成本收益理論下建設(shè)用地指標(biāo)行政配置效率分析與法律制度選擇

李新倉(cāng)

(遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 遼寧 撫順 113001)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，簡(jiǎn)政放權(quán)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵。土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革旨在調(diào)整土地供需結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地供需結(jié)構(gòu)的平衡。土地具有公有物屬性，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)采用行政配置方式，即由政府通過公權(quán)力進(jìn)行配置，導(dǎo)致指標(biāo)配置效率低下。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，建設(shè)用地指標(biāo)配置是采用行政配置方式還是市場(chǎng)配置方式成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。本文以成本收益理論為視角，以指標(biāo)行政配置制度為邏輯起點(diǎn)，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)行政配置效率進(jìn)行分析，為建設(shè)用地指標(biāo)行政配置制度的改革提供思路，為豐富制度變遷理論提供實(shí)證性案例，從而解決指標(biāo)供給錯(cuò)配問題。

一、文獻(xiàn)綜述及問題提出

市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，旨在實(shí)現(xiàn)資源的最大化效用。建設(shè)用地具有稀缺性，如何發(fā)揮稀缺性建設(shè)用地指標(biāo)效用，助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其問題本質(zhì)是在新常態(tài)下如何優(yōu)化配置建設(shè)用地指標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)是國(guó)家宏觀調(diào)控土地的工具。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建設(shè)用地指標(biāo)是采用行政配置還是市場(chǎng)配置，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深入探討和廣泛研究。浙江、廣東、重慶等地也在實(shí)踐中探索、創(chuàng)新行政配置模式，并相繼誕生了行政配置的改革模式，取得了良好的實(shí)踐效果。

行政配置和市場(chǎng)配置是資源配置的兩種最基本模式，旨在解決競(jìng)爭(zhēng)性稀缺資源的配置問題[1]。通過文獻(xiàn)梳理，學(xué)術(shù)界關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)配置制度存在如下爭(zhēng)論：一是關(guān)于行政配置制度的研究?！翱隙ㄕf”認(rèn)為，行政配置保證了土地宏觀調(diào)控總量，杜絕土地資源供給突破紅線行為[2]。“否定說”指出，行政配置制度存在資源信息不對(duì)稱，忽視了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地需求的動(dòng)態(tài)性，不利于資源的有效化配置，引發(fā)指標(biāo)配置與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不能滿足地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)指標(biāo)的實(shí)際需求[3-5]。二是關(guān)于市場(chǎng)配置制度的研究。學(xué)術(shù)界立足于市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，指出市場(chǎng)機(jī)制是土地資源配置的核心制度，在資源配置中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[6-7]。同時(shí)，市場(chǎng)激勵(lì)具有規(guī)制制度優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)激勵(lì)以經(jīng)濟(jì)效率為目標(biāo)，可以解決市場(chǎng)配置中信息不對(duì)稱問題，增加農(nóng)民的收益[8-9]。三是關(guān)于行政配置制度與市場(chǎng)配置制度折中模式的研究?！罢壑姓f”指出，在計(jì)劃配置中應(yīng)適當(dāng)引入市場(chǎng)，允許市場(chǎng)對(duì)資源再配置[10]。筆者認(rèn)為，折中模式是基于行政配置和市場(chǎng)配置的制度優(yōu)勢(shì)而產(chǎn)生的，但是在建設(shè)用地指標(biāo)配置實(shí)踐中，行政配置和市場(chǎng)配置具體如何配置還處于探索階段，需要進(jìn)行深入探究。

綜上，上述爭(zhēng)論亟待實(shí)踐考察和理論追問進(jìn)行明確。為了探究建設(shè)用地指標(biāo)的高效配置模式，本研究以成本收益理論為視角，針對(duì)行政配置與市場(chǎng)配置制度缺陷，提出建設(shè)用地指標(biāo)配置的制度選擇模式：“行政配置+市場(chǎng)配置”制度融合模式，即遵循行政配置“總量控制”，再由地方政府通過市場(chǎng)化方式進(jìn)行指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)在區(qū)域之間的高效配置，克服指標(biāo)行政配置的高成本問題，推進(jìn)指標(biāo)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

二、成本收益理論與建設(shè)用地指標(biāo)配置制度的法律解析

成本收益理論是制度變遷的依據(jù)。指標(biāo)配置法律制度是研究建設(shè)用地指標(biāo)行政配置效率分析與法律制度選擇問題的基礎(chǔ)性理論，為指標(biāo)配置制度選擇提供正當(dāng)性依據(jù)。

(一)成本收益理論

收益大于成本是人們理性行為的基本出發(fā)點(diǎn)，也是政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則。成本收益概念由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家 Hicks和 Kaldor首次提出[11]。隨著社會(huì)的發(fā)展，成本收益理論在經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，成為人們做出決策的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和行為依據(jù)。關(guān)于成本收益理論的概念，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了深入探討。有學(xué)者指出，成本收益理論是行為主體收益最大化的分析方法[11]；也有學(xué)者指出，成本收益理論是行為主體利益最大化的方法[12]。上述觀點(diǎn)具有共性特征，即都強(qiáng)調(diào)成本收益理論是追求利益最大化的分析方法，是行為主體行為的判定標(biāo)準(zhǔn)。

制度屬于公共產(chǎn)品，存在成本與收益的問題。成本收益理論是法律制度變遷和改革的正當(dāng)性依據(jù)。就某種制度而言，當(dāng)其制度成本大于制度收益時(shí)，就會(huì)誘發(fā)制度變遷。建設(shè)用地指標(biāo)配置制度在實(shí)踐中也存在制度成本與制度收益問題，當(dāng)某種指標(biāo)配置制度的制度成本大于制度收益時(shí)，證明其處于資源供給滯后于需求的非均衡狀態(tài)。在非均衡狀態(tài)下,指標(biāo)配置必須進(jìn)行制度變遷，這是此類指標(biāo)配置制度變遷的根本原因。因此，對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)配置制度從制度成本與制度收益角度進(jìn)行分析對(duì)比，其比較結(jié)果足以證明建設(shè)用地指標(biāo)配置制度改革以及轉(zhuǎn)型的必要性和必然趨勢(shì)。

(二)建設(shè)用地指標(biāo)配置制度

行政配置和市場(chǎng)配置是我國(guó)建設(shè)用地指標(biāo)配置的兩種制度。行政配置屬于初始配置制度，是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，旨在從宏觀上控制建設(shè)用地總量。市場(chǎng)配置旨在實(shí)現(xiàn)指標(biāo)在地區(qū)之間的合理轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)指標(biāo)的客觀需求。

1.建設(shè)用地指標(biāo)行政配置的初始配置制度

行政配置是指標(biāo)的初始配置制度，是政府運(yùn)用公權(quán)力對(duì)指標(biāo)進(jìn)行配置，對(duì)土地實(shí)行計(jì)劃指令性管理，保護(hù)耕地紅線和遏制建設(shè)用地蠶食耕地。具體程序是由中央政府將指標(biāo)分配給省級(jí)政府，再由省級(jí)政府執(zhí)行指標(biāo)配置和上報(bào)指標(biāo)，具體由國(guó)土資源管理部門根據(jù)地方新增建設(shè)用地配額，對(duì)指標(biāo)進(jìn)行層層分解和下達(dá)。上述行政配置制度體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)指標(biāo)的“指令性”管理特征。

行政配置是政府通過公權(quán)力配置指標(biāo)。這種指標(biāo)行政配置制度具有調(diào)控目標(biāo)宏觀性、公權(quán)力支配性和配置程序封閉性的特征。調(diào)控目標(biāo)宏觀性是指中央政府從宏觀上調(diào)控國(guó)家建設(shè)用地總量，把控建設(shè)用地指標(biāo)配置的結(jié)構(gòu)公平。公權(quán)力支配性是指中央政府享有對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)的配置權(quán)，采用公權(quán)力將指標(biāo)配置給省級(jí)政府，再由省級(jí)政府層層配置，地方政府在實(shí)踐中必須嚴(yán)格遵守中央政府指標(biāo)配置總量，不得突破規(guī)劃指標(biāo)。

2.建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置的再配置制度

建設(shè)用地指標(biāo)屬于稀缺性資源，指標(biāo)行政配置方式產(chǎn)生高昂的制度成本，亟須推進(jìn)改革。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)配置為指標(biāo)行政配置改革提供方向，成為建設(shè)用地指標(biāo)配置的法律制度選擇。

(1)市場(chǎng)機(jī)制是指標(biāo)配置的最基本工具

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制是指標(biāo)配置的最基本工具。市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)容如下：其一，價(jià)格機(jī)制。作為市場(chǎng)機(jī)制的核心，指標(biāo)交易主要依靠?jī)r(jià)格機(jī)制的功能發(fā)揮，并通過交易價(jià)格影響市場(chǎng)供需狀況，調(diào)節(jié)資源供需關(guān)系。其二，供求機(jī)制。供求關(guān)系呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性特征，根據(jù)供求關(guān)系的變化對(duì)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整，引起價(jià)格變動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的配置。其三，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有競(jìng)爭(zhēng)性。市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)刺激利益主體發(fā)揮能動(dòng)性，并通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)節(jié)資源的供給和調(diào)配資源的供需。

建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置是指根據(jù)市場(chǎng)供需互動(dòng)變化采用市場(chǎng)機(jī)制配置建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)供需趨于均衡的配置方式。第一，調(diào)節(jié)指標(biāo)配置的供需關(guān)系。市場(chǎng)通過調(diào)整指標(biāo)的供需關(guān)系引導(dǎo)指標(biāo)配置流向。第二，選擇指標(biāo)交易的主體。在指標(biāo)交易中，地方政府在平等基礎(chǔ)上選擇交易主體，通過協(xié)商達(dá)成指標(biāo)交易。在實(shí)踐中，地方政府突破行政配置范式，引入市場(chǎng)機(jī)制，推進(jìn)行政配置制度改革創(chuàng)新(見表1)，提高了指標(biāo)的優(yōu)化配置，推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，上述實(shí)踐的創(chuàng)新制度模式因?yàn)楸O(jiān)督制度缺失和程序制度不完善，產(chǎn)生了負(fù)面影響，需要在實(shí)踐中繼續(xù)探究和改善。

表1 建設(shè)用地指標(biāo)交易地方立法樣本

(2)指標(biāo)市場(chǎng)配置制度的本質(zhì)是私權(quán)機(jī)制

市場(chǎng)配置資源要遵循市場(chǎng)規(guī)則，減少政府對(duì)指標(biāo)的直接配置，推進(jìn)指標(biāo)市場(chǎng)配置效率的最優(yōu)化。市場(chǎng)配置資源主要是搜集市場(chǎng)交易信息，通過合同的形式解決指標(biāo)配置問題，引入私權(quán)機(jī)制，通過私權(quán)的彰顯消除行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)私權(quán)的回歸，發(fā)揮私權(quán)對(duì)指標(biāo)交易的配置功能，避免指標(biāo)行政配置的高制度成本。

建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置有利于發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)指標(biāo)配置的決定性作用。作為指標(biāo)配置的制度選擇，在配置實(shí)踐中能夠及時(shí)、靈活地反映建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)供需的變化，促進(jìn)指標(biāo)的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的高效和優(yōu)化配置。

三、成本收益理論下建設(shè)用地指標(biāo)行政配置的效率分析

成本收益理論是制度變遷的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵。在指標(biāo)配置實(shí)踐中，行政配置在提高指標(biāo)配置效率方面收效甚微，成本收益理論為指標(biāo)行政配置改革提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

(一)減少交易成本，卻增加更大的執(zhí)行成本

交易成本是交易資源中產(chǎn)生的成本。建設(shè)用地指標(biāo)行政配置由政府運(yùn)用行政權(quán)對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行配置，在指標(biāo)交易中避免討價(jià)還價(jià)，從而減少指標(biāo)交易成本，但卻增加更多的執(zhí)行成本。執(zhí)行成本是政府實(shí)施行政行為所付出的成本，包括政府的決策成本、監(jiān)督成本等。政府為維護(hù)土地的公共利益目標(biāo)，在指標(biāo)行政配置實(shí)踐中，通過制定相關(guān)法律法規(guī)，并在具體執(zhí)行中支付行政決策可行性費(fèi)用。同時(shí)，政府為保證實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)配置的公共利益目標(biāo)，增加政府監(jiān)督的指標(biāo)實(shí)施費(fèi)用，運(yùn)用公權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟(jì)，會(huì)增加執(zhí)行成本，降低執(zhí)行效果。相關(guān)資料顯示，1994—2008年，我國(guó)有16個(gè)省突破規(guī)劃指標(biāo)，其中浙江省、江蘇省等超出了70%[13]。針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的地方政府違法占用耕地的行為，政府需要及時(shí)作出處理，這就增加了政府的政策執(zhí)行成本和政府監(jiān)督指標(biāo)的實(shí)施費(fèi)用。

(二)消除了指標(biāo)交易雙邊壟斷，卻加重了政府的尋租成本

雙邊壟斷是不完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體現(xiàn)，是交易雙方因討價(jià)還價(jià)所產(chǎn)生的交易成本。建設(shè)用地指標(biāo)行政配置是政府在宏觀控制建設(shè)用地總量的基礎(chǔ)上，使用公權(quán)力配置指標(biāo)和制定指標(biāo)配置方案，不進(jìn)行協(xié)商談判和討價(jià)還價(jià)，消除了指標(biāo)交易雙邊壟斷。但是，指標(biāo)行政配置為政府權(quán)力尋租創(chuàng)造了條件，提供了機(jī)會(huì)。其一，政府違法違規(guī)用權(quán)。權(quán)力容易被濫用，權(quán)力尋租是政府以權(quán)力為籌碼謀求和獲取利益的行為。政府在指標(biāo)行政配置中排除或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為追求經(jīng)濟(jì)利益，私自突破指標(biāo)配置邊界和界限，違法違規(guī)開發(fā)土地，破壞耕地保護(hù)紅線，增加政府執(zhí)行成本和尋租成本。其二，政府濫用公權(quán)力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府受利益或政績(jī)驅(qū)動(dòng)，在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地中違反程序，濫用公權(quán)力非法獲得用地指標(biāo)。相關(guān)資料顯示，2017年地方政府利用權(quán)力尋租等土地違法案件達(dá)7.52萬件，涉及土地面積2.98萬公頃[14]。

(三)增加國(guó)家財(cái)政收入，卻引發(fā)嚴(yán)重的土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

稅收是增加國(guó)家財(cái)政收入的主渠道。土地屬于稀缺性資源，國(guó)家通過征收土地稅，減少土地荒廢和閑置，不斷調(diào)整土地利用方向，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化利用。為增加土地的財(cái)政收入，國(guó)家不斷拓展土地稅種，抑制土地投機(jī)，政府運(yùn)用公權(quán)力控制土地開發(fā)邊界，為國(guó)家形成穩(wěn)定的稅收來源提供保障，有效調(diào)節(jié)土地資源收益分配。近年來，地方財(cái)政對(duì)土地收入過分依賴，產(chǎn)生潛在的土地財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，不正當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)政府推進(jìn)農(nóng)村城市化和擴(kuò)大城市用地，增加了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地財(cái)政的依賴，而土地成為地方政府生財(cái)及聚財(cái)?shù)墓ぞ?。有?shù)據(jù)顯示，地方政府負(fù)債高，銀行貸款在地方政府債務(wù)余額中超過84 600億元，占79.01%，其中銀行貸款主要依靠土地收入或土地抵押，土地財(cái)政成為地方債務(wù)最大風(fēng)險(xiǎn)[15]。

(四)維護(hù)社會(huì)公共利益，卻導(dǎo)致建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)失衡

指標(biāo)行政配置以公共利益為核心價(jià)值目標(biāo)。政府行為以公共利益為邊界和正當(dāng)性目標(biāo)。指標(biāo)行政配置以資源公平性分配為邏輯起點(diǎn)，維護(hù)社會(huì)公共利益。市場(chǎng)配置方式是根據(jù)市場(chǎng)的供需狀況對(duì)資源進(jìn)行分配，市場(chǎng)機(jī)制以追求效益最大化為目標(biāo)，交易主體為達(dá)成合議往往會(huì)哄抬價(jià)格或者降低交易價(jià)格，違背交易規(guī)則，損害公共利益目標(biāo)。建設(shè)用地指標(biāo)行政配置以資源的公平配置為起點(diǎn)，為的是促進(jìn)資源公平性分配，但是卻導(dǎo)致土地資源配置效率低下。主要存在以下兩點(diǎn)原因：一是排斥市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制以自由競(jìng)爭(zhēng)為驅(qū)動(dòng)力。行政配置是市場(chǎng)機(jī)制的制度性障礙，限制指標(biāo)在區(qū)域之間的合理流動(dòng)，抑制指標(biāo)在區(qū)域之間的高效配置。二是助長(zhǎng)了政府創(chuàng)租和尋租的行為。例如，2010年我國(guó)建設(shè)用地空間配置效率損失達(dá)9 774.46億元，建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)不平衡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)富余嚴(yán)重，不利于建設(shè)用地指標(biāo)的空間優(yōu)化配置[16]。

四、建設(shè)用地指標(biāo)配置法律制度選擇：“行政配置+市場(chǎng)配置”制度融合

雖然行政配置和市場(chǎng)配置都存在制度缺陷，但是兩者制度融合有利于發(fā)揮各自的制度優(yōu)勢(shì)，成為成本收益理論下建設(shè)用地指標(biāo)配置法律制度的選擇。

(一)建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)配置法律制度的功能

市場(chǎng)配置制度是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行配置，引導(dǎo)指標(biāo)配置數(shù)量和方向，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域之間的轉(zhuǎn)移，提高指標(biāo)配置效率。市場(chǎng)配置制度可以克服行政配置的制度缺陷，擺脫或廢除傳統(tǒng)行政法范式的羈絆。

1.市場(chǎng)配置控制指標(biāo)行政配置產(chǎn)生的信息成本

供求機(jī)制是市場(chǎng)配置的核心。市場(chǎng)配置可以有效避免行政配置產(chǎn)生的信息不充分等問題，控制行政配置制度成本。其一，市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)高效率配置。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)配置的重要手段，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制影響著建設(shè)用地指標(biāo)的供需變化；價(jià)格機(jī)制影響指標(biāo)供需關(guān)系變化，并決定指標(biāo)配置的方向和規(guī)模。其二，市場(chǎng)配置為指標(biāo)交易主體提供充足的市場(chǎng)交易信息。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府提供充足的市場(chǎng)交易信息，在遵循交易雙方充分意愿的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商的方式進(jìn)行指標(biāo)交易，排除政府的干擾，降低行政權(quán)在指標(biāo)配置過程中產(chǎn)生的高成本。其三，充足的市場(chǎng)信息降低政府決策成本。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，交易雙方擁有充足交易信息，基于協(xié)商談判簽訂合同實(shí)現(xiàn)交易，抑制政府權(quán)力尋租現(xiàn)象。以重慶市為例，通過土地交易所平臺(tái)呈現(xiàn)的指標(biāo)交易信息，交易雙方獲得信息，2018年交易40 566畝，避免政府信息成本[17]。

2.市場(chǎng)配置發(fā)揮激勵(lì)性功能，克服行政配置產(chǎn)生的尋租成本

市場(chǎng)制度具有激勵(lì)性。通過對(duì)市場(chǎng)主體的激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)政府特定的規(guī)制目的，增進(jìn)社會(huì)福利。激勵(lì)機(jī)制可以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體的積極主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。其一，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)指標(biāo)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。激勵(lì)以利益獲得為方向，在指標(biāo)交易中，地方政府通過激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)指標(biāo)流向，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移和交易，杜絕政府尋租行為。其二，建設(shè)用地指標(biāo)回歸市場(chǎng)，旨在充分發(fā)揮市場(chǎng)權(quán)能。市場(chǎng)配置作為資源配置的最有效方式，主要是通過發(fā)揮市場(chǎng)作用，推進(jìn)私權(quán)利的彰顯和救濟(jì)，夯實(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的法權(quán)基礎(chǔ)，保護(hù)土地權(quán)利人的土地合法利益。在指標(biāo)市場(chǎng)配置中，地方政府的角色由指標(biāo)配置執(zhí)行者轉(zhuǎn)變成指標(biāo)交易主體，在平等基礎(chǔ)上通過協(xié)商談判實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易。例如，青海省通過占補(bǔ)平衡實(shí)現(xiàn)指標(biāo)交易共917公頃，成交總價(jià)為1.4億元[18]。

3.市場(chǎng)配置排除政府公權(quán)力干預(yù)，降低行政配置產(chǎn)生的社會(huì)成本

市場(chǎng)交易的本質(zhì)是平等交易，在建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)交易實(shí)踐中，市場(chǎng)配置建設(shè)用地指標(biāo)主要是根據(jù)價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)和優(yōu)化建設(shè)用地指標(biāo)的配置。其一，價(jià)格機(jī)制能有效調(diào)節(jié)指標(biāo)交易的供需關(guān)系。對(duì)指標(biāo)交易價(jià)格進(jìn)行動(dòng)態(tài)性調(diào)整，從而促進(jìn)指標(biāo)供需平衡。其二，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格變化并調(diào)節(jié)指標(biāo)供需關(guān)系，推進(jìn)指標(biāo)交易的供求平衡和高效率利用。其三，供求機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的配置。交易主體按照市場(chǎng)交易規(guī)則表達(dá)意愿，排除政府公權(quán)力的干擾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中央政府通過公權(quán)力配置指標(biāo)，地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展采用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)指標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)移，推進(jìn)指標(biāo)的再次配置和高效流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的優(yōu)化配置和社會(huì)公共利益目標(biāo)，解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的指標(biāo)“不平衡不充分”問題[19]。

(二)建設(shè)用地指標(biāo)“行政配置+市場(chǎng)配置”法律制度融合協(xié)調(diào)

“行政配置+市場(chǎng)配置”法律制度融合是建設(shè)用地指標(biāo)配置的制度選擇，兩種配置法律制度的融合在指標(biāo)總量控制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)指標(biāo)優(yōu)化配置，滿足地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)指標(biāo)的需求，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

1.實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃與城市土地總體規(guī)劃的有效銜接

在指標(biāo)行政配置過程中，土地利用的總體規(guī)劃與城市土地的總體規(guī)劃(簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”)是中央政府調(diào)控和配置土地資源的方式，具有銜接不協(xié)調(diào)性。土地利用的總體規(guī)劃基于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)土地開發(fā)、建設(shè)用地指標(biāo)配置進(jìn)行綜合統(tǒng)籌安排。城市土地總體規(guī)劃以滿足城市發(fā)展對(duì)指標(biāo)的需求為邏輯起點(diǎn)，以城市建設(shè)用地為對(duì)象。在指標(biāo)配置實(shí)踐中，“兩規(guī)”分別實(shí)行“以供定需”“以需定供”，導(dǎo)致“兩規(guī)”在土地資源利用上銜接不協(xié)調(diào)，此外，“兩規(guī)”在目的、內(nèi)容上的差異性使時(shí)間、空間具有不同步性，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域之間指標(biāo)配置不平衡，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與指標(biāo)需求不協(xié)調(diào)。

“行政配置+市場(chǎng)配置”法律制度融合可以推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃與城市土地總體規(guī)劃的銜接，解決“兩規(guī)”銜接不協(xié)調(diào)的問題。一是達(dá)到“兩規(guī)”編制同步，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”編制的基期年和目標(biāo)年制度化，推進(jìn)“兩規(guī)”編制同步化。當(dāng)前，我國(guó)提出了國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”。這是國(guó)家通過行政方式推進(jìn)我國(guó)土地改革的重要舉措，實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)從生產(chǎn)空間向生態(tài)、生活、生產(chǎn)“三生空間”轉(zhuǎn)變，凸顯國(guó)土空間規(guī)劃體系下國(guó)土空間的規(guī)劃功能。二是發(fā)揮市場(chǎng)配置功能，實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”有效銜接。市場(chǎng)配置為指標(biāo)交易主體提供了充足的交易信息，指標(biāo)交易主體在平等基礎(chǔ)上可以通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)交易，交易的達(dá)成有效克服“兩規(guī)”銜接的不協(xié)調(diào)，有效推進(jìn)指標(biāo)在區(qū)域之間的合理轉(zhuǎn)移，滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)指標(biāo)的客觀需求，以及土地利用總體規(guī)劃在實(shí)踐中的有效落實(shí)，以及指標(biāo)在區(qū)域之間的優(yōu)化配置[20]。

2.均衡產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

行政配置制度片面強(qiáng)調(diào)城市的工業(yè)基地功能，導(dǎo)致城市工業(yè)用地需求居高不下，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不平衡，引起產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，城市違法違規(guī)濫用指標(biāo)，造成城市用地?zé)o序蔓延拓展。以上海市為例，上海的建設(shè)用地呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡，突出表現(xiàn)為“一高兩低”，即工業(yè)用地占比高，居住用地、交通用地、綠地比重偏低以及教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)建設(shè)用地比重嚴(yán)重偏低。受利益驅(qū)動(dòng)影響，城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需求數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公益性建設(shè)用地。因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異產(chǎn)生對(duì)指標(biāo)需求的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往會(huì)超計(jì)劃用地。例如1999—2006年，我國(guó)城市超計(jì)劃用地24%[21]。

“行政配置+市場(chǎng)配置”法律制度融合可以均衡產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。為均衡產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，浙江省探索出指標(biāo)行政配置市場(chǎng)化模式。一是嚴(yán)格遵守建設(shè)用地指標(biāo)總量。在指標(biāo)總量基礎(chǔ)上，許多地方創(chuàng)新了具有競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓方式，通過市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)城市土地利用結(jié)構(gòu)。二是采用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)指標(biāo)轉(zhuǎn)移。針對(duì)行政配置產(chǎn)生的指標(biāo)緊缺與富余現(xiàn)象，引入市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)指標(biāo)向邊際產(chǎn)出高的地區(qū)轉(zhuǎn)移，推進(jìn)指標(biāo)在區(qū)域之間的合理轉(zhuǎn)移，指標(biāo)富余地區(qū)獲得相關(guān)利益，通過指標(biāo)轉(zhuǎn)移解決指標(biāo)閑置和地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局不合理的問題。

3.合理確定指標(biāo)交易價(jià)格，控制和規(guī)避指標(biāo)交易投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)

行政配置和市場(chǎng)配置都具有制度缺陷，行政配置忽視了土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，不能真實(shí)地反映土地的市場(chǎng)價(jià)值，市場(chǎng)配置容易導(dǎo)致土地價(jià)值的飆升，虛高不下，也不能真正地反映土地真實(shí)價(jià)值。例如，成都指標(biāo)價(jià)格受限為30萬/畝，但是樂山馬邊縣與紹興越城區(qū)交易價(jià)格高達(dá)72萬/畝，指標(biāo)交易價(jià)格差距明顯，扭曲了指標(biāo)交易市場(chǎng)[22]。為了有效克服行政配置和市場(chǎng)配置的制度缺陷，準(zhǔn)確反映土地的市場(chǎng)價(jià)值，通過“行政配置+市場(chǎng)配置”法律制度融合模式，建立指標(biāo)交易價(jià)格的市場(chǎng)定價(jià)和政府宏觀指導(dǎo)價(jià)制度，規(guī)范建設(shè)用地指標(biāo)交易價(jià)格，推進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)交易的法治化。

合理確定指標(biāo)交易價(jià)格，需要建立指標(biāo)交易價(jià)格的市場(chǎng)定價(jià)和政府宏觀指導(dǎo)價(jià)制度。一是建立市場(chǎng)定價(jià)制度。市場(chǎng)配置方式是指標(biāo)交易的重要方式，建設(shè)用地指標(biāo)交易以市場(chǎng)價(jià)格為依據(jù)，由市級(jí)、縣級(jí)地方政府作為指標(biāo)交易主體，根據(jù)指標(biāo)交易供需信息，由指標(biāo)交易主體協(xié)商交易價(jià)格，體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值，能真正地反映建設(shè)用地指標(biāo)未來的收益。二是建立政府交易指導(dǎo)價(jià)和價(jià)格規(guī)制制度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，指標(biāo)交易價(jià)格受市場(chǎng)因素影響產(chǎn)生價(jià)格波動(dòng)，容易導(dǎo)致指標(biāo)交易價(jià)格飆升不下，發(fā)生指標(biāo)交易投機(jī)行為。當(dāng)指標(biāo)交易市場(chǎng)價(jià)格超過正常價(jià)格的3倍或出現(xiàn)漫無邊際的要價(jià)，由政府在指標(biāo)評(píng)估價(jià)格基礎(chǔ)上進(jìn)行指導(dǎo)定價(jià)，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)指標(biāo)交易價(jià)格的合理規(guī)制，避免指標(biāo)交易主體自主定價(jià)。有研究指出，為推進(jìn)指標(biāo)交易法治化和規(guī)范化，政府可以限制指標(biāo)交易上限，即交易數(shù)量不能超過國(guó)家配置指標(biāo)的30%，規(guī)避指標(biāo)交易投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)[23]。政府交易價(jià)格指導(dǎo)價(jià)和價(jià)格規(guī)制制度旨在控制“市場(chǎng)機(jī)制”指標(biāo)交易投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避指標(biāo)交易投機(jī)行為，規(guī)范指標(biāo)交易市場(chǎng)[24]。在指標(biāo)交易中，建立指標(biāo)“行政配置+市場(chǎng)配置”制度模式，可以發(fā)揮行政配置與市場(chǎng)配置的制度優(yōu)勢(shì)，提高建設(shè)用地指標(biāo)配置效率。

五、結(jié)語

行政配置制度在建設(shè)用地指標(biāo)配置中具有重要的功能，特別是在管控建設(shè)用地指標(biāo)總量和嚴(yán)防18億畝耕地紅線的突破上。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過成本收益理論分析，指出行政配置的制度成本大于制度收益，充分說明行政配置制度市場(chǎng)化創(chuàng)新的必然性和發(fā)展趨勢(shì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在嚴(yán)格遵循建設(shè)用地總量控制的基礎(chǔ)上，建設(shè)用地指標(biāo)配置要充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)指標(biāo)配置的決定性功能，實(shí)行“行政配置+市場(chǎng)配置”融合制度。為實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的最優(yōu)化配置，亟須加強(qiáng)指標(biāo)市場(chǎng)配置法律制度構(gòu)建，規(guī)避市場(chǎng)配置的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建指標(biāo)市場(chǎng)配置理論制度框架，推進(jìn)指標(biāo)配置的規(guī)范化和法治化。