國有農(nóng)用地利用的實踐需求與制度供給

陳 陽，張玉臻，葉劍平

(1.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872；2.中國人民大學(xué) 土地政策與制度研究中心，北京 100872)

國有農(nóng)用地是我國農(nóng)地資源的重要組成部分，對保障國家糧食安全和食品安全，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義(1)依據(jù)《2017年中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》(中國統(tǒng)計出版社，2018)和《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》，2017年農(nóng)墾系統(tǒng)中存有645.56萬公頃耕地，約占我國耕地面積13 486.32萬公頃的4.79%，糧食產(chǎn)量3 515.5萬噸，約占我國糧食產(chǎn)量66 160.7萬噸的5.31%。(《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計公報》參見網(wǎng)址：http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201805/t20180518_1992992.html.)。在國家快速轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，國有農(nóng)場政企不分、社會負擔(dān)過重等問題長期懸而未決；與此同時，隨著農(nóng)業(yè)相對收益逐漸下降，城鄉(xiāng)人口流動加快，在要素市場化的推力下，國有農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求亦日益迫切。我國現(xiàn)代化過程尚未完成，制度的供給一般會滯后于社會快速發(fā)展的需求，國有農(nóng)地制度尤甚。當(dāng)前我國農(nóng)地制度設(shè)計完全圍繞集體農(nóng)用地而展開，國有農(nóng)地制度缺少核心制度設(shè)計，且細碎而不成完整體系，制約了國有農(nóng)地的有效利用與國有農(nóng)場管理體制的改革。在此背景下，針對國有農(nóng)用地利用的實踐需求，構(gòu)建相應(yīng)的國有農(nóng)用地制度改進方案，無疑具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

當(dāng)前農(nóng)用地研究仍聚焦于集體農(nóng)用地，有關(guān)國有農(nóng)用地的研究尚少。現(xiàn)有國有農(nóng)用地研究主要沿著國有農(nóng)用地管理經(jīng)營和農(nóng)用地權(quán)利的配置兩條路線展開。國有農(nóng)用地經(jīng)營管理的研究更多聚焦于農(nóng)地經(jīng)濟效率比較和國有農(nóng)場經(jīng)營體制改革等方面。新中國成立后，國有農(nóng)場規(guī)模不斷擴大，在取得巨大成就的同時，也面臨著大面積虧損等問題，亟需進行管理職能的轉(zhuǎn)型[1-2]?？紤]到農(nóng)場轉(zhuǎn)型需要和經(jīng)營主體逐漸多元化等客觀因素，有必要分離土地的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，建立家庭經(jīng)營體制[3-4]。但是也有學(xué)者提出，相較于農(nóng)村集體農(nóng)用地，國家對國有農(nóng)用地的干預(yù)更少，經(jīng)濟產(chǎn)出更高，充分顯示出國有農(nóng)場更優(yōu)的制度安排[5-6]，現(xiàn)行國有農(nóng)場經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)發(fā)展和利益分配方式可以為當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)地制度改革提供很好的借鑒[7]。國有農(nóng)用地權(quán)利配置的研究主要從土地法律制度的視角切入。在國有農(nóng)用地制度體系中，專門法律欠缺，而且法律層次較低[8]。在實踐中，國有農(nóng)用地權(quán)利被分割為所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。其中，國有農(nóng)場的農(nóng)地使用權(quán)是連接所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的中介，已經(jīng)具備了用益物權(quán)的屬性[9]。依據(jù)國有農(nóng)場農(nóng)地的權(quán)能狀況，可將農(nóng)場農(nóng)用地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，并在民法典中確立并完善其確權(quán)、登記等具體形式[10-11]，建立起以國有農(nóng)用地使用權(quán)為核心的土地權(quán)益體系[12]。

學(xué)界對國有農(nóng)地的管理經(jīng)營和法律制度進行了有益的探索，但囿于研究視角的緣故，既有國有農(nóng)用地經(jīng)營管理研究主要聚焦于國有農(nóng)用地利用的經(jīng)濟層面，較少觸及經(jīng)濟效率背后深層的法律制度障礙；而針對國有農(nóng)用地權(quán)利配置的探討，往往多從產(chǎn)權(quán)理論與法理方面展開分析，在一定程度上忽視了土地經(jīng)營主體的實踐需求。一方面，制度的改進乃是為滿足當(dāng)時社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，因而國有農(nóng)用地制度的改進要以特定時空背景下土地經(jīng)營管理主體實踐需求為依歸，同時又因“路徑依賴”而應(yīng)與其制度傳統(tǒng)相銜接；另一方面，國有農(nóng)地制度的改進須最終上升到法律制度設(shè)計層面，保證國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)的明晰和穩(wěn)定性，二者不可偏廢。綜上，本文從制度供給的視角切入，先從國有農(nóng)用地制度的歷史演變路徑展開分析，進而考察當(dāng)下社會經(jīng)濟條件下的國有農(nóng)用地管理經(jīng)營中的實踐需求，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建制度改進方案，以期豐富現(xiàn)有國有農(nóng)用地理論研究，并為國有農(nóng)用地的制度改革提供一種思路。

一、國有農(nóng)用地制度變遷與現(xiàn)狀

以1949年新中國成立為分析起點，國有農(nóng)用地制度之演進，主要受國家意志和社會經(jīng)濟發(fā)展需求雙重力量的影響。以改革開放為分野，國有農(nóng)用地的制度演進分為兩個不同階段，前一階段國家意志占據(jù)了主導(dǎo)地位，后一階段社會經(jīng)濟發(fā)展需求的力量則逐漸增強。

國有農(nóng)場是國有農(nóng)用地的基本管理經(jīng)營單元。國有農(nóng)場建立之初，兼有政治、經(jīng)濟和社會屬性，具有支援戰(zhàn)爭、解決糧食供給、農(nóng)業(yè)示范、保障國家糧食安全、解決軍人就業(yè)、保障邊疆穩(wěn)定等功能[13]。與農(nóng)村公社類似，國有農(nóng)場“政社合一”，是國家行政機構(gòu)的一個生產(chǎn)單位。國有農(nóng)場的職工參加國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營活動，領(lǐng)取等級工資，享有與國有企業(yè)職工相同的勞動和社會保障。國有農(nóng)場土地的使用無償、無流動、無期限，缺乏有效的約束和激勵，國有農(nóng)場因而經(jīng)濟效率低下。加之管理經(jīng)營成本居高不下，農(nóng)場職工生活水平提升乏力[1]。盡管國有農(nóng)場一直在探索解決國有農(nóng)用地經(jīng)濟效率低下和財務(wù)收支失衡的問題，但囿于國有農(nóng)場的定位和相關(guān)制度因素，效果微弱。1967-1978年，農(nóng)墾系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，累計達37.2億元[14]。在改革開放前，財務(wù)虧損已經(jīng)成為困擾國有農(nóng)場發(fā)展的核心問題之一。

改革開放后，遏制財務(wù)虧損成為國有農(nóng)場面臨的一個緊迫任務(wù)。借鑒農(nóng)村集體土地制度改革，國有農(nóng)場逐漸形成了“家庭承包為基礎(chǔ)、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場”的雙層經(jīng)營體制(2)1983年1月和1984年先后頒發(fā)的《關(guān)于興辦職工家庭農(nóng)場的若干意見》和《國營農(nóng)場職工家庭農(nóng)場章程》(試行草案)，標(biāo)志著國有農(nóng)場和職工家庭承包雙層經(jīng)營方式的正式開始。。農(nóng)場每年向國家上繳一定的糧食和稅收，并承擔(dān)一定的社會責(zé)任；職工(農(nóng)戶)則向農(nóng)場繳納租金，以獲得農(nóng)地經(jīng)營的權(quán)利。中國地域遼闊，各地資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，加之國家層面上還未對國有土地的承包經(jīng)營做出明確的法律規(guī)定。因此，國有農(nóng)用地的承包經(jīng)營形式不一，存在著家庭承包、聯(lián)戶農(nóng)場、機組承包、家庭農(nóng)場等多種方式。1992年后，為解決家庭農(nóng)場生產(chǎn)費和生活費等問題，國有農(nóng)場開始推行“兩自理，四到戶”，即家庭農(nóng)場自理生產(chǎn)費和生活費，農(nóng)場土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風(fēng)險到戶。具體到土地利用層面，國有農(nóng)用地的具體經(jīng)營模式主要采取“兩田制”，即區(qū)分基本田和規(guī)模田的經(jīng)營方式(3)各地說法不一，基本田也稱作責(zé)任田、身份田、定額地，規(guī)模田也稱作租賃經(jīng)營田、招標(biāo)田、經(jīng)營田。如湖北墾區(qū)分別稱為責(zé)任田與租賃經(jīng)營田；安徽墾區(qū)稱為身份田和招標(biāo)田；海南農(nóng)墾劃分為職工基本生活保障田和經(jīng)營田兩大類。參見：高海，2015：《農(nóng)墾“兩田制”之困境與出路》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》第4期。本文為行文方便，下文統(tǒng)一將國有農(nóng)地的“兩田”稱為基本田和規(guī)模田。?；咎锏氖杖胫饕糜诼毠さ纳鐣Ｕ腺M用；規(guī)模田則根據(jù)面積、區(qū)位和肥力的登記收取地租，地租一般低于市場地租。截至2010年，“兩田制”經(jīng)營下的土地已經(jīng)占到了農(nóng)墾系統(tǒng)土地承包面積的80%以上[15]。由于資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平不同，各地“兩田制”也不盡相同。其區(qū)別主要體現(xiàn)在基本田與規(guī)模田的比例、收費制度、承包期限與流轉(zhuǎn)限制等方面[16]。其中，由于人地比例不同，兩田之比例可以分為三類：一是規(guī)模田大于基本田，如黑龍江墾區(qū)；二是基本田與規(guī)模田比例大致相同，如湖北農(nóng)場；三是基本田大于規(guī)模田，如新疆兵團農(nóng)場。就收費制度而言，基本田通常僅僅收取社會保險費用，而規(guī)模田則按照市場價格或低于市場價格招標(biāo)經(jīng)營，如黑龍江墾區(qū)便實行“規(guī)模田控制收費，機動地市場競價”。就承包期限而言，基本田期限較長，一般直至職工退休；而規(guī)模田的合同期限不定，有些地方5年左右，有部分農(nóng)場實施“三年小調(diào)整，五年大調(diào)整”[6]，海南農(nóng)場則存在承包30年的情況[16]。就流轉(zhuǎn)制度而言，基本田可在一定限制下流轉(zhuǎn)，如新疆兵團農(nóng)場的場內(nèi)流轉(zhuǎn)；但規(guī)模田一般不允許流轉(zhuǎn)，僅允許承包者自行耕種。

盡管各地“兩田制”不同，但是就產(chǎn)權(quán)的角度而言，國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)逐漸細化的趨勢。具言之，國有農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)在國家、國有農(nóng)場、職工(農(nóng)戶)之間實現(xiàn)了不同程度的分割。其中，農(nóng)地所有權(quán)歸國家所有，國有農(nóng)場擁有土地使用權(quán)，而職工擁有土地經(jīng)營權(quán)(4)有的地方亦將國有農(nóng)場的使用權(quán)稱為土地承包經(jīng)營權(quán)，而職工或者租賃者的權(quán)利則稱作承包權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)、耕作權(quán)等。這種權(quán)利的擁有僅僅體現(xiàn)在實踐當(dāng)中，并未在當(dāng)前法律制度中獲得明確的表達。?？傊?，藉由地權(quán)的分離，國有農(nóng)場逐漸向國有農(nóng)用地的管理者和生產(chǎn)服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)變，并不斷嘗試剝離自己的社會服務(wù)功能。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)以及風(fēng)險責(zé)任也逐漸從國家和國有農(nóng)場向職工(農(nóng)戶)轉(zhuǎn)移，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要。不過，這一演變趨勢尚未被“捕捉”而具體落實在正式制度層面。國有農(nóng)用地的制度改進便是要順應(yīng)這種趨勢，在現(xiàn)有國有農(nóng)地制度體系基礎(chǔ)之上，依照國有農(nóng)用地利用主體的需求做出針對性的增量制度供給。

二、國有農(nóng)用地利用主體的實踐需求

1.國有農(nóng)場需求

國有農(nóng)場的定位體現(xiàn)了國家的意志，具有戰(zhàn)略性和較強的公共屬性。新中國成立之初，國際形勢復(fù)雜，百業(yè)待興，國有農(nóng)場承擔(dān)支援戰(zhàn)爭、解決糧食供給、農(nóng)業(yè)示范、保障國家糧食安全、解決軍人就業(yè)、保障邊疆穩(wěn)定等諸多職能。改革開放后，隨著外部環(huán)境的變化和市場化改革的逐步推進，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，國有農(nóng)場的職能逐漸減少，但是仍肩負著保障糧食安全和食品安全，保障邊疆穩(wěn)定等使命。當(dāng)前國有農(nóng)場還存在著“經(jīng)營體制不活、社會負擔(dān)重”“部分國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營困難”等問題，迫切需要進一步深化改革。加之，相較集體所有農(nóng)用地，國有農(nóng)場、林場、草場等農(nóng)用地屬于國家所有，無需辦理征地手續(xù)，地方政府在城市發(fā)展、工程建設(shè)時，往往傾向于先使用國有農(nóng)用地，導(dǎo)致國有農(nóng)場資產(chǎn)流失，國有農(nóng)場及其職工的利益被嚴(yán)重侵害。因而，黨中央和國務(wù)院于2015年頒布《關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2015〕33號)，其中明確提出要“深化國有農(nóng)場管理體制和經(jīng)營機制改革”，推進國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)化和社會管理屬地化。

在現(xiàn)實實踐過程中，國有農(nóng)場的管理體制改革主要采取了兩種路徑：一是僅僅將社會負擔(dān)轉(zhuǎn)嫁出去，減少支出，國有農(nóng)場仍承擔(dān)具體的管理經(jīng)營角色；二是同時剝離經(jīng)營和社會職能，逐步轉(zhuǎn)型為國有控股公司，管理國有資產(chǎn)，享有資產(chǎn)收益權(quán)。就前者而言，國有農(nóng)場在將社會職能帶來的財務(wù)負擔(dān)轉(zhuǎn)移給當(dāng)?shù)卣耐瑫r，仍把持國有農(nóng)場的全部經(jīng)濟資源，權(quán)責(zé)不稱，必然會遭到地方政府的抵觸。因此，盡管部分國有農(nóng)場在改革過程中便一直致力于剝離公安、文教、司法和衛(wèi)生等公共社會服務(wù)功能，但是因地方政府并無積極性，其改革效果大打折扣，只有少數(shù)依托特大城市的地區(qū)在此思路下完成了“辦社會”的移交[2]。相較而言，第二種取向更具有現(xiàn)實的可操作性。在市場化改革取向下，將農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營活動托付于市場，由農(nóng)戶家庭從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，并承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，在具體生產(chǎn)經(jīng)營層面生成微觀的激勵機制，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[17]。與此同時，國有農(nóng)場在剝離具體經(jīng)營功能時，便可順而剝離社會保障負擔(dān)，向承擔(dān)管理國家資產(chǎn)和為家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)的方向轉(zhuǎn)變。此時，國有農(nóng)場已經(jīng)不再直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而主要通過參股和控股成為資產(chǎn)管理者，享有資產(chǎn)收益權(quán)；國有農(nóng)場與承包者形成了市場化的租佃關(guān)系，獲得地租，不再介入土地的具體經(jīng)營。當(dāng)前國有農(nóng)場改革實踐中，農(nóng)墾系統(tǒng)大力推進墾區(qū)集團化和國有農(nóng)場企業(yè)化改革，各地國有農(nóng)場逐漸轉(zhuǎn)為資產(chǎn)的管理者和生產(chǎn)服務(wù)提供者，職工家庭經(jīng)營成為國有農(nóng)用地的主要經(jīng)營方式。截至2010年，“兩田制”形式的家庭經(jīng)營已經(jīng)占到國有農(nóng)場經(jīng)營的80%以上[15]。具體到地方層面，由于資源稟賦的不同，各地形成了各色的職工家庭經(jīng)營模式，如黑龍江墾區(qū)的家庭經(jīng)營和合作經(jīng)營、廣東墾區(qū)的聯(lián)產(chǎn)計酬經(jīng)營和職工家庭承包經(jīng)營、湖北墾區(qū)和安徽墾區(qū)的職工家庭承包經(jīng)營等[5]。盡管家庭經(jīng)營模式不一，但是職工家庭都是國有農(nóng)用地的直接經(jīng)營者和風(fēng)險的主要承擔(dān)者，國有農(nóng)場則主要完成國有農(nóng)用地的發(fā)包工作，并通過建立組織或企業(yè)為職工家庭提供一定程度的農(nóng)業(yè)服務(wù)，如農(nóng)田水利、道路維護、種子購買、農(nóng)產(chǎn)品銷售等。

國有農(nóng)場從經(jīng)營者轉(zhuǎn)為資產(chǎn)管理者和生產(chǎn)服務(wù)提供者，落實在國有農(nóng)用地制度層面，主要有三個方面的需求：一是作為國有農(nóng)用地的管理者，國有農(nóng)場需要擁有穩(wěn)定的具有財產(chǎn)性質(zhì)的土地使用權(quán)，轉(zhuǎn)型為國有資產(chǎn)管理主體，使市場在土地資源配置中起決定性作用，實現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值。只有擁有財產(chǎn)性質(zhì)的土地使用權(quán)，國有農(nóng)場才能更好地保障國有農(nóng)場與職工的合法權(quán)益，避免國有資產(chǎn)的流失。二是通過使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，完善農(nóng)地的家庭經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，建立健全農(nóng)場與經(jīng)營者合理的利益分享和風(fēng)險承擔(dān)機制。通過提升當(dāng)?shù)鼐用裆钏?，成為保障邊疆安全的壓艙石。三是在土地?jīng)營之上創(chuàng)新供給農(nóng)業(yè)服務(wù)配套體系，為家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供高質(zhì)量的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)、增質(zhì)和增收，保障國家糧食和食品安全。盡管國有農(nóng)用地使用權(quán)在實踐中可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，具備部分物權(quán)的屬性，國家亦通過國有農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)登記保護國有農(nóng)場的使用權(quán)權(quán)益。但是，當(dāng)前國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)容仍未在相應(yīng)法律制度層面予以明確。這不僅限制了國有農(nóng)用地使用權(quán)資產(chǎn)價值的實現(xiàn)，并進一步限制國有農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營。

2.經(jīng)營主體需求

家庭經(jīng)營是當(dāng)前國有農(nóng)地經(jīng)營的主要方式[5]。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強的季節(jié)性，為提高生活水平，部分國有農(nóng)場職工出現(xiàn)兼業(yè)的形式，國有農(nóng)用地的保障功能進一步凸顯。就農(nóng)地經(jīng)營主體而言，國有農(nóng)用地主要具有提供社會保障和提高生活水平兩種功能。為滿足經(jīng)營主體的需求，各地的國有農(nóng)場依據(jù)自身資源稟賦，在實踐中形成了“各具特色”的“兩田制”。其中，基本田主要為農(nóng)場職工提供社會保障功能，其承包期限較長，具有明顯的用益物權(quán)特征。而規(guī)模田提供了職工通過經(jīng)營土地提高收入的機會，但其承包期較短，無法提供經(jīng)營者穩(wěn)定的預(yù)期。由于職工的國有農(nóng)用地的經(jīng)營自主權(quán)仍受到一定的限制，借助農(nóng)地經(jīng)營提高收入的機會被削弱。因此，在國有農(nóng)地制度層面：一是要給職工一定的土地財產(chǎn)性權(quán)利，藉由國有農(nóng)用地賦權(quán)為職工提供基礎(chǔ)的社會保障。二是建立規(guī)范的國有農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，滿足職工土地流轉(zhuǎn)的需求，推動農(nóng)場職工向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進國有農(nóng)用地的適度規(guī)模經(jīng)營。三是提高職工的經(jīng)營自主權(quán)，促進生產(chǎn)要素的合理匹配，提供職工藉由土地經(jīng)營提高生活水平的機會。

當(dāng)前農(nóng)場地域內(nèi)的人口構(gòu)成從以農(nóng)場職工為主，逐漸向職工、職工家屬和外來落戶從業(yè)人員并存的局面轉(zhuǎn)變[18]。受人地關(guān)系的約束，大多數(shù)國有農(nóng)場人均耕地面積仍處于較低水平。伴隨著工業(yè)化和城市化的推進，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)相對收益不斷下降，勞動人口持續(xù)從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大量轉(zhuǎn)移。隨著勞動人口在空間上和產(chǎn)業(yè)上的遷移，依據(jù)比較優(yōu)勢理論，國有農(nóng)用地的“經(jīng)營權(quán)”必將逐漸流向“種田能手”手中。這些“種田能手”可能是農(nóng)場職工和職工家屬，也可能是外來人員。就這些新型農(nóng)業(yè)主體而言，其經(jīng)營國有農(nóng)用地的核心是為提高其經(jīng)濟收入，提高生活水平，即實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化。落實在國有農(nóng)用地制度之上，新的經(jīng)營者群體的需求主要有三個方面：一是獲得穩(wěn)定的、明確的經(jīng)營權(quán)利。只有穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)才能形成穩(wěn)定的預(yù)期，經(jīng)營者方有積極性開展生產(chǎn)活動，進行長期投資。二是提供完善的土地經(jīng)營扶持政策和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。一則農(nóng)業(yè)天然生產(chǎn)周期長，其收益集中于最終產(chǎn)品之上，再則農(nóng)業(yè)易受自然界多因素之影響，存在很強的脆弱性和不可控性。因此，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要一定的政策扶持和完善的服務(wù)體系配套。三是獲得部分國有農(nóng)用地的資產(chǎn)功能。為擴大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，農(nóng)民需要對土地和農(nóng)業(yè)設(shè)施等進行一定的資本投入。農(nóng)戶家庭的收入多支出于生活和教育等項目上，少有資本盈余，因而國有農(nóng)用地的資產(chǎn)功能對其融資進行擴大再生至關(guān)重要。

三、國有農(nóng)用地的制度增量供給

1.制度供給的原則

國有農(nóng)用地的制度供給是在既有制度基礎(chǔ)之上“增量供給”。當(dāng)前國有農(nóng)地制度仍細碎不成體系，缺乏核心的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，無法滿足國有農(nóng)用地利用主體管理經(jīng)營的需求。當(dāng)前國有農(nóng)用地已經(jīng)形成由一系列的法律、政策、“民間合約”構(gòu)成的制度體系。國有農(nóng)地的制度供給不是推倒重來，再造一套制度體系，而是在既有國有農(nóng)用地制度體系下的優(yōu)化設(shè)計，是針對農(nóng)地利用主體實踐需求的增量供給。

國有農(nóng)用地的制度供給應(yīng)堅持社會主義取向。一個國家的土地制度受制于一國的基本經(jīng)濟制度和政治制度，并受歷史傳統(tǒng)、民族習(xí)慣和固有文化的影響。因此，國有農(nóng)用地的制度設(shè)計必然要與中國特色社會主義制度相適應(yīng)。具體而言，即要堅持土地國有，堅持改革的社會主義取向，兼顧公平和效率。

國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度供給須落實在法權(quán)層面。產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地制度的核心，決定了農(nóng)地經(jīng)營的效率與利益分配，而產(chǎn)權(quán)制度的有效性有賴于產(chǎn)權(quán)人為保護產(chǎn)權(quán)付出的努力，他人奪取這項權(quán)利的努力和政府保護這項權(quán)利的努力[19]。從制度設(shè)計的角度而言，民事主體的不同利益只有以法律的形式規(guī)定下來，形成獨立的民事權(quán)利，方能實現(xiàn)定分止?fàn)?，降低交易成本，促進土地的利用效率。

國有農(nóng)用地制度供給需要針對不同的權(quán)利類型進行差異化設(shè)計。相較于集體農(nóng)用地“三權(quán)分置”(即土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置)，國有農(nóng)用地制度設(shè)計具有更大的復(fù)雜性?！叭龣?quán)分置”的核心在于引入“土地經(jīng)營權(quán)”，在穩(wěn)定家庭承包權(quán)的基礎(chǔ)上搞活經(jīng)營權(quán)；而國有農(nóng)地制度設(shè)計之核心是國有農(nóng)用地使用權(quán)的設(shè)置，進而在此基礎(chǔ)之上針對國有農(nóng)場不同權(quán)利類型的土地經(jīng)營權(quán)展開分類塑造。

2.國有農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)化塑造

國有土地使用權(quán)的塑造是國有農(nóng)用地制度增量供給的核心。國有農(nóng)用地使用權(quán)連接國有土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，“是國有農(nóng)用地使用制度得以展開的基本層面”[9]。一方面，在土地公有的制度約束下，國有農(nóng)用地使用權(quán)從國有農(nóng)用地所有權(quán)中派生出來是國有農(nóng)用地市場化配置的必然需求。通過“所有權(quán)-使用權(quán)”的架構(gòu)，國有農(nóng)場獲得國有農(nóng)用地的使用權(quán)，方能開展地權(quán)的市場交易。另一方面，國有土地所有權(quán)中分離出的諸形態(tài)的民事權(quán)利可以是物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利，也可以是債權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。首先，國有農(nóng)場轉(zhuǎn)為國有資產(chǎn)管理者，必然要求將國有農(nóng)場由代理國家行使國有農(nóng)用地所有權(quán)的形式向擁有財產(chǎn)性質(zhì)的農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)變，進而方能實現(xiàn)土地的資產(chǎn)化運營。再者，國有農(nóng)場只有在擁有具有物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地使用權(quán)基礎(chǔ)上，方可進一步通過合約簽訂，為土地經(jīng)營者量身設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)，促進國有農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地的經(jīng)濟效率。另外，從國有農(nóng)場可憑借所有的土地使用權(quán)進行國有農(nóng)用地的發(fā)包、租賃和抵押、登記確權(quán)來看，國有農(nóng)用地使用權(quán)已然具備了用益物權(quán)的功能和屬性。國家也沿此方向推動改革，如2016年國土資源部等部門頒布的《關(guān)于加快推進農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2016〕156號)便明確指出，“開展農(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，就是依法確認國有農(nóng)場等農(nóng)墾企業(yè)對其合法取得的土地等不動產(chǎn)享有物權(quán)。這對于國有農(nóng)場制止非法侵占、蠶食其土地行為，依法保護合法土地權(quán)益，夯實現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，維護國家糧食安全具有重要意義。”

因此，為適應(yīng)國有農(nóng)場角色從經(jīng)營向管理的轉(zhuǎn)型，有必要將國有農(nóng)用地使用權(quán)界定為物權(quán)，并在此基礎(chǔ)上明確國有農(nóng)用地使用權(quán)的主體、使用權(quán)類型、土地用途以及期限。依照物權(quán)法定原則，國有農(nóng)用地使用權(quán)需要在《民法典》中明確其權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利規(guī)格。由于當(dāng)前我國仍處于社會經(jīng)濟的劇烈轉(zhuǎn)型時期，物權(quán)的設(shè)定難免跟不上社會實踐的需求。因此，在《民法典》剛剛編撰生效和《土地管理法》剛剛修訂的背景下，可先采取過渡方案，通過司法解釋或行政法規(guī)明確國有農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性，以穩(wěn)妥推進國有農(nóng)用地確權(quán)登記，實現(xiàn)國有農(nóng)用地使用權(quán)的保護，為當(dāng)前國有農(nóng)場的改革創(chuàng)造一定的空間[9]。如是，各地的國有農(nóng)場改革實踐也可為后期《民法典》和其他土地法律中關(guān)涉國有農(nóng)地的條文修改提供更豐富的經(jīng)驗參考。

3.“物債兩分”邏輯下的土地經(jīng)營權(quán)塑造

為滿足權(quán)利主體的實踐訴求，在所有權(quán)和使用權(quán)分離的框架下，國有農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)可采納“物債二分”邏輯，對不同性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)進行分類設(shè)計。將國有農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)塑造為物權(quán)并不存在立法技術(shù)上的障礙。土地經(jīng)營權(quán)塑造為債權(quán)還是物權(quán)，應(yīng)與實踐中的情形相對應(yīng)，滿足權(quán)利主體的制度需求。在既定的法框架下，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度并無明確“物與債”的分割[20]。如建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，僅存在著最高時間限制，而未設(shè)定出讓期限的最低限制。長期和短期的土地使用權(quán)，其權(quán)利主體需求不同，其產(chǎn)權(quán)保護必然區(qū)別對待。長期的使用權(quán)可塑造為物權(quán)，但是將3年或者5年的使用權(quán)塑造為物權(quán)，顯然是不合理的。同理，長期存續(xù)的土地經(jīng)營權(quán)則設(shè)定為物權(quán)，實行物權(quán)法定主義，按照法定規(guī)格與程序流轉(zhuǎn)，以穩(wěn)定長期經(jīng)營者的預(yù)期，促進土地的擴大投資。而短期限的土地經(jīng)營權(quán)則界定為債權(quán)，其權(quán)利類型、權(quán)利內(nèi)容經(jīng)雙方按照契約自由原則自由創(chuàng)設(shè)，滿足經(jīng)營主體對權(quán)利靈活性和便捷性的需求。

從實踐角度而言，當(dāng)前國有農(nóng)場普遍實行“兩田制”，基本田收入主要承擔(dān)社會保障功能，其年限截至職工退休，并可在一定的限制條件內(nèi)流轉(zhuǎn)。而承包田一般以短期為主，少則一年，多則三到五年，靈活多變。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，國有農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加快，土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)的需求隨之產(chǎn)生。在較長的一段時間內(nèi)，土地長期流轉(zhuǎn)與短期流轉(zhuǎn)需求仍將并行不悖。因此，一是可將職工基本田之上的土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)，給予其農(nóng)地的財產(chǎn)權(quán)利，并允許其進行流轉(zhuǎn)，促進人口的流轉(zhuǎn)和土地的適當(dāng)規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)場職工憑借流轉(zhuǎn)收益提交社會保險費用。二是對于職工和新型經(jīng)營群體的實踐需求，針對長期發(fā)生流轉(zhuǎn)的規(guī)模田，進行物權(quán)化塑造；而對于短期的，靈活多變的土地經(jīng)營權(quán)，則可依據(jù)契約自由的原則，由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自由創(chuàng)設(shè)，遵照《合同法》進行協(xié)調(diào)。同時，伴隨職工的逐漸退休，退出農(nóng)地經(jīng)營，基本田由國有農(nóng)場收回，轉(zhuǎn)為規(guī)模田，逐步實現(xiàn)基本田的退出。而對于低于一定年限的基本田，國有農(nóng)場可通過購買年限的方法直接收回，轉(zhuǎn)為規(guī)模田處理。同時，出于立法體系化的考慮，在土地立法過程中，應(yīng)將兩類不同性質(zhì)的權(quán)利規(guī)范進行整合，以區(qū)分國有農(nóng)用地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利。

4.配套制度改革

土地制度作為國家的基本制度，深深地嵌入到國家政治經(jīng)濟社會制度之中。在國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)制度改進的同時，應(yīng)作出相應(yīng)的配套制度改革。在國有農(nóng)場層面，推進國有農(nóng)場的政社分離，分離國有農(nóng)場與農(nóng)戶家庭之間行政隸屬關(guān)系，建立二者之間的租佃契約關(guān)系。同時，考慮到部分國有農(nóng)場在保障邊疆安全與戰(zhàn)略物資安全中扮演著重要的角色。因此，一方面，基于其資源稟賦、固有體制和發(fā)展水平，對國有農(nóng)場的管理體制進行分類改造。除部分國有農(nóng)場，如兵團農(nóng)場、橡膠農(nóng)場等，推進國有農(nóng)場行政管理體制轉(zhuǎn)入當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村基層政權(quán)體系。另一方面，將國有農(nóng)場社會保障體系嵌套入公共服務(wù)均等化體系之中。隨著農(nóng)業(yè)相對收入的下降，基本田的農(nóng)業(yè)收入的增長不足以滿足職工的保障功能。國家可降低農(nóng)場職工的繳費比例，并將農(nóng)場職工的社會保障統(tǒng)一納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之中，與最低社會保障制度接軌，促進“基本田”向“承包田”的轉(zhuǎn)換。欠缺的資金由國有農(nóng)用地的使用權(quán)有償使用資金進行補充，不足部分則可由中央財政和地方財政統(tǒng)籌承擔(dān)。

在國有農(nóng)用地經(jīng)營體制層面，完善家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場的農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營體制。從國際經(jīng)驗來看，家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)經(jīng)營最適宜的方式。農(nóng)業(yè)具有自然生物屬性，家庭易于適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞動過程中的個體性要求[16]。通過土地賦權(quán)，增加農(nóng)戶家庭的經(jīng)營自主權(quán)，確定家庭的市場主體地位，推進國有農(nóng)用地的市場化配置。國有農(nóng)場轉(zhuǎn)向農(nóng)民家庭提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后一體化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。同時通過職工培訓(xùn)，促進職工由種植業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，促進土地的適度規(guī)模經(jīng)營。

在土地管理制度層面。一是加速推進國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作，妥善解決國有農(nóng)用地的權(quán)利糾紛問題，盡快完成國有農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)發(fā)證任務(wù)，增強土地權(quán)益的保護。二是統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理國有農(nóng)用地和集體所有農(nóng)用地，開展國有農(nóng)用土地定級估價工作，建立國有農(nóng)用土地估價和地價體系，按地類分別評定農(nóng)用地的質(zhì)量，登記、評估土地使用權(quán)的價格。三是統(tǒng)籌國有農(nóng)場的建設(shè)用地和農(nóng)用地，加強土地利用規(guī)劃和管理，嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度，保障農(nóng)地農(nóng)用。

四、結(jié)論與討論

國有農(nóng)用地制度之演進，主要受國家意志和社會經(jīng)濟發(fā)展需求雙重力量的影響。當(dāng)前國有農(nóng)用地已經(jīng)形成由一系列的法律、政策、“民間合約”構(gòu)成的制度體系。國有農(nóng)場逐漸向國有農(nóng)用地的管理者和生產(chǎn)服務(wù)提供者的角色轉(zhuǎn)變，并不斷嘗試剝離自己的社會服務(wù)功能。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)以及風(fēng)險責(zé)任也逐漸從國家和國有農(nóng)場向職工(農(nóng)戶)轉(zhuǎn)移。國有農(nóng)用地制度的創(chuàng)新型改進便要抓住這樣一種趨勢，從社會經(jīng)濟發(fā)展實踐出發(fā)，滿足國有農(nóng)場的管理體制改革需求和農(nóng)戶的土地經(jīng)營需求。在堅持絕對所有權(quán)的制度基礎(chǔ)上，將國有農(nóng)用地使用權(quán)界定為物權(quán)，并在《民法典》中明確其權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利規(guī)格，穩(wěn)步推進國有農(nóng)用地使用權(quán)的有償使用。同時，在“兩田制”的經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，將基本田中的土地經(jīng)營權(quán)塑造為用益物權(quán)，給予職工一定的社會保障，促進農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)；對于租賃田的土地經(jīng)營權(quán)，應(yīng)充分考慮職工和新型經(jīng)營群體的實踐需求，將長期發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)進行物權(quán)化塑造；而對于短期的，靈活多變的土地經(jīng)營權(quán)，則可依據(jù)契約自由的原則，由農(nóng)業(yè)經(jīng)營者自由創(chuàng)設(shè)，遵照《合同法》進行協(xié)調(diào)。在國有農(nóng)用地制度改進的同時，應(yīng)提供相應(yīng)的配套制度改革。

本文著眼于國有農(nóng)場和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需求，為國有農(nóng)用地制度改進提供了一個可資參考的方案。但是，需要指出的是，當(dāng)前國有農(nóng)場(如兵團農(nóng)場，橡膠農(nóng)場等)仍在維護邊疆穩(wěn)定、保障戰(zhàn)略物資安全等方面發(fā)揮著重要的作用。再者，我國幅員遼闊，地域資源稟賦差異明顯，各地存在著一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式上的差異。加之由于歷史的原因，各地國有農(nóng)用地的管理和經(jīng)營問題錯綜復(fù)雜。因此，對于國有農(nóng)用地制度的改革應(yīng)具有歷史的耐心。一是在平衡好各方的利益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進國有農(nóng)用地制度改革；二是在基本的制度安排框架下，給予地方上一定程度上的改革彈性空間。