國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的稅收功能

馬萬(wàn)里 俞露

〔摘要〕?財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的定位決定稅收對(duì)國(guó)家治理的影響機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制。基于稅收與國(guó)家治理的理論關(guān)聯(lián)，稅收從治理主體、治理方式、治理手段、治理內(nèi)容四個(gè)方面對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生影響，并凸顯稅收對(duì)國(guó)家治理的杠桿效應(yīng)。當(dāng)前對(duì)消費(fèi)稅的改革有利于增強(qiáng)地方政府治理的積極性和加快國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)家治理能力提升，同時(shí)也有利于提升國(guó)家治理的效果。為了最大限度地釋放消費(fèi)稅改革的政策紅利，更好地發(fā)揮消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理的促進(jìn)作用，規(guī)避影響消費(fèi)稅改革積極效能的制約因素并消除潛在的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅改革“穩(wěn)著陸”，當(dāng)前需要啟用多種配套改革措施，利用制度關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性更好地發(fā)揮“財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的作用。

〔關(guān)鍵詞〕?消費(fèi)稅改革;稅收功能;現(xiàn)代財(cái)政制度;國(guó)家治理現(xiàn)代化;國(guó)家治理能力;國(guó)家治理體系

〔中圖分類號(hào)〕F810.422?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A?〔文章編號(hào)〕1000-4769（2020）04-0047-08

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基于社會(huì)學(xué)視角的轉(zhuǎn)型期地方政府行為變異及其治理研究”（2017CSH033）;山東大學(xué)（威海）“青年學(xué)者未來(lái)計(jì)劃”專項(xiàng)資助（2017WHWLJH01）

〔作者簡(jiǎn)介〕馬萬(wàn)里，山東大學(xué)商學(xué)院副教授;

俞?露，山東大學(xué)商學(xué)院碩士研究生，山東威海?264209。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，賦予制度體系建設(shè)極其重要的時(shí)代使命。十九屆四中全會(huì)在“中國(guó)之制”的基礎(chǔ)上又提出了向“中國(guó)之治”新境界闊步邁進(jìn)的新目標(biāo)。制度對(duì)國(guó)家治理體系與治理能力的重要作用由此可見(jiàn)。作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財(cái)政制度在其中發(fā)揮的作用是不言而喻的。如何建設(shè)“現(xiàn)代財(cái)政制度”匹配“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，借“良制”實(shí)現(xiàn)“善治”，成為當(dāng)前財(cái)政制度建設(shè)的共識(shí)。

根據(jù)2019年10月9日頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕21號(hào)），此次改革最大的亮點(diǎn)是“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”。在全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的當(dāng)下，如何站在國(guó)家治理的全新視角評(píng)價(jià)此次消費(fèi)稅改革？如何預(yù)測(cè)消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理的正向影響和潛在的負(fù)向影響？對(duì)上述問(wèn)題的回答構(gòu)成了本文的全部?jī)?nèi)容。

作為財(cái)政制度的組成部分，消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理會(huì)產(chǎn)生重要影響。本文將在稅收與國(guó)家治理互動(dòng)關(guān)系的框架內(nèi)闡釋此次消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理的影響。其可能的創(chuàng)新之處在于通過(guò)分析國(guó)家治理體系理論，將國(guó)家治理體系可視化、直觀化，在此基礎(chǔ)上論證稅收對(duì)國(guó)家治理的影響機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制;以消費(fèi)稅改革為契機(jī)，將消費(fèi)稅嵌入稅收與國(guó)家治理關(guān)系框架內(nèi)，進(jìn)而評(píng)價(jià)稅收對(duì)國(guó)家治理的促進(jìn)作用。

二、稅收與國(guó)家治理的理論機(jī)制分析

1.國(guó)家治理體系界定

回顧西方國(guó)家治理理論，其內(nèi)涵是不斷隨著資本主義社會(huì)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變而逐漸演進(jìn)的，在歷史上經(jīng)歷了從控制到管理再到治理，從去中心化的治理到元治理，從國(guó)家的回退到國(guó)家的在場(chǎng)三種邏輯的變遷。正如馬克思主義所強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)存在決定了社會(huì)意識(shí)”，西方近代以來(lái)關(guān)于國(guó)家治理的探討無(wú)不圍繞著滿足生產(chǎn)和增殖方式的現(xiàn)狀和需要而展開(kāi)。

正是在這樣的認(rèn)識(shí)下，我國(guó)的國(guó)家治理理論因政治、環(huán)境、社會(huì)的差異而區(qū)別于西方的治理內(nèi)涵，其內(nèi)生于本土的歷史文化傳統(tǒng)，以及當(dāng)今中國(guó)特色的意識(shí)形態(tài)，是一種以“強(qiáng)化、培育和規(guī)范國(guó)家在推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的主體地位、責(zé)任擔(dān)當(dāng)及其治理能力為實(shí)踐旨趣的中國(guó)國(guó)家邏輯”。①這一治理體系有著主體多元性、方式多樣性、手段途徑系統(tǒng)性、內(nèi)容對(duì)象復(fù)雜性的特點(diǎn)，并通過(guò)治理體系的協(xié)同發(fā)力組合，達(dá)到“善治”的理想境界，即“所有公共政策的利益相關(guān)方都從這項(xiàng)政策中獲益，所有利益相關(guān)方的整體利益達(dá)到了最大化”。②這樣的一種狀態(tài)即是我們所要追求的最佳的治理狀態(tài)。

（1）治理主體?；诳臻g視角，國(guó)家治理主體可以分為橫縱兩大維度。橫向維度上，現(xiàn)代化的國(guó)家治理要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)的多元共融，即同一個(gè)治理體系中由多個(gè)治理主體賦權(quán)、參與、協(xié)作，達(dá)到多方利益與社會(huì)利益的最大化。縱向維度上，國(guó)家治理主體是中央集權(quán)與地方分權(quán)之間的強(qiáng)弱交替。我國(guó)國(guó)家治理的執(zhí)行主體是地方政府，這一格局的形成有國(guó)情和實(shí)踐上的兩點(diǎn)原因：在國(guó)情層面，“我國(guó)幅員遼闊，各區(qū)域差異差距大，分權(quán)的要求更為迫切剛性”③;在實(shí)踐層面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)是地方政府主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)，政府的職能格局是地方主導(dǎo)性的政府職能格局，地方政府發(fā)揮國(guó)家治理開(kāi)路先鋒的作用。因此在論及我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)實(shí)時(shí)，需要注重探討如何在縱向維度發(fā)揮地方政府的治理效力與積極性。這將成為下文關(guān)于治理主體討論的主線。

（2）治理方式。治理方式有多種類型，既包括強(qiáng)制的方式也包括協(xié)商自發(fā)的方式。強(qiáng)制性管控是指利用政府的政治權(quán)威，通過(guò)制定政策和強(qiáng)制執(zhí)行，達(dá)到管理公共事務(wù)的目標(biāo)。這種治理的方式結(jié)構(gòu)是線性的，從中央到地方，地方到民眾。這種線性結(jié)構(gòu)將導(dǎo)致作用范圍無(wú)法“輻射”到社會(huì)的方方面面，決策缺乏科學(xué)性、民主性，且容易在傳導(dǎo)過(guò)程中產(chǎn)生變異和畸形。為了使這種治理方式達(dá)到預(yù)期效果需要花費(fèi)過(guò)高的治理成本。

現(xiàn)代治理方式實(shí)質(zhì)上是一種由國(guó)家與社會(huì)利益共同體彼此良性互動(dòng)的治理邏輯的體現(xiàn)，和一種國(guó)家濡化能力下的互動(dòng)與認(rèn)同。所謂“濡化”，即不能純粹靠暴力、強(qiáng)制力維持社會(huì)的內(nèi)部秩序，而是要形成廣泛接受的認(rèn)同感和價(jià)值觀。④因此互動(dòng)式治理并不只是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，更重要的是在同一價(jià)值觀下依靠主體之間的互動(dòng)與互相監(jiān)督維持社會(huì)秩序，經(jīng)由打通各個(gè)主體之間的溝通渠道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的合作“共治”。相比于線性管制，互動(dòng)式治理具有輻射范圍廣、治理成本低、效果可反映等特點(diǎn)。

（3）治理能力。從國(guó)家治理的手段看，國(guó)家治理依賴于國(guó)家治理能力，而國(guó)家治理能力需要以制度為基礎(chǔ)。首先，國(guó)家治理能力一詞在國(guó)內(nèi)外有很多定義。查爾斯·蒂利首次提出了國(guó)家治理能力的概念：國(guó)家治理能力是“國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有的非國(guó)家資源、活動(dòng)和人際關(guān)系的干預(yù)”⑤;米格代爾認(rèn)為國(guó)家治理能力“包括滲入社會(huì)的能力、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的能力、汲取資源的能力、運(yùn)用資源力等方面的能力”⑥;Besley和Persson將政府提供的法律能力和征稅能力作為國(guó)家治理能力的體現(xiàn)。⑦雖然具體定義各不相同，但大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為廣義上的國(guó)家治理能力是國(guó)家將戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。⑧其次，論述任何問(wèn)題都不能脫離中國(guó)現(xiàn)實(shí)。在中國(guó)特色社會(huì)主義背景下，國(guó)家治理能力的提高依賴于中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善。習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高國(guó)家治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能”。⑨綜合上述兩點(diǎn)，我國(guó)的國(guó)家治理是通過(guò)完善制度體系而提高治理能力，最終將國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程。

（4）治理內(nèi)容。所謂現(xiàn)代性，麥克法蘭認(rèn)為就是建立在個(gè)人主義基礎(chǔ)上的“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域、意識(shí)形態(tài)（宗教）領(lǐng)域、政治領(lǐng)域的徹底分立”，從而“走向一種原子化的、各領(lǐng)域分立的、個(gè)人主義的文明”。⑩即一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)，一定是一個(gè)充分分化的社會(huì)——經(jīng)濟(jì)、政治、宗教、社會(huì)等領(lǐng)域一定是相互分離的。這顯然與各領(lǐng)域混沌不分的“泛化”社會(huì)概念完全相反，據(jù)此，每一個(gè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)有相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值取向。其一，經(jīng)濟(jì)治理的首要目標(biāo)在于高質(zhì)量發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)別于高速增長(zhǎng)的便是從“量”到“質(zhì)”的改變?！百|(zhì)”的提升要求經(jīng)濟(jì)不僅要擴(kuò)大規(guī)模，更要注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用;不僅要有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)總量，更要有高品質(zhì)的產(chǎn)品質(zhì)量;不僅要有經(jīng)濟(jì)效率的提升，更要注重效率和公平的協(xié)調(diào)，讓人民有更多的“獲得感”。其二，政治治理的首要目標(biāo)在于政治合法性最大化。合法性意味著某種政治秩序的價(jià)值被認(rèn)可以及事實(shí)上的被承認(rèn)，亦即民眾對(duì)政府的認(rèn)同程度最大化。B11在合法性的目標(biāo)下，不同視域的政治治理有著不同的含義。從中央與地方的角度看，政治治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)中央權(quán)威與地方的遵從。杰索普等對(duì)治理失敗的論證及其“元治理”B12范式的提出表明，政治權(quán)威與對(duì)政治權(quán)威的遵從在治理體系中的主導(dǎo)地位具有不可或缺性，正如阿西莫格魯、羅賓遜所言“實(shí)現(xiàn)一定的政治集權(quán)以建立法律和秩序的制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)”。B13其三，社會(huì)治理的首要目標(biāo)在于“社會(huì)有序”。盧梭指出社會(huì)秩序是“為其他一切權(quán)力提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利”。B14在一個(gè)有序的社會(huì)中，人民的“安全感”與“幸福感”才能得以提升，而社會(huì)秩序依賴于社會(huì)控制的增強(qiáng)。呂冰洋認(rèn)為，社會(huì)控制與社會(huì)秩序的關(guān)系“正如用一根繩子拴著球旋轉(zhuǎn)，旋轉(zhuǎn)越快，離心力越強(qiáng)，如果不增強(qiáng)其向心力，那么球就會(huì)脫離控制”。B15在當(dāng)前國(guó)際形勢(shì)下為了應(yīng)對(duì)更為復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)，維持“有序的社會(huì)”，社會(huì)控制力自然不能被消解。其四，環(huán)境治理的首要目標(biāo)在于環(huán)境和諧，即環(huán)境可持續(xù)。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極建設(shè)美麗中國(guó)，倡導(dǎo)人與自然和諧共生，并將生態(tài)文明建設(shè)納入了國(guó)家發(fā)展總體布局。

2.稅收對(duì)國(guó)家治理的影響機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制

（1）稅收對(duì)國(guó)家治理主體的影響。大多數(shù)學(xué)者如鮑爾認(rèn)為，中國(guó)式財(cái)政分權(quán)是“財(cái)政聯(lián)邦主義”的代表。財(cái)政聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)政治和財(cái)政激勵(lì)對(duì)地方政府的重要性，關(guān)注“哪些權(quán)力和職能最好集中，哪些安置在分散化的政府級(jí)次”。在財(cái)政聯(lián)邦主義的基礎(chǔ)上，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“相比于人事變更等政治激勵(lì)，縱向財(cái)政激勵(lì)更為直接，也更符合法治精神，契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求”。B16由此引申，我們發(fā)現(xiàn)稅權(quán)的配置實(shí)際上觸及了央地兩個(gè)利益主體之間的經(jīng)濟(jì)利益，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，這在事實(shí)上構(gòu)成了治理主體的轉(zhuǎn)移。當(dāng)?shù)胤秸邆湟欢ǖ亩愂諜?quán)力與支出權(quán)力，并被允許自主決定其預(yù)算支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，即可自由地選擇所需要的政策類型并積極參與社會(huì)管理。B17因此，合理的稅收分配能在很大程度上緩解中央和地方之間的財(cái)政收入沖突，促進(jìn)財(cái)政體制優(yōu)化，改善政府間財(cái)政關(guān)系，增強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)供給能力和水平。

（2）稅收對(duì)國(guó)家治理方式的影響。我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)以增值稅、消費(fèi)稅等間接稅為主體，這與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。無(wú)法否認(rèn)的是，這種稅制結(jié)構(gòu)對(duì)我國(guó)國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變已產(chǎn)生了抑制作用。由于間接稅的征收是隱性強(qiáng)制的，不容易被居民察覺(jué)，也就缺少了國(guó)家與公眾的互動(dòng)，這種“不必與市民社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行日常制度化磋商的行動(dòng)范圍”被邁克爾·曼定義為專制權(quán)力。專制性權(quán)力與前文所述的“濡化”正好是完全對(duì)立的兩個(gè)概念，顯然不利于國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變。與濡化相契合的權(quán)力被邁克爾·曼稱為“基礎(chǔ)性權(quán)力”，即“國(guó)家能實(shí)際穿透市民社會(huì)并依靠后勤支持在其統(tǒng)治的疆域內(nèi)實(shí)施政治決策的權(quán)力”。B18從稅制的角度看，直接稅可以起到增強(qiáng)“基礎(chǔ)性權(quán)力”的作用。直接稅在征收時(shí)需要搜集居民信息，而居民也可以通過(guò)納稅反映自身的訴求，這個(gè)過(guò)程相當(dāng)于為互動(dòng)式治理打開(kāi)了“窗口”，讓居民參與國(guó)家事務(wù)，增加對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。所以推進(jìn)間接稅向直接稅轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代稅制發(fā)展的趨勢(shì)，同時(shí)也能更好推進(jìn)國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變。

（3）稅收對(duì)國(guó)家治理能力的影響。國(guó)家治理能力與國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)整體，治理能力的提高有賴于制度體系的完善。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化意味著以制度為基礎(chǔ)正確處理各種重大關(guān)系，包括以現(xiàn)代財(cái)稅體制為基礎(chǔ)處理好中央與地方的關(guān)系。B191994年的分稅制改革標(biāo)志著我國(guó)首次注重財(cái)稅體制及其運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)換，同時(shí)以制度創(chuàng)新協(xié)調(diào)了當(dāng)時(shí)極其緊張的央地關(guān)系，可以認(rèn)為，這次分稅制改革是我國(guó)通過(guò)制度體制的完善，正確處理央地關(guān)系從而體現(xiàn)國(guó)家治理能力的一次偉大實(shí)踐。而國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化將促進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。2018年1月1日起我國(guó)首部“綠色稅法”——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法》開(kāi)始實(shí)施，這一環(huán)保稅法的施行意味著推行多年的排污收費(fèi)制度向環(huán)保稅制度的轉(zhuǎn)換正式啟動(dòng)，將“費(fèi)”改為“稅”是國(guó)家治理能力在稅收方面的一次重大提升。

（4）稅收對(duì)國(guó)家治理內(nèi)容的影響。稅收不合理將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)政府間稅收收入劃分不合理，正常的財(cái)政收入無(wú)法滿足支出需要，地方政府便容易向市場(chǎng)伸出“攫取之手”——借用影子銀行，地方融資平臺(tái)大規(guī)模舉借地方債。B20同時(shí)稅收的分配對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)產(chǎn)生影響，地方政府擁有何種稅基便會(huì)激勵(lì)和促進(jìn)何種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而稅收激勵(lì)的差異和地方政府行為的不同匹配，必然對(duì)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生不同的影響。

稅收的劃分會(huì)對(duì)政治合法性產(chǎn)生影響，且主要體現(xiàn)在地方政府對(duì)中央政府遵從程度的差異上。一個(gè)自洽的邏輯是，中央稅比例越高意味著中央的權(quán)威越強(qiáng)，過(guò)強(qiáng)的中央權(quán)威也許會(huì)帶來(lái)地方政府“叛逆式”的行為偏離;而地方稅比例越高則意味著中央權(quán)威的削弱，過(guò)分地削弱中央權(quán)威則很可能帶來(lái)地方政府行為因?yàn)椤安皇芗s束”而偏離。這兩個(gè)方向的地方政府行為偏離都會(huì)損害政府的合法性。正如羅伯特·達(dá)爾所言，“合法性猶如一個(gè)蓄水池，只有保持在一定的水平線上，才能保持穩(wěn)定。如果它一旦偏離這個(gè)水平，將身處險(xiǎn)境?！盉21

稅收與社會(huì)的有序性高度關(guān)聯(lián)。一方面，只有“適度”的稅收才能促進(jìn)社會(huì)有序性，過(guò)低的稅收及與之相伴的較低的公共服務(wù)水平會(huì)弱化社會(huì)控制;而過(guò)高的稅收會(huì)將社會(huì)控制等級(jí)削弱至初等的服從，兩者都不利于社會(huì)有序性建設(shè)。另一方面，稅收的征收有利于增強(qiáng)政府的控制動(dòng)員能力，促進(jìn)社會(huì)有序性。政府為了獲得稅收收入，會(huì)主動(dòng)地掌握更多關(guān)于轄區(qū)內(nèi)居民生產(chǎn)活動(dòng)、消費(fèi)活動(dòng)的信息，從而有利于國(guó)家深入社會(huì)內(nèi)部，對(duì)社會(huì)的方方面面進(jìn)行把控。所以，只有當(dāng)國(guó)家通過(guò)強(qiáng)大的稅收汲取能力獲得“適度”的稅收收入時(shí)，才能增強(qiáng)國(guó)家的社會(huì)控制力，帶來(lái)社會(huì)有序性的進(jìn)一步提高。

稅收影響環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。具有環(huán)境保護(hù)性質(zhì)的直接稅可以抑制企業(yè)的負(fù)外部性行為。一般認(rèn)為，環(huán)境污染問(wèn)題是由于污染的負(fù)外部性所導(dǎo)致的。廠商在生產(chǎn)活動(dòng)中污染環(huán)境的私人成本通常低于社會(huì)成本。解決這個(gè)問(wèn)題，可以采用稅收的方式將廠商原本無(wú)法感知的社會(huì)成本內(nèi)化為私人成本，從而有效地控制污染排放量。

三、現(xiàn)行消費(fèi)稅缺陷對(duì)國(guó)家治理的負(fù)面影響

1.現(xiàn)行消費(fèi)稅的特征與缺陷

首先其中央稅的屬性直接削減了地方政府征管的積極性。由于消費(fèi)稅屬于中央稅，地方政府對(duì)消費(fèi)稅的納稅管理較為“松弛”。對(duì)地方政府而言，松弛的管理可以增加轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收入，從而增加轄區(qū)GDP，且損失的消費(fèi)稅收入由中央政府承擔(dān)。2016年由于營(yíng)改增導(dǎo)致地方政府喪失了主體稅種，加劇了長(zhǎng)久以來(lái)央地財(cái)政關(guān)系的不平衡狀態(tài)，許多學(xué)者認(rèn)為消費(fèi)稅劃歸地方是彌補(bǔ)地方財(cái)政收入減少的主要途徑。B22然而，消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)且需要承擔(dān)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、收入再分配和環(huán)境保護(hù)的職能，這類稅種因此都應(yīng)列為中央稅。無(wú)法成為地方稅的消費(fèi)稅間接地使地方政府失去了主體稅種。

第二，間接稅的屬性造成稅收轉(zhuǎn)嫁。間接稅的納稅義務(wù)人與稅收負(fù)擔(dān)人常常不統(tǒng)一。稅收以間接稅的形式轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)地的消費(fèi)者，而稅收收入是從生產(chǎn)地的企業(yè)獲得的，這顯然不滿足稅收公平性角度的受益原則。稅收受益原則要求社會(huì)成員的稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)與他從政府服務(wù)中獲得的收益相等。生產(chǎn)地獲得的稅收收入自然會(huì)增加生產(chǎn)地的公共服務(wù)，而消費(fèi)地的實(shí)際納稅人卻沒(méi)有享受到相應(yīng)的公共服務(wù)。

第三，價(jià)內(nèi)稅的屬性致使抑制不良消費(fèi)的功能發(fā)揮低效。價(jià)內(nèi)稅有一定的隱蔽性，消費(fèi)者對(duì)自己負(fù)擔(dān)的稅收數(shù)量不知曉，容易產(chǎn)生沒(méi)有繳稅的幻覺(jué)，不利于其消費(fèi)行為的調(diào)整改變。即價(jià)內(nèi)稅掩蓋了稅收的透明度，不利于發(fā)揮引導(dǎo)消費(fèi)的作用。

第四，稅源分布不合理，缺乏地區(qū)公平性?，F(xiàn)行消費(fèi)稅的征收范圍主要是特定的消費(fèi)品，但這些消費(fèi)品的產(chǎn)地比較集中，比如煙類消費(fèi)品的產(chǎn)地主要集中在云南，酒類產(chǎn)品的產(chǎn)地則集中在四川、山東、河南、廣東、貴州，其他省份煙酒類產(chǎn)品產(chǎn)量相對(duì)較少，這就造成了財(cái)政收入?yún)^(qū)域間的不匹配。

第五，稅收征管環(huán)節(jié)單一，偷逃稅款嚴(yán)重。現(xiàn)行消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)主要在生產(chǎn)與進(jìn)口環(huán)節(jié)，征收環(huán)節(jié)單一導(dǎo)致征稅范圍難以劃分，比如制造與加工的劃分，流通與生產(chǎn)的劃分，從而給企業(yè)偷逃稅款提供了機(jī)會(huì)。進(jìn)一步的，一旦生產(chǎn)者或者進(jìn)口商在這一環(huán)節(jié)逃脫了稅款，國(guó)家很難從其他環(huán)節(jié)將稅收補(bǔ)征回來(lái)。單一的征收環(huán)節(jié)顯然造成了國(guó)家財(cái)政收入的流失。

第六，稅率設(shè)計(jì)不合理導(dǎo)致保護(hù)環(huán)境的功能低效，部分資源品的適用稅率偏低。在現(xiàn)行消費(fèi)稅制度下，應(yīng)納消費(fèi)稅的資源性產(chǎn)品包括實(shí)木地板、木制一次性筷子和成品油。我國(guó)的實(shí)木地板和木制一次性筷子的現(xiàn)行稅率僅為5% ，如此低的稅率難以起到應(yīng)有的保護(hù)森林資源的作用。成品油目前采用定額稅率、從量征收的方式，相比之下，許多國(guó)家對(duì)這類資源課以了較高的稅率，比如按當(dāng)期匯率測(cè)算，澳大利亞、韓國(guó)和日本的相關(guān)稅率分別為1.63 元/升、2.87 元/升和 4.07 元/升，歐盟成員國(guó)的平均稅率達(dá)到 4.48 元/升B23，均明顯高于我國(guó)。偏低的稅率難以發(fā)揮環(huán)境保護(hù)功能。

2.消費(fèi)稅缺陷對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生的負(fù)面影響

消費(fèi)稅制度在稅收管轄、稅種屬性、計(jì)稅方式、稅源分布、征收環(huán)節(jié)、稅率設(shè)計(jì)等方面的不合理問(wèn)題不僅直接抑制了消費(fèi)稅功能的發(fā)揮，而且對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響（見(jiàn)圖2）。

（1）消費(fèi)稅征管模式不利于發(fā)揮地方政府積極性。消費(fèi)稅屬于中央稅，其征管權(quán)屬于中央政府。消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而作為納稅主體的企業(yè)歸地方政府管轄。這種稅收管轄權(quán)與納稅主體管轄權(quán)的背離會(huì)削弱地方政府治理的積極性，為了轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)地方政府可能選擇對(duì)消費(fèi)稅征管“不作為”“少作為”，甚至包庇轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的部分避稅行為。地方政府職能的這種“缺位”不利于國(guó)家治理主體的調(diào)試，難以形成多主體共融的國(guó)家治理體系。

（2）消費(fèi)稅的稅種屬性不利于國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)變。根據(jù)邁克爾·曼的國(guó)家權(quán)力理論，國(guó)家治理應(yīng)當(dāng)利用稅收征收環(huán)節(jié)向居民開(kāi)放信息反映的“窗口”，從而達(dá)到國(guó)家權(quán)力從“專制性國(guó)家能力”向“基礎(chǔ)性國(guó)家能力”的過(guò)渡。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費(fèi)稅必然不利于居民反映自身的消費(fèi)信息，難以形成居民與政府之間的互動(dòng)機(jī)制，而現(xiàn)階段我國(guó)的消費(fèi)稅屬于間接稅，間接稅的征收更多地屬于“不必與市民社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行日常制度化磋商的行動(dòng)范圍”，所以，間接稅所依賴的是強(qiáng)制性權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力自上而下的單向的貫穿，這固化了單向線性的國(guó)家治理方式，難以形成國(guó)家治理方式向“濡化”互動(dòng)的治理方式的轉(zhuǎn)變。

（3）消費(fèi)稅稅制總體缺陷損害了國(guó)家治理能力。消費(fèi)稅制度存在的六大缺陷不利于以制度為基礎(chǔ)的國(guó)家治理能力的提升。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活水平提高，消費(fèi)稅制度已經(jīng)暴露出種種問(wèn)題，不僅無(wú)法發(fā)揮“收入調(diào)節(jié)、引導(dǎo)消費(fèi)、環(huán)境保護(hù)”的功能，而且損害了稅收公平性原則，加劇了區(qū)域間財(cái)政不平衡，需要與時(shí)俱進(jìn)。只有通過(guò)改革克服上述各項(xiàng)缺陷，落實(shí)稅收制度“法制化”，才能從根本上提升國(guó)家治理能力。正如習(xí)近平總書(shū)記指出的，“要確保形成的制度行得通、指導(dǎo)力強(qiáng)、能長(zhǎng)期管用”。只有改進(jìn)消費(fèi)稅制度，才能避免在發(fā)揮其應(yīng)有功能方面因“不管用”對(duì)國(guó)家治理能力造成的損害。

（4）消費(fèi)稅缺陷給國(guó)家治理內(nèi)容帶來(lái)負(fù)面影響。①消費(fèi)稅缺陷對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理有影響。一方面消費(fèi)稅稅源分布集中，不利于我國(guó)均衡發(fā)展;另一方面，消費(fèi)稅作為價(jià)內(nèi)稅，稅收痛感較低，引導(dǎo)良性消費(fèi)的功能發(fā)揮失效，不利于調(diào)節(jié)收入差距。②消費(fèi)稅缺陷對(duì)國(guó)家政治治理有影響。現(xiàn)階段我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系方面，地方政府缺乏主體稅種，且事權(quán)遠(yuǎn)大于財(cái)權(quán)。如前所述，只有恰當(dāng)?shù)亩愂談澐植拍芗?lì)地方政府的遵從進(jìn)而促進(jìn)政治合法性，而在中央稅比例明顯過(guò)高的情況下，地方政府容易產(chǎn)生“叛逆式偏離”，2011年前地方政府向預(yù)算外伸出的攫取之手與近年來(lái)地方債的大規(guī)模擴(kuò)張便是典型的例證。這種地方政府行為的“不遵從”嚴(yán)重地影響了政府合法性。③消費(fèi)稅缺陷對(duì)國(guó)家社會(huì)治理的影響。強(qiáng)大的收入汲取能力是保障國(guó)家社會(huì)控制力的根本。然而消費(fèi)稅由于征收環(huán)節(jié)單一，給企業(yè)偷稅漏稅提供了空間，造成稅基侵蝕，長(zhǎng)此以往會(huì)對(duì)我國(guó)財(cái)政收入的汲取產(chǎn)生危害，而國(guó)家沒(méi)有強(qiáng)大的稅收汲取能力必然對(duì)其社會(huì)控制能力提出挑戰(zhàn)。④消費(fèi)稅缺陷對(duì)國(guó)家環(huán)境治理有影響。當(dāng)前我國(guó)部分資源品的消費(fèi)稅稅率明顯低于其他國(guó)家，消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)功能發(fā)揮低效，導(dǎo)致消費(fèi)稅自身的問(wèn)題轉(zhuǎn)向國(guó)家治理層面，對(duì)國(guó)家環(huán)境治理產(chǎn)生了影響。在成品油稅率偏低、未能按含硫量或燃油效能差異分別設(shè)置、實(shí)施不同稅率的情況下，消費(fèi)稅所特有的鼓勵(lì)節(jié)能減排技術(shù)開(kāi)發(fā)和使用的功效也會(huì)受到一定程度的抑制。同時(shí)消費(fèi)稅還存在對(duì)能源產(chǎn)品的征收范圍偏窄，以及對(duì)其他污染產(chǎn)品征稅缺位等問(wèn)題，已難以適應(yīng)資源環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平提高的客觀要求，并對(duì)國(guó)家環(huán)境治理產(chǎn)生了一定的負(fù)向作用。

四、關(guān)于新一輪消費(fèi)稅改革與國(guó)家治理的全面評(píng)價(jià)

本次消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理起到了多方面的促進(jìn)作用，但不可否認(rèn)的是，地方政府可能會(huì)對(duì)消費(fèi)稅改革反應(yīng)不足，這將制約通過(guò)消費(fèi)稅改革發(fā)揮其對(duì)國(guó)家治理的正向促進(jìn)作用。

1. 新一輪消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理的積極作用

2019年10月9日《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕21號(hào)）中最引人注目的是后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方，將現(xiàn)行部分在生產(chǎn)（進(jìn)口）環(huán)節(jié)征收的消費(fèi)稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，這對(duì)于國(guó)家治理而言必將產(chǎn)生多重利好，從治理主體、治理方式、治理內(nèi)容、治理能力等各個(gè)方面有利于國(guó)家治理。

首先，消費(fèi)稅改革有利于增強(qiáng)地方政府治理的積極性。消費(fèi)稅下劃地方，將促進(jìn)地方政府作為國(guó)家治理主體的積極性。地方治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，其治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要合理的激勵(lì)機(jī)制。消費(fèi)稅下劃地方便是典型的財(cái)政激勵(lì)行為。一旦地方政府繼續(xù)采取對(duì)消費(fèi)稅征管“不作為，少作為”態(tài)度，由此帶來(lái)的消費(fèi)稅損失將由地方政府承擔(dān)。因此，消費(fèi)稅下劃地方不僅能改善地方政府的“缺位”行為，還有利于突破“晉升錦標(biāo)賽”激勵(lì)模式的困局，對(duì)于實(shí)現(xiàn)去中心化、多主體共生的治理格局至關(guān)重要。

第二，消費(fèi)稅改革有利于國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變。本次消費(fèi)稅改革，將消費(fèi)稅征管權(quán)力賦予地方，有利于打開(kāi)地方政府與轄區(qū)居民“互動(dòng)”的窗口，增強(qiáng)政府與居民的互動(dòng)。居民通過(guò)“窗口”反映自身的政治訴求從而為國(guó)家治理方式提供新的活力。從國(guó)家自主性權(quán)力的角度看，消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)的后移還意味著消費(fèi)稅由間接稅向直接稅轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，有利于國(guó)家從專制性權(quán)力下的單向強(qiáng)制管控模式向基礎(chǔ)性權(quán)力下的濡化互動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)變。征收環(huán)節(jié)后移意味著稅制的透明化，當(dāng)居民對(duì)自身稅負(fù)有了更加科學(xué)的認(rèn)識(shí)，便能促進(jìn)居民與政府之間的協(xié)商、合作，而居民由無(wú)知被動(dòng)納稅到主動(dòng)合作納稅，事實(shí)上是國(guó)家治理的“濡化”方式的體現(xiàn)。

第三，消費(fèi)稅改革促進(jìn)國(guó)家治理能力提升。本次消費(fèi)稅改革是以消費(fèi)稅制度規(guī)范中央與地方關(guān)系的一次嘗試，促進(jìn)了消費(fèi)稅制度“與時(shí)俱進(jìn)”，使得消費(fèi)稅制度“更管用”了。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾成為新時(shí)代的社會(huì)主要矛盾，與此相適應(yīng)，稅收制度應(yīng)該體現(xiàn)出服務(wù)與公平的理念。另外消費(fèi)稅制度改革對(duì)我國(guó)稅制的總體結(jié)構(gòu)也起到了協(xié)調(diào)作用。我國(guó)現(xiàn)階段的稅制結(jié)構(gòu)以間接稅為主，消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)后移，使得消費(fèi)稅具備了一定的直接稅的性質(zhì)，有利于促進(jìn)新一輪稅制改革，從而提升國(guó)家治理能力。2019年12月3日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局就《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，這意味著消費(fèi)稅制度從行政性規(guī)章向消費(fèi)稅法轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)已經(jīng)形成，與新時(shí)代以制度體系提升國(guó)家治理能力的方針是相吻合的，有利于進(jìn)一步增強(qiáng)國(guó)家治理能力。

第四，消費(fèi)稅改革有利于提升國(guó)家治理效果。重點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面關(guān)系的改進(jìn)完善：①消費(fèi)稅改革與經(jīng)濟(jì)治理。原消費(fèi)稅由于地方政府沒(méi)有分成，圍繞居民消費(fèi)行為進(jìn)行投資也沒(méi)有動(dòng)力，實(shí)踐中正是因?yàn)榈胤秸陴B(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的投資有限，制約了居民消費(fèi)水平的提升。本次消費(fèi)稅改革有利于地方政府的視線重新回歸至“人的需求”層面，增加“非經(jīng)濟(jì)性公共物品”的供給。隨著消費(fèi)稅制度的改革，地方政府將更加注重服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這有利于優(yōu)化我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。而消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移，可以解決過(guò)去稅源過(guò)于集中的問(wèn)題，這三方面都有利于推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)向更健康更高質(zhì)量的水平發(fā)展。②消費(fèi)稅改革與政治治理。將消費(fèi)稅收入下劃至地方，有利于增加地方政府財(cái)力，緩解央地垂直不平衡的財(cái)政關(guān)系，推動(dòng)消費(fèi)稅逐步成為地方政府的主體稅種。在我國(guó)的央地關(guān)系中，中央政府是決策主體，而決策的執(zhí)行主要依賴地方政府。決策與執(zhí)行之間的紐帶在于地方政府的遵從意愿。只有更合理地分配財(cái)力與事權(quán)，完善地方稅系，地方政府的遵從意愿才能提高，從而有利于鞏固和加強(qiáng)中央政府的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)政治合法性的提升。③消費(fèi)稅改革與社會(huì)治理。將消費(fèi)稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向消費(fèi)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，意味著企業(yè)偷漏稅空間減小，有利于政府?dāng)U大稅基，增強(qiáng)政府的收入汲取能力，從而進(jìn)一步擴(kuò)大政府的社會(huì)服務(wù)能力。另一方面，根據(jù)第一代財(cái)政分權(quán)理論，地方政府在獲取地方性信息（如居民偏好方面）具有優(yōu)勢(shì)，因此，消費(fèi)稅劃歸地方有利于降低信息收集成本，促進(jìn)地方政府的治理水平，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)控制動(dòng)員的能力。同時(shí)伴隨消費(fèi)稅改革的消費(fèi)稅立法進(jìn)一步完善了我國(guó)的稅收法治化進(jìn)程，理順了政府和社會(huì)間的分配關(guān)系，有利于社會(huì)良性發(fā)展。因此，消費(fèi)稅改革從兩大方面增強(qiáng)了政府的社會(huì)控制力，有利于社會(huì)有序運(yùn)行。

2.制約新一輪消費(fèi)稅改革正向作用發(fā)揮的因素

消費(fèi)稅作為選擇性商品稅，其稅收總量影響地方政府征管的積極性。國(guó)際上通常是根據(jù)征管范圍的不同，將消費(fèi)稅分為選擇性消費(fèi)稅與一般性消費(fèi)稅。一般性消費(fèi)稅的征收范圍幾乎囊括所有消費(fèi)品，稅收總量巨大。州縣政府消費(fèi)稅（Sales Tax）也是美國(guó)州政府的主體稅種。B24與美國(guó)不同，我國(guó)的消費(fèi)稅屬于選擇性商品稅，其總量占稅收總量的比例較小，2015-2018年消費(fèi)稅收入與地方稅收入的比值分別為16.82%、15.79%、14.89%、13.99%。B25數(shù)據(jù)表明，相比于增值稅，消費(fèi)稅在總量上仍然無(wú)法成為我國(guó)地方政府的主體稅種。而消費(fèi)稅改革能否對(duì)地方政府形成充分的激勵(lì)效果對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)而言至關(guān)重要。

3.新一輪消費(fèi)稅改革可能對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生的負(fù)面影響

新一輪消費(fèi)稅改革實(shí)施后可能對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生一些負(fù)面影響。首先，消費(fèi)稅改革可能削弱中央政府的權(quán)威。本次消費(fèi)稅改革，將中央稅劃歸地方稅是一次明顯的分權(quán)行為，可能會(huì)減弱中央政府的權(quán)威。不過(guò)辯證地看，雖然在央地關(guān)系視域下不利于中央政府功能的發(fā)揮，但只要能夠確保地方政府與中央政府同心合力，提高地方政府的政策遵從度，消費(fèi)稅改革仍然有利于國(guó)家政治治理。其次，消費(fèi)稅劃歸地方或?qū)?duì)環(huán)境治理產(chǎn)生負(fù)面影響。由于新一輪消費(fèi)稅改革基本上沿襲了以往生產(chǎn)環(huán)節(jié)課稅的做法B26，稅源地的地方政府可能會(huì)為了增加自己的“腰包”，鼓勵(lì)“環(huán)境破壞型”產(chǎn)品的生產(chǎn)與消費(fèi)，從而對(duì)生態(tài)文明建設(shè)造成不利影響，消費(fèi)稅的環(huán)境保護(hù)功能或因本次改革而被扭曲。

五、結(jié)論及政策建議

稅收制度作為國(guó)家治理體系的重要組成部分對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生多方面的影響，作為稅收制度的重要組成部分，消費(fèi)稅改革必將對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生多重紅利效應(yīng)。財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱的定位決定了稅收對(duì)國(guó)家治理的影響機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制?；诙愂张c國(guó)家治理的理論關(guān)聯(lián)，稅收從治理主體、治理方式、治理手段、治理內(nèi)容四個(gè)方面對(duì)國(guó)家治理產(chǎn)生影響，并凸顯稅收對(duì)國(guó)家治理的杠桿效應(yīng)。當(dāng)前對(duì)消費(fèi)稅的改革有利于增強(qiáng)地方政府治理的積極性和國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)國(guó)家治理能力的提升，同時(shí)也有利于增進(jìn)國(guó)家治理效果。為了最大限度地釋放消費(fèi)稅改革的政策紅利，更好地發(fā)揮消費(fèi)稅改革對(duì)國(guó)家治理的促進(jìn)作用，規(guī)避影響消費(fèi)稅改革積極效能的制約因素并消除潛在的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)稅改革“穩(wěn)著陸”，應(yīng)啟用多種政策措施配套本次改革，利用制度關(guān)聯(lián)性和互補(bǔ)性更好地發(fā)揮“財(cái)政是國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱”的作用。

1.進(jìn)一步厘清政府間事權(quán)劃分。本次消費(fèi)稅改革是我國(guó)政府在財(cái)權(quán)分配上的一次重大舉措，其本意在于減輕地方政府的財(cái)政壓力，提高地方政府的公共服務(wù)供給能力，但由于消費(fèi)稅總量較小，難以承擔(dān)調(diào)節(jié)政府間財(cái)政關(guān)系的重任。為了更好地理順政府間財(cái)政關(guān)系，單靠收入側(cè)的消費(fèi)稅調(diào)整是不夠的，還應(yīng)落實(shí)事權(quán)改革。因此，未來(lái)的改革應(yīng)遵循外部性原則、信息復(fù)雜性原則、激勵(lì)相容原則，進(jìn)一步完善政府間的事權(quán)劃分，建立科學(xué)規(guī)范的事權(quán)劃分體系，從收入和支出的雙向同時(shí)發(fā)力，有效調(diào)節(jié)政府間財(cái)政關(guān)系，維護(hù)中央與地方兩個(gè)積極性。

2.落實(shí)環(huán)保配套政策。為了克服消費(fèi)稅改革可能帶來(lái)的環(huán)境保護(hù)方面的負(fù)面問(wèn)題，一方面，需要落實(shí)環(huán)保相關(guān)的各種法律法規(guī)，比如加強(qiáng)對(duì)地區(qū)碳排放量的監(jiān)督，密切關(guān)注地區(qū)內(nèi)新增的“環(huán)境破壞型”企業(yè)，通過(guò)環(huán)保法律法規(guī)的落實(shí)矯正地方政府為擴(kuò)充稅源而“鼓勵(lì)”環(huán)境破壞性商品消費(fèi)的行為。

3.以轉(zhuǎn)移支付制度的完善克服區(qū)域差距。本次消費(fèi)稅改革在激發(fā)地方政府積極性的同時(shí)，也可能帶來(lái)區(qū)域間財(cái)政收入差距加大的問(wèn)題。應(yīng)完善轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)地區(qū)差距的作用。在轉(zhuǎn)移支付的改革方向上，應(yīng)減少稅收返還，增加分類轉(zhuǎn)移支付，克服因客觀因素造成的稅收洼地問(wèn)題以及由此產(chǎn)生的“為增稅而競(jìng)爭(zhēng)”的行為后果。

① 陳進(jìn)華：《治理體系現(xiàn)代化的國(guó)家邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第5期。

② 俞可平：《法治與善治》，《西南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期。

③ 周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理及其模式：一個(gè)整體性視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期。

④ 王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期。

⑤ 查爾斯·蒂利：《民主》，上海：上海人民出版社，2015年，第14-15頁(yè)。

⑥ 喬爾· S·米格代爾： 《社會(huì)中的國(guó)家： 第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》，南京：江蘇人民出版社，2009年，第36頁(yè)。

⑦ T. Besley，T. Persson，“The Origins of State Capacity： Property Rights，Taxation，and Politics，”American Economic Review，2009，99（4），pp.1218-1244.

⑧ 呂冰洋、臺(tái)航： 《國(guó)家能力與政府間財(cái)政關(guān)系》，《政治學(xué)研究》2019年第 3期。

⑨ 習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《求是》2014年第1期。

⑩ 艾倫·麥克法蘭、劉北成、劉東：《現(xiàn)代世界的誕生》，上海：上海人民出版社，2013年，第7、8頁(yè)。

B11 尤爾根·哈貝馬斯：《交往與社會(huì)進(jìn)化》，重慶：重慶出版社，1989年，第184頁(yè)。

B12 鮑勃.杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，漆蕪譯，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》（中文版）1999年第1期。

B13 阿西莫格魯、羅賓遜：《國(guó)家為什么會(huì)失敗》，李增剛譯，長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2015年。

B14 讓·雅克·盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2003年。

B15 呂冰洋： 《國(guó)家治理財(cái)政論： 從公共物品到公共秩序》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2018年第6期。

B16 魯建坤、李永友：《超越財(cái)稅問(wèn)題：從國(guó)家治理的角度看中國(guó)財(cái)政體制垂直不平衡》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第2期。

B17 劉銀喜：《財(cái)政聯(lián)邦主義視角下的政府間關(guān)系》，《中國(guó)行政管理》2018年第1期。

B18 邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源》第2卷·上，上海：上海人民出版社，2015年，第68-69頁(yè)。

B19 辛向陽(yáng)：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的三個(gè)基本問(wèn)題》，《理論探討》2014年第2期。

B20 鐘輝勇、陸銘：《財(cái)政與金融分家：中國(guó)經(jīng)濟(jì)“去杠桿”的關(guān)鍵》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第9期。

B21 羅伯特·A·達(dá)爾：《現(xiàn)代政治分析》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年。

B22 賈康、梁季：《我國(guó)地方稅體系的現(xiàn)實(shí)選擇：一個(gè)總體架構(gòu)》，《改革》2014年第7期。

B23 孫開(kāi)、金哲：《論環(huán)境保護(hù)視角下消費(fèi)稅改革的再次深化》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2013年第1期。

B24 葛夕良、鄭建：《國(guó)際稅收》，杭州：浙江工商大學(xué)出版社，2016年，第12-14頁(yè)。

B25 2015年-2018年我國(guó)地方政府稅收收入分別為62661.93億元、64691.69億元、68672.72億元、75954.79億元，營(yíng)改增后作為最主要稅收來(lái)源的增值稅在2017年與2018年分別占稅收收入的41.08%，40.52%，而消費(fèi)稅收入為10542.16億元、10217.23億元、10225.09億元、10631.75億元。數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。

B26 根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法（征求意見(jiàn)稿）》的相關(guān)規(guī)定，15類應(yīng)稅商品中，甲類卷煙和乙類卷煙實(shí)行生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征稅;金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品實(shí)行消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，超豪華小汽車實(shí)行生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)征稅，其余商品實(shí)行生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅。參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅法（征求意見(jiàn)稿）》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。

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