)，全球化背景下的糧食安全已經(jīng)擴展到改善營養(yǎng)狀況、消除貧困、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面，糧食安全問題變成系統(tǒng)性的世界難題，需要各國共同應(yīng)對。然而現(xiàn)有糧農(nóng)治理體系的規(guī)則和治理機制無法有效調(diào)集不同治理資源參與解決全球性問題，更無法平衡各類主體之間話語、規(guī)則與權(quán)力的博弈，因此，糧食安全等全球性農(nóng)業(yè)問題的解決必然要有新的全球治理體系才能實現(xiàn)。

2.糧食安全評價的效用尚未充分發(fā)揮

客觀而言，糧食安全評價體系能夠為全球范圍內(nèi)的糧農(nóng)治理資源流動起到引導(dǎo)作用，并能夠相對客觀地評價不同國家在糧食安全方面取得的進展和成效，對實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及增進人類福祉等具有很好的參考價值。但從已有研究及各類評價體系不斷完善的過程來看，其效果尚未得到充分發(fā)揮。首先，各類評價體系以有效獲取最新、最真實的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，但糧食安全問題大多發(fā)生在發(fā)展中國家，越是面臨嚴(yán)重糧食安全問題的國家越難以獲取有效的數(shù)據(jù)，因而相關(guān)指標(biāo)往往依據(jù)陳舊、準(zhǔn)確性較差的數(shù)據(jù)估算獲得，并不能準(zhǔn)確反映各國真實情況；而且糧食安全評價指標(biāo)在世界范圍內(nèi)采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對文化差異、飲食習(xí)慣、生活方式等因素的考量較少，由此導(dǎo)致評價結(jié)果在不同國家、同一國家不同地區(qū)之間的可比性受到影響。其次，從過去數(shù)十年世界范圍內(nèi)糧食安全狀況看，長期面臨糧食安全問題困擾的非洲大陸、部分亞洲國家等在糧食安全方面雖然取得了一定成效，但其糧食安全狀況依舊十分脆弱，雖然近年來世界范圍內(nèi)糧食總供應(yīng)量能夠滿足全部人口的需求，但部分國家糧食安全狀況反而惡化，進一步表明糧食安全評價體系并不能完全有效地引導(dǎo)全球糧農(nóng)治理資源合理流動。

3.全球治理體系應(yīng)更加注重發(fā)展中國家的話語和經(jīng)驗

二戰(zhàn)后形成的全球治理格局導(dǎo)致中國等廣大發(fā)展中國家長期處于“失語”狀態(tài)，雖然新興國家在全球治理進程中的影響力逐漸提升，但西方國家仍然主導(dǎo)著國際話語[17]，并愈加傾向于通過對國際話語的引導(dǎo)來維護既定全球治理格局，其歷史慣性仍然十分強大。隨著綜合實力的增強，中國要提升自身國際影響力，更好地維護國家發(fā)展權(quán)益就必然要改變原有的“失語”狀態(tài)，通過在國際事務(wù)中展現(xiàn)自身話語，引導(dǎo)國際社會更多地關(guān)注發(fā)展中國家的利益訴求。在糧農(nóng)治理尤其是糧食安全等領(lǐng)域，通過改變西方主導(dǎo)下的國際話語體系，促進農(nóng)業(yè)與糧食治理資源更為合理地配置，維護本國糧食安全的同時也促使發(fā)展中國家的糧食安全狀況受到更多關(guān)注。而糧食安全評價體系及其相關(guān)內(nèi)容均受到深層次的全球治理權(quán)力影響，糧食安全評價體系本身的不足反映出全球治理權(quán)力的不平衡，為實現(xiàn)更好的糧農(nóng)治理乃至全球治理，必然要對其深層次的治理權(quán)力進行調(diào)整。中國等發(fā)展中國家在解決糧食安全問題方面積累了豐富的經(jīng)驗，在糧食安全評價體系建構(gòu)方面也有很多有益嘗試，尤其是中國更加關(guān)注供給側(cè)的糧食安全評價體系對于發(fā)展中國家診斷自身糧食安全問題的成因有著很好的借鑒作用。中國目前已經(jīng)通過南南合作和三方合作向其他發(fā)展中國家分享農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，未來，中國還應(yīng)該考慮如何將自身在解決糧食問題方面形成的政策、管理和知識等經(jīng)驗在全球范圍內(nèi)分享，提升發(fā)展中國家在國際發(fā)展合作中的影響力，更好地參與全球糧食安全評價體系和糧農(nóng)治理規(guī)則的建設(shè)。