淺議行政事業(yè)單位內(nèi)控的現(xiàn)狀及對(duì)策

張焱

摘要：黨的十八大提出，要深化行政事業(yè)體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉政高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要求規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，加強(qiáng)行政權(quán)力的監(jiān)督。本文基于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，通過分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和面臨的主要問題，提出完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建議：加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，提高綜合管理水平;通過增強(qiáng)法律意識(shí)，完善內(nèi)控環(huán)境;建立健全議事機(jī)制，確保實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo);加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控要求;強(qiáng)化評(píng)價(jià)監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任追究等途徑來實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;完善對(duì)策

引言

近年來，盡管各部門各單位的財(cái)務(wù)管理工作在不斷加強(qiáng)，預(yù)算約束力度也不斷強(qiáng)化，但財(cái)務(wù)管理上仍存在一些問題。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，不僅是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體要求，也是行政事業(yè)單位的內(nèi)在需求，更是行政事業(yè)單位解決自身改革難題的重要途徑，以及自身健康穩(wěn)定發(fā)展的需要。

一、加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的意義

我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)和負(fù)債逐年增加，據(jù)國務(wù)院2019年10月發(fā)布的2018年度國有資產(chǎn)管理情況的綜合報(bào)告統(tǒng)計(jì)，截至2018年底，全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額33.5萬億元，負(fù)債總額9.9萬億元，凈資產(chǎn)23.6萬億元。行政事業(yè)單位資產(chǎn)體量巨大，出現(xiàn)各種風(fēng)險(xiǎn)的概率大幅攀升，必須加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制體系，才能有效防范單位內(nèi)部、外部風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

事業(yè)單位內(nèi)部控制是事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要手段，是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)問題實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化的有效途徑。主要內(nèi)容更包括預(yù)算控制、收支控制、項(xiàng)目控制、采購控制、合同控制和資產(chǎn)控制等方面。風(fēng)險(xiǎn)控理是指事業(yè)單位采取各種措施和方法，消滅或減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的各種可能性，或風(fēng)險(xiǎn)控制者減少風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生時(shí)造成的損失。風(fēng)險(xiǎn)管理作為內(nèi)部控制的重要手段，是內(nèi)部控制更加合理有效進(jìn)行的前提。因此，建立有效的事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，可以有效提高單位風(fēng)險(xiǎn)防控能力，及時(shí)應(yīng)對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)，防患于未然。完善且有效的內(nèi)部控制體系是單位可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)防范的重要意義在于通過開展內(nèi)部控制制度的建設(shè)有助于提高事業(yè)單位工作效率，從而創(chuàng)造更多的社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)利益。事業(yè)單位在行使單位職能時(shí)，全額或部分使用財(cái)政資金，財(cái)政資金不合理使用導(dǎo)致資金效率低下，是事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性不足的表現(xiàn)，濫用財(cái)政資金造成浪費(fèi)，將會(huì)帶來財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。建立單位內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，可以有效規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)營效率，保護(hù)單位資產(chǎn)，合理有效地對(duì)單位經(jīng)營管理過程進(jìn)行監(jiān)督，避免財(cái)務(wù)信息失真，能一定程度上保證單位的經(jīng)營安全，同時(shí)內(nèi)部控制的實(shí)施有利于提高單位員工的積極性，從而提高單位經(jīng)營效率。

事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度和體系可以幫助單位強(qiáng)化事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，節(jié)省不必要的成本支出，提升工作效率，提高有效事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的規(guī)范性，通過科學(xué)合理的資金配置，更好地服務(wù)于人民和社會(huì)。同時(shí)可以防止貪污腐敗、挪用公款等違法亂紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生，減少國家的經(jīng)濟(jì)損失，提高事業(yè)單位的監(jiān)督管理能力。

就目前實(shí)際現(xiàn)狀而言，很多事業(yè)單位內(nèi)部控制制度嚴(yán)重缺失，造成單位財(cái)務(wù)管理混亂、資金缺乏、違規(guī)腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，部分單位陷入財(cái)務(wù)困境等現(xiàn)象。因此，建立事業(yè)單位內(nèi)部控制制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及問題

（一）內(nèi)控認(rèn)識(shí)不足

與企業(yè)化管理的公司相比，行政事業(yè)單位似乎被更多地認(rèn)為管理簡(jiǎn)單，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不多，人事關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，無須內(nèi)部控制進(jìn)行約束。因此，長期以來人們對(duì)行政事業(yè)單位的運(yùn)行方式的認(rèn)識(shí)仍然停留在執(zhí)行國家行政指令階段，對(duì)單位的自主發(fā)展認(rèn)識(shí)不足，更對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)。甚至有的單位認(rèn)為內(nèi)控可有可無，更是影響了內(nèi)部控制的有效建立和落實(shí)。內(nèi)控制度是掛在墻上給上級(jí)檢查看的，由于缺少有效的內(nèi)控激勵(lì)機(jī)制，單位員工也普遍對(duì)內(nèi)部控制持漠視的態(tài)度，導(dǎo)致內(nèi)部控制在單位處于無足輕重的尷尬境地。

（二）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，國家加大了對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的監(jiān)管要求，自2014年1月1日財(cái)政部在全國實(shí)施《規(guī)范》以來，雖然越來越多的行政事業(yè)單位開始初步形成了內(nèi)控框架，但大部分內(nèi)容空泛，缺乏適合本單位實(shí)際的詳細(xì)操作流程，內(nèi)部控制的水平有待提高。甚至有部分單位對(duì)資金的使用風(fēng)險(xiǎn)缺少評(píng)估，導(dǎo)致投出去的資金成了壞賬、呆賬，給單位及國有資產(chǎn)造成重大損失。另外，單位各部門之間工作缺乏有效的聯(lián)系和銜接，也使得行政事業(yè)單位整體內(nèi)控基礎(chǔ)不牢。

（三）信息公開不夠

國務(wù)院和財(cái)政部始終在積極推行各級(jí)政府和事業(yè)單位的財(cái)政信息公開與披露，各種財(cái)政信息與預(yù)算要在陽光下進(jìn)行，然而，從實(shí)際情況來看，各級(jí)政府及部門一直對(duì)一些預(yù)算等財(cái)政信息的透明度明顯不夠，比如三公經(jīng)費(fèi)問題，一些政府部門都諱莫如深，仍不愿公開。

（四）關(guān)鍵崗位控制措施不到人

行政事業(yè)單位通常是單位負(fù)責(zé)人“一支筆”簽字審批，權(quán)力相對(duì)集中，沒有建立健全授權(quán)機(jī)制，對(duì)授權(quán)支出的范圍往往缺乏相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn);一些關(guān)鍵的崗位控制點(diǎn)沒有根據(jù)單位自身特點(diǎn)進(jìn)行有效的設(shè)計(jì)，錢賬一人管，缺失制衡;“三公經(jīng)費(fèi)”的部門約束機(jī)制不健全，極易滋生貪腐。

（五）長期不輪崗導(dǎo)致內(nèi)部控制失效

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》明確提出，“應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的輪崗制度，工作人員明確輪崗周期”，實(shí)際工作中基本做不到這一點(diǎn)。 長期不輪崗的情況下，利益相關(guān)者之間人脈相對(duì)穩(wěn)定，看面子、走捷徑，講人情，腐敗之風(fēng)逐漸盛行， 內(nèi)部控制無法發(fā)揮作用，內(nèi)部控制制度失效。

（六）內(nèi)控信息化程度不高

內(nèi)控信息化，保證相關(guān)內(nèi)控信息及時(shí)有效地傳遞與溝通是高效開展單位內(nèi)控的重要一環(huán)。目前，單位內(nèi)控在我國正處于起步階段，內(nèi)部控制信息化程度不高，從內(nèi)控理論、方法、技術(shù)到內(nèi)控信息化產(chǎn)品均處于滯后的狀態(tài)，各級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)控專業(yè)人才普遍缺乏，嚴(yán)重制約著單位內(nèi)控體系的有效建立與落實(shí)。

（七）獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)欠缺

大部分行政事業(yè)單位都設(shè)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)用來監(jiān)督財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行，但是基本沒有起到太大的監(jiān)督作用。在設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的單位，沒有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員，甚至有的審計(jì)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)部門合署辦公，審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和工作人員均直接由單位領(lǐng)導(dǎo)任命，由于是上下級(jí)的隸屬關(guān)系，必然受到單位領(lǐng)導(dǎo)的制約，就容易造成內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督機(jī)制失效，很難獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)管和審計(jì)作用。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）增強(qiáng)法制意識(shí)促進(jìn)單位內(nèi)控環(huán)境的改善

增強(qiáng)法律意識(shí)，提高道德修養(yǎng)，自覺依法辦事，要做好單位內(nèi)控，首先要組織本單位全體人員認(rèn)真學(xué)習(xí)《規(guī)范》相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)真梳理單位內(nèi)控的基本流程。明確每個(gè)人在單位內(nèi)控中的地位和角色，人人知悉單位內(nèi)控的內(nèi)容，增強(qiáng)依法依規(guī)辦事的自覺性。同時(shí)要結(jié)合當(dāng)前的廉政要求，大力宣講建立內(nèi)控制度的重要意義，注意分析反面案例的成因，使單位內(nèi)控的觀念深入人心，在單位內(nèi)部掀起學(xué)習(xí)內(nèi)控制度的高潮，盡快營造內(nèi)部控制的文化氛圍。

（二）建立健全內(nèi)控體系促進(jìn)各項(xiàng)工作的有序開展

根據(jù)本單位的業(yè)務(wù)開展的基本狀況，牽頭成立內(nèi)控制度工作小組，制定符合本單位實(shí)情的內(nèi)控制度;并加強(qiáng)宣傳和學(xué)習(xí)，使得人人重視單位內(nèi)控，照章辦事，違章必究。同時(shí)也應(yīng)建立適合本單位實(shí)情的內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部審計(jì)制度等。建立健全議事決策機(jī)制，重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的內(nèi)部決策，建立重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理層面的內(nèi)控的同時(shí)，也要做好單位各部門之間的有效對(duì)接，以使單位的工作成為一個(gè)有機(jī)的整體，以更好地為社會(huì)公眾服務(wù)。同時(shí)加強(qiáng)組織管理，提高單位員工的責(zé)任意識(shí)，合理配置資源，提高預(yù)算管理的水平，促進(jìn)單位各項(xiàng)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估落實(shí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控要求

在單位內(nèi)控中，風(fēng)險(xiǎn)控制是重要環(huán)節(jié)。在單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，最有可能出現(xiàn)問題的地方就在于資金使用方面。因此加強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控，合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是整個(gè)內(nèi)控制度的重中之重。

1.不相容崗位分離

從相互牽制的角度出發(fā)，不能由一人兼任的崗位，必須進(jìn)行分離。如果不相容崗位由一人兼任，就缺少了制約、監(jiān)督，很可能發(fā)生錯(cuò)誤和舞弊行為，而且不易被發(fā)現(xiàn)。

2.內(nèi)部授權(quán)審批控制

單位在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，必須進(jìn)行授權(quán)審批時(shí)，一定要明確授權(quán)審批的范圍、授權(quán)批準(zhǔn)、權(quán)限、授權(quán)批準(zhǔn)責(zé)任和授權(quán)批準(zhǔn)程序。同時(shí)要把授權(quán)審批權(quán)限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財(cái)務(wù)公開性制度的建立緊密地結(jié)合在一起，以防止濫用職權(quán)審批情況的出現(xiàn)。對(duì)于單位“三重一大”事項(xiàng)，還應(yīng)建立集體決策和會(huì)簽制度。

3.預(yù)算控制

按照預(yù)算改革的要求，為加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃預(yù)算的審查監(jiān)督，保障計(jì)劃的科學(xué)性，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，堵塞腐敗漏洞。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)應(yīng)逐步完善以預(yù)算管理為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制體系，包括預(yù)算的編制、審定、執(zhí)行、監(jiān)控、分析、調(diào)整、績效考核等，以規(guī)范和制約行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)行為。

4.資產(chǎn)控制

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)日常管理制度，包括資產(chǎn)記錄，實(shí)物保管和處置報(bào)批等，并定期清查，確保資產(chǎn)安全。

5.會(huì)計(jì)控制

首先要提高會(huì)計(jì)人員的綜合素質(zhì)，不僅要求專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)，更要求他們的政策性、法制性強(qiáng)，同時(shí)還需要有較高的職業(yè)道德水準(zhǔn)。注重會(huì)計(jì)人員的后續(xù)培訓(xùn)，以適應(yīng)不斷變化的財(cái)會(huì)要求;同時(shí)要加強(qiáng)會(huì)計(jì)檔案的管理，明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告處理程序，確保會(huì)計(jì)基礎(chǔ)管理、會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告編報(bào)有章可依，有據(jù)可依。同時(shí)要加強(qiáng)單位收支的控制，嚴(yán)防收支相抵，虛報(bào)瞞騙。

6.加強(qiáng)信息內(nèi)部公開

對(duì)某些與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的信息，在單位內(nèi)部的一定范圍內(nèi)，按照既定的方法和程序進(jìn)行公開，從而達(dá)到加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)部門間溝通協(xié)調(diào)及督促相關(guān)部門自覺提升工作效率。隨著《規(guī)范》的深入實(shí)施，行政事業(yè)單位要依法努力搭建信息公開的平臺(tái)，建立健全工作機(jī)制，規(guī)范信息公開流程，深化信息公開內(nèi)容，創(chuàng)新信息公開方式，擴(kuò)大信息公開覆蓋面，從而構(gòu)筑行政事業(yè)單位與其工作人員的互動(dòng)機(jī)制。

7.會(huì)計(jì)電算化控制

會(huì)計(jì)電算化的迅速發(fā)展和普及，促進(jìn)了會(huì)計(jì)工作的規(guī)范化，提高了會(huì)計(jì)工作的質(zhì)量。通過會(huì)計(jì)電算化特別是會(huì)計(jì)管理電算化，利用會(huì)計(jì)核算提供的數(shù)據(jù)和其他有關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合單位的實(shí)際情況，借助計(jì)算機(jī)會(huì)計(jì)管理軟件對(duì)單位內(nèi)部管理從事前、事中、事后三個(gè)方面對(duì)實(shí)施進(jìn)行控制，保證控制工作準(zhǔn)確、有效、快速、標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行。

（四）加強(qiáng)評(píng)價(jià)監(jiān)督和落實(shí)責(zé)任追究降低違法亂紀(jì)的風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)評(píng)價(jià)監(jiān)督，是有效落實(shí)內(nèi)部控制的保證。要做到有法必依，違法必究，從源頭上堵塞違規(guī)亂紀(jì)行為的發(fā)生。要充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢檢查部門的監(jiān)督檢查力度，并要依法自覺接受來自上級(jí)主管部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)律監(jiān)察部門的外部監(jiān)督。從而使權(quán)力運(yùn)行在陽光下，達(dá)到有效內(nèi)控的目的。對(duì)于違規(guī)違紀(jì)案例，要依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。如此方可使單位內(nèi)控切實(shí)起到堵塞違規(guī)亂紀(jì)的發(fā)生的作用。

結(jié)語

當(dāng)前我國各級(jí)行政事業(yè)單位數(shù)量繁多，它們承擔(dān)著特定的管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益等方面的公共管理職能。隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)總體環(huán)境的變化，單位內(nèi)控愈發(fā)凸顯出其重要地位。我們應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，認(rèn)真研究本單位內(nèi)部出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷優(yōu)化和完善單位內(nèi)控的各個(gè)環(huán)節(jié)和流程，盡快建立健全適合本單位實(shí)際的內(nèi)控體系，以有效的法規(guī)制度管人、管事，使單位內(nèi)控制度切實(shí)落在實(shí)處，堵塞違規(guī)亂紀(jì)的源頭，從而為行政事業(yè)單位的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮獨(dú)特的監(jiān)督作用。

參考文獻(xiàn)

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