污染防治專項資金績效評價：體系與實證

劉國歌 胡學(xué)東

摘 ?要：打好污染防治攻堅戰(zhàn)是改善環(huán)境民生的迫切需要和加強生態(tài)文明建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。對污染防治專項資金進行績效考核是全面實施預(yù)算績效管理、強化污染防治責(zé)任的重要抓手。以“G省2016-2018年水污染防治資金”為例，第三方績效評價結(jié)果顯示，該項資金有效推進城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及配套管網(wǎng)建設(shè)，在黑臭水體治理、飲用水源保護等方面取得了階段性成效，但存在目標(biāo)設(shè)置合理性不足、管理流程缺乏規(guī)范、監(jiān)管機制不完善等問題，究其原因在于資源基礎(chǔ)和地方財政能力有限，資金管理制度、部門協(xié)調(diào)機制不完善，責(zé)任機構(gòu)不順暢，等等。為此，應(yīng)加強頂層設(shè)計，優(yōu)化資金管理辦法，強化績效激勵，促進資金績效提升。

關(guān)鍵詞：污染防治;財政專項資金;績效評價;指標(biāo)體系

中圖分類號：F812.45 ? ? 文獻標(biāo)識碼：A

Abstract：Pollution control is not only an urgent need to improve the environment and people's livelihood，but also an urgent task to strengthen the construction of ecological civilization.We implemented an evaluation to the performance of 2016—2018 Guangdong provincial special funds for the “Water Pollution Control”. The results showed that the special fund for water pollution control could effectively promote the construction of municipal sewage treatment facilities and supporting pipe networks，improve water quality significantly，and lay the foundation for the next step of pollution prevention and control work.But there were also problems such as lack of rationality of goal setting，standardization of management process and need to perfect supervision mechanism.Therefore，we should strengthen the top-level design，optimize capital performance management and promote the improvement of fund performance.

Key words： Pollution control;Special fiscal funds;Performance evaluation;Evaluation index

一、評價說明

（一）問題的提出

改革開放以來，我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，而在社會進入深度轉(zhuǎn)型期的背景下，空氣污染、水體惡化等愈加嚴(yán)重的環(huán)境問題，與人民日益提升的生態(tài)環(huán)境需求之間的矛盾不斷凸顯。對此，2017年的“十九大”報告中，提出要堅決打好污染防治的攻堅戰(zhàn)。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》。

我國環(huán)保資金支出規(guī)模以每年28.26%的增長速度上升，“十二五”時期，我國環(huán)境保護投資總計4.17萬億元，比“十一五”時期增長92.8%。2019年財政部發(fā)布的《財政部關(guān)于下達(dá)2019年度水污染防治資金預(yù)算的通知》顯示，190億專項資金直接用于支持水污染防治和水生態(tài)環(huán)境保護。如此大規(guī)模的資金投入，在帶來眾多污染防治、環(huán)境治理項目的同時，也產(chǎn)生了資金管理使用問題。面對數(shù)值龐大的污染防治專項支出，如何保障其效率、效果，使之發(fā)揮真正的作用，亦成為政府、學(xué)界和社會公眾共同關(guān)注的難題。因此，對污染防治專項資金進行績效評價研究極具現(xiàn)實必要性。

（二）文獻綜述

關(guān)于財政支出績效評價的研究，美、英等國起步較早，其評價旨在減輕政府預(yù)算壓力，內(nèi)容指向立項決策、經(jīng)濟效益等方面[1];部分歐洲國家則以外部壓力為驅(qū)動因素，追求政府管理效率提升，設(shè)計內(nèi)容廣泛的層級指標(biāo)體系[2]。隨著我國財政由國家財政、公共財政轉(zhuǎn)變?yōu)槊裆斦?，國?nèi)相關(guān)研究，也從關(guān)注“投入—產(chǎn)出”效率逐步轉(zhuǎn)向兼顧過程與結(jié)果導(dǎo)向。陳學(xué)安[3]認(rèn)為評價指標(biāo)構(gòu)建原則應(yīng)兼顧定量與定性、共性與特性相結(jié)合。申書海[4]提出兼顧目的性與系統(tǒng)性、全面性和精簡性、科學(xué)性和可操作性的思路。叢樹海[5]基于公共支出的特殊性構(gòu)建指標(biāo)體系。鄭方輝等[6]對專項資金績效評價的基本問題進行闡述。謝福泉等[7]、吳建南等[8]則運用項目后評價、邏輯模型等方法構(gòu)建不同領(lǐng)域不同具體項目的績效評價指標(biāo)體系。

針對環(huán)境保護、污染防治專項資金績效評價的研究，興起于20世紀(jì)90年代的西方國家。研究圍繞環(huán)保資金績效評價對資源管理、環(huán)境保護的影響及與國家政策關(guān)系等展開[9-10]。其后衍生出各類環(huán)保類公共項目績效評價方法，如費用效益分析法、對比分析法等。國內(nèi)關(guān)于污染防治專項資金績效評價的研究起步較晚，多針對指標(biāo)體系展開。比如，考慮項目資金復(fù)雜性，設(shè)計基于投入產(chǎn)出邏輯路線的指標(biāo)?；驀@污染防治資金的管理使用，以定量指標(biāo)為主體構(gòu)建指標(biāo)體系[11];或基于財政部門通用評價指標(biāo)，增加環(huán)境效益、項目產(chǎn)出指標(biāo)等個性指標(biāo)[12]。黃溶冰等[13]基于3E模型結(jié)合真實性、合規(guī)性、回應(yīng)性，分析環(huán)境保護績效狀況。已有研究認(rèn)為，環(huán)保資金管理中存在項目建設(shè)周期長、監(jiān)管力度不足等問題，需要通過建立長效機制、優(yōu)化運作過程、加強監(jiān)管措施等進行改進[14-16]?，F(xiàn)有文獻中環(huán)境保護專項資金績效評價相關(guān)研究集中于指標(biāo)體系、評價方法，在視角上以財政部門和業(yè)務(wù)主管部門為主，這對于優(yōu)化部門職責(zé)和提升部門績效具有良好的指導(dǎo)作用。

（三）實證簡述

實證研究以G省為例。根據(jù)省委省政府《打好污染防治攻堅戰(zhàn)三年行動計劃（2018—2020）》，省財政2016—2018年安排超過300億元用于水污染防治，包括加強水源地環(huán)境保護、強化優(yōu)良水體保護、改善水生態(tài)環(huán)境、基本消除黑臭水體、加快推進污水處理設(shè)施建設(shè)、實施水生態(tài)擴容提質(zhì)等。納入本次評價范圍的是G省財政在2016—2018年安排的水污染防治資金，共40.1176億元。作為其中兩項重點內(nèi)容，省生態(tài)環(huán)境廳主要負(fù)責(zé)重點流域整治與水源地保護，三年累計安排21.0636億元，共補助了191個項目;省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳主要負(fù)責(zé)污水管網(wǎng)及污水處理設(shè)施建設(shè)，三年累計安排19.0576億元，通過轉(zhuǎn)移支付到各市縣在建或新建的污水管網(wǎng)及污水處理設(shè)施建設(shè)，支持了全省17個地市400余個項目。

本研究的數(shù)據(jù)來源于2019年G省人大委托的《G省2016-2018年水污染防治資金支出績效第三方評價》，由華南理工大學(xué)政府績效評價中心課題組完成。針對全省2016—2018年水污染防治資金支出績效，設(shè)計導(dǎo)入專家滿意度和社會工作滿意度、各類資金項目采用差別化的調(diào)查問卷，總樣本量600份，實際回收問卷568份。其中，參與調(diào)查問卷填寫的男性為332人，占比58.45%，女性受訪者236人，占比41.55%;年齡方面，參與調(diào)查者以中青年為主，其中最多的是41—50歲受訪者192人（33.8%），其次是31—40歲之間176人（30.9%）。滿意度調(diào)查結(jié)果構(gòu)成專項資金整體績效評分的重要數(shù)據(jù)來源。

二、指標(biāo)體系

我國財政支出績效管理實踐歷經(jīng)近20年，評價理念逐漸從財務(wù)審計到績效審計再到績效評價轉(zhuǎn)變，但主要還是以政府部門主導(dǎo)財政專項資金績效評價。受政府部門委托的影響，第三方獨立實施評價的公信力仍有待提升。作為新時代三大攻堅戰(zhàn)之一的污染防治涉及人民群眾根本利益，由人大來發(fā)起或主導(dǎo)評價，第三方負(fù)責(zé)來實施與執(zhí)行。一方面，人大既是監(jiān)督政府的基本主體，能有效規(guī)范各方主體權(quán)責(zé)，又能充分調(diào)動資源，推動評價技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法制健全;另一方面，基于人大主導(dǎo)下的第三方代表獨立視角，既可以關(guān)注資金的支出過程與效益，也能突破政府規(guī)制，審視宏觀政策安排。污染防治財政資金支出績效第三方評價的功能基于結(jié)果導(dǎo)向和公眾滿意導(dǎo)向，運用科學(xué)方法、規(guī)范流程和相對統(tǒng)一的指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，對被評資金支出的產(chǎn)出與效果進行綜合性測量與分析。從內(nèi)容和主體上看，評價針對資金管理、監(jiān)督和使用，分別對應(yīng)管理績效、監(jiān)督績效和使用績效，涉及資金主管部門、資金監(jiān)督部門和資金使用單位三類主體。從評價過程來看，評價包含單位自評、書面審核與現(xiàn)場核查三個主要環(huán)節(jié)，綜合采取了書面評審、現(xiàn)場核查、座談會訪談、社會滿意度調(diào)查、專家通信評審等方式。

指標(biāo)體系是績效評價的核心要素，亦是評價科學(xué)性與可操作性的關(guān)鍵。筆者參照G省財政專項績效評價體系，結(jié)合定性評價與定量評價、主觀評價與客觀評價、單位自評與專家評價等多種方式，確定本項評價指標(biāo)體系，將財政資金支出整體績效劃分為自評質(zhì)量、管理績效、使用績效和監(jiān)督績效4個維度。其中自評質(zhì)量采用材料完整性等3項指標(biāo)，管理績效采用資金設(shè)立必要性等6項指標(biāo)，監(jiān)管績效采用明確監(jiān)督職責(zé)等6項指標(biāo)，使用績效指標(biāo)體系由前期工作、實施過程、目標(biāo)實現(xiàn)3項一級指標(biāo)和對應(yīng)的9項二級指標(biāo)、15項三級指標(biāo)組成。

三、評價結(jié)果

一是總體結(jié)果。資金支出整體績效評分為78.74分，等級為中（見表1）。其中：重點流域整治和水源地保護方向資金整體績效評分為81.67分，績效等級為良;污水管網(wǎng)及污水處理設(shè)施建設(shè)方向資金整體績效評分為75.80分，績效等級為中。兩類資金支出績效得分差異體現(xiàn)在自評組織質(zhì)量和資金使用績效兩個維度。

二是管理績效。評分為74.00分，等級為中（見表1）。省生態(tài)環(huán)境廳主管的重點流域整治與水源地保護、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的污水管網(wǎng)及污水處理設(shè)施建設(shè)兩項資金管理績效得分分別為75.00分、73.00分。6項指標(biāo)得分介于65—100之間，其中較高的是專項資金的公共屬性，兩個部門均獲評滿分，這說明本項資金服務(wù)于水污染防治的公共屬性指向明確。關(guān)于總體目標(biāo)實現(xiàn)程度和專家滿意度2項指標(biāo)，兩個部門所主管的資金得分均不理想，表明資金使用和項目落實的推進力度不足，實現(xiàn)總體目標(biāo)的程度偏低，專家認(rèn)同度不高。

三是監(jiān)督績效。評分為73.00分，等級為中（見表1）?？傮w來看，各級財政部門作為資金監(jiān)督部門，出臺了一系列資金管理辦法，在審批資金支付等方面表現(xiàn)良好，制定監(jiān)督辦法、審批資金支付、違規(guī)項目問責(zé)3項指標(biāo)評分均為80分。但采取監(jiān)督措施指標(biāo)的評分僅達(dá)及格線（60分）、明確監(jiān)督職責(zé)、及時下達(dá)資金2項指標(biāo)評分均為70分。在資金使用過程中，部分地市存在下達(dá)資金不及時的情況，財政部門對資金使用和項目實施的監(jiān)督比較乏力，資金的監(jiān)督效果不明顯。

四是使用績效。對論證與申報、目標(biāo)完整性、目標(biāo)科學(xué)性等15項指標(biāo)進行評價。結(jié)果顯示：2016—2018年全省該項資金使用績效得分均值為81.69分，等級為良，省生態(tài)環(huán)境廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳主管兩項資金的使用績效得分分別為85.54分、77.83分（總分見表1、分項指標(biāo)得分情況見表2）。

五是滿意度調(diào)查結(jié)果。首先，對水污染防治工作的滿意度，總體而言受訪者對水污染防治資金的滿意度得分均值為85.50，等級為良;滿意度評分較高的有當(dāng)?shù)厮h(huán)境總體滿意度（85.50）、周圍水域治理滿意度（80.90）。六成以上的受訪者認(rèn)為周圍水域沒有污染，八成受訪者認(rèn)為所在地水污染來源為生活污水;對政府水污染防治工作認(rèn)知情況中，總體上受訪者對本地水污染防治相關(guān)政策了解充分（95.60），對支持污染治理工作有較高的參與意愿（97.10）。亦有少數(shù)受訪者表示沒有對生活污水進行重復(fù)利用的習(xí)慣，尚未養(yǎng)成良好的環(huán)保意識。

四、存在問題與建議

（一）評價發(fā)現(xiàn)的問題

1.前期論證階段目標(biāo)設(shè)置不夠合理。表現(xiàn)為省級指定的任務(wù)目標(biāo)與市級下達(dá)的資金量不匹配，項目推進中缺少配套資源;部分地方設(shè)施基礎(chǔ)較差，難以達(dá)到既定的建設(shè)目標(biāo)。部分資金投向偏離實際需求，造成資源浪費。此外工作規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性和針對性，市縣政府在執(zhí)行中面臨規(guī)劃矛盾和協(xié)調(diào)問題。

2.管理過程缺乏合理的制度機制。橫向維度中，資金涉及部門眾多、管理困難。污染防治資金涉及省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳和省生態(tài)環(huán)境廳兩大部門，在市縣兩級對應(yīng)不同的職能部門，增加了執(zhí)行監(jiān)管難度?？v向維度上，權(quán)責(zé)劃分不合理。按照《G省省級生態(tài)環(huán)境保護專項資金項目管理辦法（試行）》，省級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)規(guī)劃和執(zhí)行的職能，“啞鈴式”的權(quán)責(zé)分配造成基層工作負(fù)擔(dān)過重。同時審批流程煩瑣、資金到位不及時，導(dǎo)致項目進展緩慢和資金支出率較低。

3.資金管理和使用效率低于預(yù)期。管理不規(guī)范表現(xiàn)為基層工作人員數(shù)量不足、缺乏專業(yè)技術(shù)能力，影響項目的規(guī)劃、建設(shè)和驗收進度。項目建設(shè)中體現(xiàn)為部分實施方案的前期設(shè)計和規(guī)劃缺乏科學(xué)性、可行性，項目征地、驗收等材料填寫不夠規(guī)范。同時，由于審批、建設(shè)進展緩慢造成的資金沉淀，存在未支出資金被統(tǒng)籌整合，和不同項目間“資金重疊”與“資金不足”同時存在的現(xiàn)象。

（二）成因分析

1.政策層面，相關(guān)管理辦法不足，影響資金實際使用的效率。省級主管部門有多項針對污染防治資金的制度文件，但在使用層面沒有制定針對污染防治資金的實施細(xì)則，造成基層使用中資金靈活配置空間小，資金支出“合法合理不合規(guī)”的尷尬處境。

2.管理層面，機構(gòu)改革等加大資金管理工作的難度。本次的機構(gòu)改革中涉及水污染防治資金管理的權(quán)責(zé)歸屬調(diào)整，改革步伐不一造成各地間職責(zé)差異和省級監(jiān)管困難;職責(zé)交接影響原有工作的開展。

3.執(zhí)行層面，機制問題影響資金下達(dá)和政策執(zhí)行。煩瑣的審批程序及前置條件延緩項目落地，影響資金支出效率;資源保障不足，造成基層政府財政負(fù)擔(dān)過重，影響實際執(zhí)行能力;獎懲機制缺位，人力資源質(zhì)量與專項資金較高的技術(shù)性要求之間存在矛盾，制約執(zhí)行能力。

（三）績效改進建議

新時期以水資源為代表的自然資源的可持續(xù)開采和利用成為一項重點工作。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設(shè)的重要性愈加凸顯，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)是全社會共同面臨的艱巨任務(wù)，走綠色發(fā)展之路需要全社會共同努力。

首先，加強頂層規(guī)劃設(shè)計，為污染防治專項資金提供制度保障。從政策組織層面看，污染防治工作涉及部門較多，專項資金的使用和項目建設(shè)過程中勢必面臨一定的協(xié)調(diào)困難和實施阻力。解決這一問題，需要從頂層設(shè)計角度完善各級政府水污染防治協(xié)調(diào)機制，加強協(xié)同推進工作力度。污染防治工作復(fù)雜，應(yīng)分清輕重緩急，重點解決突出問題。

其次，充分調(diào)動政府、社會多主體積極性。通過加強污染防治相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識培訓(xùn)，建立專項資金管理的業(yè)務(wù)規(guī)范，提高基層工作人員的綜合業(yè)務(wù)水平，充實人才隊伍。研究制定績效管理制度，探索制定多元化的績效獎懲機制，強化效率意識倒逼經(jīng)費使用績效提升。此外，通過水污染防治工作的宣傳教育，引導(dǎo)公眾參與和社會監(jiān)督，從而發(fā)揮社會主體在水污染防治工作中的積極作用。

再次，優(yōu)化資金的管理和使用方式。探索優(yōu)化污染防治資金等省級專項資金的分配方式，需要省市主管部門提高支出使用的靈活性和有效性。綜合運用因素法和項目制，規(guī)范績效目標(biāo)設(shè)置，力求目標(biāo)的清晰可檢、符合實際，充分實現(xiàn)激勵功能。完善建設(shè)各級項目庫及管理辦法，重點關(guān)注項目建設(shè)關(guān)鍵的市縣兩級，充分發(fā)揮項目庫的應(yīng)有功能。在此基礎(chǔ)上，縮短資金下達(dá)周期，規(guī)范項目審批和驗收標(biāo)準(zhǔn)，精簡項目審批和資金支付環(huán)節(jié)和流程。

最后，加強資金監(jiān)督管理，完善績效評價方案。通過調(diào)整評價周期、評價節(jié)點，實現(xiàn)資金到位時間與項目建設(shè)周期相匹配，使評價真正發(fā)揮作用。通過建立聯(lián)合監(jiān)管機制，清查及整合歸屬不同部門的多種檢查考核手段，一方面減少重復(fù)考評，降低基層壓力負(fù)擔(dān)，另一方面逐步規(guī)范專項資金日常監(jiān)管。最后強化績效評價結(jié)果應(yīng)用，通過定期公開評價結(jié)果接受社會監(jiān)督，促進使用單位工作改進，與下一年度預(yù)算及立項掛鉤，倒逼績效提升。

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