實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的路徑分析

【摘? 要】發(fā)展中國(guó)特色高等教育制度，推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是深化高等教育改革的重要目標(biāo)，對(duì)于建成高等教育強(qiáng)國(guó)具有重要意義。完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度;推進(jìn)依法治校，提升大學(xué)依法治理能力和水平;擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，探索政府和社會(huì)參與大學(xué)治理新方式，是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

【關(guān)鍵詞】大學(xué)治理;中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度;依法治校;政府;社會(huì)

引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)“治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的任務(wù)，黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。現(xiàn)代大學(xué)治理是教育治理的重要組成部分，在國(guó)家治理體系中也有著獨(dú)特的地位和作用。推進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，對(duì)于扎根中國(guó)大地辦大學(xué)、建成高等教育強(qiáng)國(guó)具有重要意義。

1.大學(xué)治理及其相關(guān)研究

大學(xué)治理是近年來(lái)人們廣泛關(guān)注的重要課題，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同視角展開(kāi)了研究，提出了相關(guān)理論。有學(xué)者從治理結(jié)構(gòu)出發(fā)，將大學(xué)治理分為內(nèi)部治理和外部治理，并就調(diào)整兩種治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共同治理提出了建議。還有學(xué)者指出大學(xué)治理的核心問(wèn)題是決策權(quán)力的分配，據(jù)此將大學(xué)治理劃分為三個(gè)層次，即系統(tǒng)層級(jí)的治理（宏觀）、大學(xué)層面的治理（中觀）和大學(xué)基層學(xué)術(shù)組織的治理（微觀）。其他學(xué)者則從大學(xué)治理的歷史沿革、構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度、實(shí)現(xiàn)依法治校的路徑等角度提出思考。

本文認(rèn)為，大學(xué)治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵是：以實(shí)現(xiàn)大學(xué)教育現(xiàn)代化為目標(biāo)的治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)則和治理實(shí)踐的總和，通過(guò)建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系和治理實(shí)踐，形成政府宏觀管理、大學(xué)自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的多元共治格局?；诖?，本文從制度建設(shè)、依法治校和共同治理出發(fā)，提出推進(jìn)大學(xué)治理體系和大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑，即完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度、提升依法治校的能力和水平、探索政府和社會(huì)參與大學(xué)治理機(jī)制。

2.完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度

現(xiàn)代大學(xué)制度是一個(gè)相對(duì)的概念，受到特定歷史時(shí)期辦學(xué)環(huán)境的影響?？傮w而言，現(xiàn)代大學(xué)制度是指遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，處理好大學(xué)與政府、市場(chǎng)和社會(huì)等外部主體關(guān)系，提高大學(xué)內(nèi)部治理水平，能夠適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等活動(dòng)所需的制度和組織形式。現(xiàn)代大學(xué)制度處在不斷發(fā)展和變化之中，世界各國(guó)結(jié)合不同的辦學(xué)理念和發(fā)展環(huán)境，探索形成不同的制度安排。

2010年，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，首次在中央層面文件中提出“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”。中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度是一個(gè)制度體系，是“中國(guó)特色”和“現(xiàn)代大學(xué)制度”的有機(jī)統(tǒng)一，其本質(zhì)特征體現(xiàn)在黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)上，具體表現(xiàn)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”在我國(guó)高校管理體制中的根本性和決定性地位。①

首先，堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一根本制度。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是黨對(duì)高校全面領(lǐng)導(dǎo)的體制保障，也是中國(guó)特色大學(xué)治理體系的最大優(yōu)勢(shì)。要堅(jiān)持黨管辦學(xué)方向、管改革發(fā)展、管干部、管人才，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿辦學(xué)治校、教書(shū)育人的全過(guò)程。要進(jìn)一步明確黨委和校長(zhǎng)的職責(zé)，建立起黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政分工合作、協(xié)調(diào)運(yùn)行的工作機(jī)制。要認(rèn)真貫徹執(zhí)行民主集中制，從頂層設(shè)計(jì)的角度，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范黨委常委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)的職責(zé)范圍、議事規(guī)則，健全黨委決策機(jī)制，不斷提高學(xué)校民主決策的科學(xué)化水平。還應(yīng)健全黨委工作的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、考核體系等。

其次，健全基本制度，如學(xué)術(shù)委員會(huì)制度、教職工代表大會(huì)制度、董事會(huì)（理事會(huì)）制度、學(xué)生代表大會(huì)制度等，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)科建設(shè)、學(xué)術(shù)發(fā)展和學(xué)風(fēng)建設(shè)等領(lǐng)域的作用，充分發(fā)揮教授在教學(xué)科研和學(xué)校治理中的作用，促進(jìn)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的有效銜接;不斷完善師生參與民主管理和民主監(jiān)督的渠道，充分發(fā)揮工會(huì)、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)的作用，依法落實(shí)師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，調(diào)動(dòng)廣大師生參與學(xué)校改革發(fā)展的熱情，釋放辦學(xué)活力，激發(fā)辦學(xué)動(dòng)能。②

再次，細(xì)化各項(xiàng)具體制度，如決策議事規(guī)則、人事管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、學(xué)生管理制度、科研管理制度、基本建設(shè)管理制度、后勤管理制度等，通過(guò)建立全面務(wù)實(shí)管用的制度規(guī)范，為辦學(xué)治校樹(shù)立合理標(biāo)準(zhǔn)、營(yíng)造良好生態(tài)，確保學(xué)校日常運(yùn)行的合理、有序、高效。

3.提升高校依法治理能力和水平

法治是一種科學(xué)有效的治理模式，是現(xiàn)代社會(huì)的基本框架。大學(xué)作為社會(huì)組織、法人實(shí)體，其創(chuàng)立和運(yùn)行都應(yīng)遵循憲法和法律法規(guī)的規(guī)定，體現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義法治之精神。而實(shí)現(xiàn)依法治理、科學(xué)治理也是大學(xué)治理現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。2012年教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，2016年頒布《依法治教實(shí)施綱要（2016—2020）》，并深入推進(jìn)建設(shè)依法治校示范校等的實(shí)踐，都圍繞“依法治?！边@一核心。

依法治校要求高校在治理中要具備法治思維，樹(shù)立以法定邊界、以法定規(guī)則的理念，做到科學(xué)制定規(guī)章制度、嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度、公開(kāi)透明行政，提升學(xué)校治理法治化水平。一是要把依法治校融入治校辦學(xué)的全過(guò)程。要持續(xù)推進(jìn)高校章程的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施，評(píng)估章程的實(shí)施情況，建立章程實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制，健全章程的解釋和修訂程序。并以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理規(guī)章和規(guī)范性文件，構(gòu)建系統(tǒng)完備、層次清晰、分類科學(xué)的規(guī)章制度體系。③二是要遵循正當(dāng)程序原則。程序設(shè)置應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，符合法律和學(xué)校章程以及學(xué)校重大決策;在運(yùn)行過(guò)程中，要按照程序行事、按規(guī)范操作，減少隨意性，確保依法依規(guī)運(yùn)行有序。還應(yīng)堅(jiān)持公開(kāi)性，程序制定和運(yùn)行過(guò)程中接受師生員工和社會(huì)各界的監(jiān)督，增強(qiáng)學(xué)校的公信力，并完善相關(guān)評(píng)估和問(wèn)責(zé)機(jī)制。此外，還應(yīng)注重時(shí)效性，根據(jù)法律法規(guī)和學(xué)校發(fā)展實(shí)際及時(shí)開(kāi)展規(guī)章制度梳理的“立改廢”工作。

值得注意的是，法治不只是工具性的規(guī)制手段，而是大學(xué)治理的理念和原則，應(yīng)當(dāng)將法律的價(jià)值和原則有效地融入大學(xué)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，讓法律的理念和精神成為人們的行動(dòng)指南和共識(shí)。

4.探索和優(yōu)化外部治理機(jī)制

大學(xué)是一個(gè)治理的共同體，即在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治實(shí)踐中，統(tǒng)籌校內(nèi)師生員工、校外政府、社會(huì)等各方力量，共同構(gòu)筑的權(quán)責(zé)統(tǒng)一、成果共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“共同體”。④現(xiàn)代大學(xué)治理不僅包含大學(xué)內(nèi)部各主體、要素和系統(tǒng)間的關(guān)系，也包含大學(xué)與外部主體的關(guān)系。中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度旨在構(gòu)建“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的辦學(xué)格局，理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，有助于為大學(xué)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，使治理能力更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

大學(xué)與政府關(guān)系方面，長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)大學(xué)不具有獨(dú)立法人身份，被視為政府的附屬機(jī)構(gòu)，政府主要通過(guò)行政管理系統(tǒng)以行政命令的方式領(lǐng)導(dǎo)和管理大學(xué)。⑤改革開(kāi)放后，為了增強(qiáng)大學(xué)的辦學(xué)活力，政府積極提倡簡(jiǎn)政放權(quán)。在此背景下，擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)成為高校管理制度改革的共識(shí)。⑤《高等教育法》規(guī)定：“高等教育應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”，從國(guó)家層面確立了高校的法人地位，明確了高校辦學(xué)自主權(quán)的具體內(nèi)容。2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也明確提出落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。相關(guān)文件的出臺(tái)和改革實(shí)踐表明，高校辦學(xué)自主權(quán)得到了擴(kuò)大和尊重，但實(shí)現(xiàn)高等教育體制改革的目標(biāo)依然任重道遠(yuǎn)。

要健全大學(xué)的法人治理結(jié)構(gòu)，厘清大學(xué)與政府的界限，明確大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的范圍。繼續(xù)推行“放管服”改革， 向地方和社會(huì)下放行政管理部門的權(quán)力，減少政府對(duì)高校辦學(xué)的行政干預(yù)，變直接管理為宏觀管理和間接管理，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)和必要的行政措施，切實(shí)履行好統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職能。②

大學(xué)與社會(huì)關(guān)系方面，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)在高等教育治理中發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。高等教育機(jī)構(gòu)重視質(zhì)量與績(jī)效，可適當(dāng)引入市場(chǎng)和社會(huì)參與資源配置。要探索和完善社會(huì)參與高校管理的機(jī)制。一是積極探索大學(xué)董事會(huì)（理事會(huì)）制度，充分發(fā)揮董事會(huì)（理事會(huì)）在參與制定學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、辦學(xué)資金籌措、開(kāi)展社會(huì)服務(wù)、有效監(jiān)督等方面的作用，以及在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)等方面的咨詢建議作用。二是引導(dǎo)高校從政府導(dǎo)向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)和社會(huì)導(dǎo)向辦學(xué)，建立多元主體參與高等教育質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)高校積極回應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)訴求。

注釋

①?gòu)埧∽?堅(jiān)持和完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度[N].光明日?qǐng)?bào)，2017-12-26（15）.

②杜玉波.聚焦大學(xué)治理關(guān)鍵? 推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化[N].中國(guó)教育報(bào)，2020-01-06（5）.

③鄧傳淮.推動(dòng)中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)[J].中國(guó)高教研究，2020（2）.

④胡弼成，歐陽(yáng)鵬.共建共治共享：大學(xué)治理法治化新格局——基于習(xí)近平的社會(huì)治理理念[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2019（6）.

⑤周光禮.中國(guó)高等教育治理現(xiàn)代化：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策[J].中國(guó)高等教育，2014（9）.

參考文獻(xiàn)

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[8]杜玉波.聚焦大學(xué)治理關(guān)鍵? 推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化[N].中國(guó)教育報(bào)，2020-01-06（5）.

作者簡(jiǎn)介：李婧（1989-），女，河北石家莊人，現(xiàn)任職于浙江大學(xué)黨委辦公室、校長(zhǎng)辦公室。