雄安新區(qū)行政區(qū)劃的演變歷程及未來趨勢

李誠

摘 ?要：雄安新區(qū)自設(shè)立以來，對其行政區(qū)劃的調(diào)整學(xué)界多有討論。文章分析雄安新區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置歷程，考察京津冀地區(qū)近年來政區(qū)調(diào)整的方向，分析國家級新區(qū)的設(shè)置過程，為雄安新區(qū)未來的政區(qū)變革提出更有針對性的三步走改革措施。

關(guān)鍵詞：雄安新區(qū);政區(qū)改革;京津冀地區(qū)

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract：Since the establishment of the Xiong'an New Area，there have been many discussions on the adjustment of the administrative division. This paper analyzes the process of setting up the administrative division of Xiong'an New Area，investigates the direction of the adjustment of the administrative district in Beijing-Tianjin-Hebei region in recent years，and analyzes the setting process of the National New Area，which can put forward more targeted three-step measures for the future reform of the Xiong'an New Area.

Key words：Xiong'an New Area;Reform of Administrative District;Beijing-Tianjin-Hebei region

自2017年4月中共中央、國務(wù)院設(shè)立河北雄安新區(qū)以來，雄安新區(qū)以規(guī)劃為先，出臺了《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》《河北雄安新區(qū)啟動區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》《河北雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》等文件，做到了把每一寸土地規(guī)劃清楚后再開工。在雄安新區(qū)成立之初，社會和學(xué)界都出現(xiàn)了成立“雄安市”的呼聲，隨著雄安新區(qū)的建設(shè)按規(guī)劃啟動而逐步消失。然而，對雄安新區(qū)的城市定位、政區(qū)設(shè)置進(jìn)行學(xué)理探討仍是有必要的。梳理雄安新區(qū)的政區(qū)設(shè)置過程，考察雄安新區(qū)所在的京津冀地區(qū)近年來的政區(qū)調(diào)整方向，分析國家級新區(qū)設(shè)立前后的政區(qū)改革，將個性與共性結(jié)合研究，有助于對雄安新區(qū)政區(qū)調(diào)整趨勢做出更為科學(xué)、客觀的判斷。

一、河北雄安新區(qū)的行政區(qū)劃發(fā)展軌跡

河北雄安新區(qū)規(guī)劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及高陽縣、任丘市部分地域，實際上是將今天的白洋淀湖泊群整體納入建設(shè)范圍內(nèi)。雄縣、容城縣、安新縣與高陽縣屬河北省保定市管轄，任丘市則隸屬于滄州市?，F(xiàn)代地理學(xué)在研究行政區(qū)劃時往往較少考慮行政區(qū)劃的演變歷程，所提出的超前行政區(qū)劃改革也難以落實，對于擁有悠久政區(qū)設(shè)置歷史的河北平原地區(qū)顯然是過于片面的?？疾煨郯残聟^(qū)涉及地域行政區(qū)劃的發(fā)展軌跡，有助于深刻認(rèn)識雄安新區(qū)形成當(dāng)今五縣（市）分屬局面的原因，從而探索更切合實際的政區(qū)調(diào)整方向。

雄安新區(qū)管理地域內(nèi)，以容城縣設(shè)置最為悠久。容城之名，最早出現(xiàn)在《漢書·地理志》中，可知容城至少在西漢時已經(jīng)出現(xiàn)。容城設(shè)置后，雖屢經(jīng)合并，然最終延續(xù)至今，是河北省名副其實的“千年古縣”?，F(xiàn)容城縣的面積為314平方千米，統(tǒng)轄5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，2018年底人口為27.2萬人[1]。

雄安新區(qū)中，高陽縣最晚在西漢時期也已出現(xiàn)。“高陽”之名更為悠久，相傳為三皇五帝之一的顓頊帝初封之地。另外，“高陽”不僅曾用作縣名，也曾用作統(tǒng)縣政區(qū)的“郡國”名稱。北宋時，高陽改屬順安軍，為軍治所在。今天的安新縣最早也是由高陽縣北部與容城縣南部分離出來設(shè)置的。高陽縣雖僅有北部的龍化鄉(xiāng)屬于雄安新區(qū)，卻是其重要的組成部分，因為從南而來的潴龍河從高陽縣匯入白洋淀南緣，是白洋淀湖泊群水源的主要來源之一。

同樣僅有部分地域?qū)儆谛郯残聟^(qū)的是管轄白洋淀東南部的任丘市。任丘市屬于雄安新區(qū)的是西北部的鄚州鎮(zhèn)、茍各莊鎮(zhèn)、七間房鄉(xiāng)。鄚州鎮(zhèn)在西漢時為鄚縣，曾長期領(lǐng)有今白洋淀西北部地域。北齊時，始設(shè)任丘縣，今任丘市地域內(nèi)形成了北屬鄚縣，南屬任丘的局面。鄚縣在唐代改為莫縣，又分置出長豐縣。北宋中期時，朝廷施行合并縣邑的舉措，長豐、莫縣相繼并入任丘縣。此后，莫縣又被恢復(fù)，最終在明代初年并入任丘。清朝雍正年間，為避孔子（名丘）諱，朝廷下令將地名中帶“丘”者改為“邱”，由是任丘改為任邱，后又恢復(fù)為任丘縣。

雄安新區(qū)的核心地域雄縣與安新縣，設(shè)縣年代卻相對較晚，這與附近的水環(huán)境有關(guān)。雄縣與安新地勢低洼，河湖眾多，在歷史早期不利于人們居住。雄縣在隋唐時為邊關(guān)重鎮(zhèn)瓦橋關(guān)。唐代安史之亂前后，瓦橋關(guān)曾發(fā)生多次戰(zhàn)事。后周世宗柴榮率軍北伐時，將石敬瑭割去的關(guān)南之地收回，此關(guān)南即為瓦橋關(guān)之南的地域。鑒于瓦橋關(guān)及附近益津關(guān)的重要性，柴榮將瓦橋關(guān)升為雄州，益津關(guān)升為霸州。此即今天雄縣與霸州市的由來。在設(shè)雄州時，后周特意將容城縣劃歸雄州管轄。至此，雄州成為雄安新區(qū)的一個管轄地域較大的政區(qū)，如同漢晉時期的高陽郡、隋唐時期的莫州一樣。

安新縣境內(nèi)設(shè)縣始于金代，曾長期分屬兩縣管理。金世宗與金章宗時期分別設(shè)立葛城縣與渥城縣。兩縣的設(shè)置與金代帝王常泛舟白洋淀有關(guān)。相傳渥城縣的設(shè)立與金章宗寵妃李元妃有關(guān)，因李元妃是渥城人。葛城后演變?yōu)榘仓?，即今安新縣西部的安州鎮(zhèn)。渥城縣改為新安縣，治所在今天的安新縣。清代道光十二年（1832年），新安縣被合并入安州。民國初年，安州又改為安新縣。至此，雄安新區(qū)所屬地域的行政建置趨于穩(wěn)定。1958至1961年間，各縣曾有短暫合并，但隨即恢復(fù)原建置至今。

梳理雄安新區(qū)的政區(qū)設(shè)置過程不難發(fā)現(xiàn)，雄安新區(qū)出現(xiàn)行政區(qū)劃歷史悠久，各縣的設(shè)置呈現(xiàn)從白洋淀周邊向中心地域延伸的趨勢。周邊各縣設(shè)置較早，深入白洋淀湖泊群內(nèi)則設(shè)縣較晚。白洋淀在歷史典籍中又作“白羊淀”或“白羊湖”等，據(jù)相關(guān)研究，白洋淀水域的大規(guī)模擴(kuò)展是在北宋修建水長城“塘濼”時期，明代中后期演變成今天的規(guī)模。白洋淀成為鄰近各縣的聯(lián)系紐帶。因此，雄安新區(qū)在最終確定范圍時，沒有因行政區(qū)劃阻隔而舍棄高陽縣北部和任丘市西北部。另外，歷史上曾出現(xiàn)的高陽郡（國）、雄州、安州等統(tǒng)縣政區(qū)，曾管轄本區(qū)域內(nèi)一個或多個縣級政區(qū)，這說明設(shè)置一種超越今天分轄各縣的行政區(qū)劃是有歷史依據(jù)的。

二、近年來京津冀區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整方向

近年來，我國行政區(qū)劃的調(diào)整漸漸步入快車道，這在京津冀地區(qū)也有體現(xiàn)。以下對京津冀三地十余年來的行政區(qū)劃做概要式考察，分析近年來京津冀區(qū)域行政區(qū)劃的調(diào)整方向。

北京市近十年的行政區(qū)劃調(diào)整可分為主城區(qū)和郊區(qū)兩類。主城區(qū)的調(diào)整，即今北京市二環(huán)以內(nèi)的“首都功能核心區(qū)”由四區(qū)變?yōu)閮蓞^(qū)。2010年7月1日，撤銷北京市原東城區(qū)、崇文區(qū)，設(shè)立新的北京市東城區(qū);撤銷北京市原西城區(qū)、宣武區(qū)，設(shè)立新的北京市西城區(qū)。至此，承載著老北京記憶的“崇文”和“宣武”成為過往。北京市的郊區(qū)政區(qū)改置是延續(xù)郊縣改區(qū)的步驟。2015年11月17日，北京市撤銷密云、延慶兩縣，設(shè)立北京市密云區(qū)、延慶區(qū)。自此，北京告別縣治時代。

同為直轄市的天津也有郊縣改市轄區(qū)的現(xiàn)象。天津自2001年將武清縣改為武清區(qū)，寶坻縣改為寶坻區(qū)后，2015年又將寧河、靜海兩縣分別改為寧河區(qū)與靜海區(qū)。2016年，隨著薊縣撤銷，薊州區(qū)設(shè)立后，天津市境內(nèi)已沒有縣。濱海新區(qū)作為國家級新區(qū)，其設(shè)置過程將在下文論述。

京津冀三地的地域分割過程已有研究[2]，京津冀三地本為一體，是近代隨著北京、天津的崛起才開始“分家”的。河北省的發(fā)展速度慢于京、津，這在行政區(qū)劃調(diào)整中也有體現(xiàn)。在北京、天津紛紛將郊縣改為市轄區(qū)時，河北省在進(jìn)行縣改縣級市的政區(qū)調(diào)整。在河北省各市中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的唐山市政區(qū)調(diào)整走在前列。2002年，縣級市豐南市改為唐山市豐南區(qū)，豐潤縣和唐山市新區(qū)合并設(shè)立唐山市豐潤區(qū)。2012年唐?？h改為曹妃甸區(qū)。2018年，灤縣改為縣級灤州市。

原有市轄區(qū)調(diào)整與市郊縣改區(qū)是河北省行政區(qū)劃近年來調(diào)整的兩個主要方向。省會石家莊市的政區(qū)調(diào)整始于2014年，當(dāng)年市轄橋東區(qū)撤銷，所屬地域劃入橋西區(qū)與長安區(qū)。同時將市區(qū)周邊的縣級藁城市、鹿泉市和欒城縣，分別設(shè)為市轄區(qū)。2015年5月，保定市新市區(qū)更名為競秀區(qū)，原北市區(qū)、南市區(qū)合并為蓮池區(qū)，撤銷滿城縣、清苑縣、徐水縣，設(shè)立滿城區(qū)、清苑區(qū)、徐水區(qū)。2015年7月，秦皇島市設(shè)立撫寧區(qū)，原撫寧縣有部分地域劃入海港區(qū)與北戴河區(qū)。2016年1月，張家口市撤銷宣化區(qū)和宣化縣，成立宣化區(qū)，又將萬全縣、崇禮縣分別改區(qū)。2016年，衡水市代管縣級冀州市改為冀州區(qū)。同年，邯鄲市將永年、肥鄉(xiāng)二縣設(shè)立為市轄區(qū)，又將邯鄲縣拆分入邯山區(qū)與叢臺區(qū)管轄。2017年4月，承德市平泉縣改為縣級平泉市。

2020年，河北省行政區(qū)劃調(diào)整的重點是邢臺市，重點延續(xù)了近年來河北省的兩大特點，包括將橋東區(qū)更名為襄都區(qū)、橋西區(qū)更名為信都區(qū)，又將邢臺縣拆分為襄都區(qū)和信都區(qū)管轄。同時，任縣改為任澤區(qū)，南和縣改為南和區(qū)。

近年來京津冀行政區(qū)劃調(diào)整的主題是縣的改置，包括改為市轄區(qū)和縣級市兩類。越接近市區(qū)越容易直接改為市轄區(qū)，相對偏遠(yuǎn)地區(qū)則更有可能改為縣級市?？h的撤銷不是政區(qū)調(diào)整的主流。僅有的三例是宣化縣、邢臺縣及邯鄲縣。這三縣之所以省并是由于有同名的政區(qū)設(shè)置。而河北省各地級市將郊縣改為市轄區(qū)更多是一種政策支持，這與南方市轄區(qū)的改置有明顯不同。

三、國家級新區(qū)設(shè)立前后的行政區(qū)劃

雄安新區(qū)作為國家級新區(qū)，其行政區(qū)劃調(diào)整還可參考其他國家級新區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整方案。截至2018年12月，我國有國家級新區(qū)19個，對雄安新區(qū)政區(qū)設(shè)置有借鑒意義的主要有上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)。這三個國家級新區(qū)都設(shè)置在直轄市。

上海浦東新區(qū)最初為川沙縣，由清代設(shè)置的川沙廳改置而來。1958年，浦東縣由東郊、東昌2區(qū)合并成立，旋即于1961年撤銷。1992年10月11日，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立上海市浦東新區(qū)，撤銷川沙縣。浦東新區(qū)的行政區(qū)域包括原川沙縣，上?？h的三林鄉(xiāng)，黃浦區(qū)、南市區(qū)、楊浦區(qū)的浦東部分。2009年5月，上海市南匯區(qū)并入，浦東新區(qū)成為如今的規(guī)模?！捌謻|”之名雖出現(xiàn)較晚，但并不是在設(shè)立新區(qū)時才出現(xiàn)的新名稱。另外由于上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，浦東與浦西聯(lián)系緊密，在設(shè)新區(qū)前后，陸家嘴等地金融商務(wù)業(yè)已有相當(dāng)發(fā)展。

天津市濱海新區(qū)的成立過程是由各區(qū)合并而來。天津市濱海地區(qū)原分屬塘沽、漢沽和大港區(qū)。2009年，為進(jìn)一步增加濱海地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，國務(wù)院決定將上述三區(qū)合并成立濱海新區(qū)。“濱?！敝皬奈闯霈F(xiàn)在天津政區(qū)體系中，是隨著新區(qū)設(shè)立使用的新名稱。不過，濱海新區(qū)的地域范圍相對確定。

重慶兩江新區(qū)設(shè)置于2010年5月。兩江得名是由于位于長江以北、嘉陵江以東，轄江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個行政區(qū)部分區(qū)域?！皟山币彩切旅Q，兩江新區(qū)所轄地域均是從上述三區(qū)分割而來，地域劃分相對復(fù)雜。

國家對雄安新區(qū)的定位頗高，除了國家級新區(qū)外，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)置過程也可以參照，尤為突出的是深圳市。深圳市原為寶安縣的漁村，因臨近深圳河得名。1979年1月，撤銷寶安縣，設(shè)立深圳市。1981年10月，恢復(fù)寶安縣，轄深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)外原寶安縣區(qū)域。后又將寶安縣改為深圳市寶安區(qū)至今。深圳市的崛起最初是由寶安切塊設(shè)市而來，隨著深圳的發(fā)展壯大，最終合并了原寶安縣。

國家級新區(qū)的設(shè)置過程各有不同，但其中政策導(dǎo)向?qū)φ^(qū)的設(shè)置有明顯影響。因新區(qū)而重新命名者有之，因新區(qū)而合并政區(qū)者有之，因新區(qū)而拆分原政區(qū)者也有之。國家級新區(qū)不同的設(shè)置模式為雄安新區(qū)的政區(qū)設(shè)置提供了更多參考。

四、雄安新區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整趨勢

雄安新區(qū)，全稱為“河北雄安新區(qū)”，國家將雄安新區(qū)歸屬河北省管轄的含義明顯。雄安新區(qū)承擔(dān)著疏解北京市非首都功能的重任，又位于北京—天津—石家莊三市的中心地帶，聯(lián)系京津冀三地的角色定位十分明確。雄安新區(qū)站位高，凝結(jié)著以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌京津冀一體化發(fā)展的苦心，因此雄安新區(qū)的行政規(guī)劃已上升到國家高度。

通過分析雄安新區(qū)的政區(qū)因革變化，可知雄安新區(qū)在政區(qū)建置時常處于變動中，其政區(qū)調(diào)整有歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實依據(jù)。考察京津冀近年政區(qū)改置的模式，可知市轄區(qū)的改革是貫穿其中的主線，雄安新區(qū)有比河北省地級市更大的政策扶持，行政區(qū)劃的變動也有合理性。研究國家級新區(qū)的設(shè)置過程，可知其并沒有一定之規(guī)，雄安新區(qū)的政區(qū)改革可以有更多可能性。

筆者將雄安新區(qū)的行政區(qū)劃變動趨勢做以下推測：一是將雄安新區(qū)的主體范圍，容城、雄縣與安新三縣改為市轄區(qū)建置，具體名稱可改為容城區(qū)、雄州區(qū)與安新區(qū)，這種更改有助于提升雄安新區(qū)的城市地位，同時容易操作。二是將高陽、任丘納入雄安新區(qū)的地域進(jìn)行深度整合，進(jìn)一步加強(qiáng)與其他三縣的聯(lián)系。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步考慮設(shè)置“雄安市”作為雄安新區(qū)的主體行政區(qū)劃。雄安新區(qū)是千年大計，對行政區(qū)劃的調(diào)整不能操之過急，但同時原地踏步也無法滿足雄安新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 孫冬虎.“京津冀一體化”的歷史考察[J].北京社會科學(xué)，2014（12）：48-53.