我國政府機(jī)構(gòu)改革的范式與路徑研究
——基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角

閆 建，艾光利

(中共重慶市委黨校 公共管理學(xué)教研部， 重慶 400041)

習(xí)近平總書記在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上指出，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)。目前，學(xué)者們從政府角色職能、組織結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)改革理念等角度對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了系列研究。在角色職能研究層面，李軍鵬、石亞軍等以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)分析政府機(jī)構(gòu)改革的問題與方向[1-2]；在組織結(jié)構(gòu)研究層面，竺乾威從政府組織形式入手，研究、反思大部制，討論部門間的協(xié)同、高效運(yùn)行機(jī)制，理順上下級(jí)政府關(guān)系[3]；在機(jī)構(gòu)改革理念層面，黃小勇以國家治理現(xiàn)代化為導(dǎo)向，提升政府機(jī)構(gòu)改革效率和創(chuàng)新政府治理體系，提出要采取更為積極的態(tài)度，從“適應(yīng)性”改革走向“自主性”改革[4]。而促進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體性研究仍顯薄弱，對(duì)政府在機(jī)構(gòu)改革中的新做法、新工具缺乏說明與總結(jié)。為適應(yīng)政府機(jī)構(gòu)改革整體化、統(tǒng)籌化的趨勢(shì)，在現(xiàn)有政府機(jī)構(gòu)改革研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合結(jié)構(gòu)功能主義的分析視角，建立起一個(gè)包含宏觀、中觀和微觀的全方位分析研究框架和政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展路徑。

一、結(jié)構(gòu)功能主義視角下的政府機(jī)構(gòu)改革分析框架

國家通過政府這一機(jī)構(gòu)來體現(xiàn)國家意志，進(jìn)行政治統(tǒng)治、疆土管理、各類公共事務(wù)管理。在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中各類矛盾增多，以及建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家等情境中，對(duì)政府公共治理和公共服務(wù)能力的討論更加激烈，而政府機(jī)構(gòu)改革作為提升政府行政能力的動(dòng)力，一直以來都是研究探討的重要主題。通過數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革，政府的職能和機(jī)構(gòu)配置愈加科學(xué)，同時(shí)，改革的邊際效率遞減，且新的治理需求出現(xiàn)。一方面，需要盡可能地提升政府機(jī)構(gòu)改革效率，使每一次機(jī)構(gòu)改革都能更具有針對(duì)性、實(shí)效性；另一方面，在新的歷史時(shí)期，立足新的客觀條件，回應(yīng)新的社會(huì)需求和國家發(fā)展規(guī)劃，政府機(jī)構(gòu)改革需要有更為整體的思考與創(chuàng)新。因此，需要從整體上分析政府機(jī)構(gòu)改革的理念、原則和工具，形成對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革宏觀系統(tǒng)的梳理與分析框架。

結(jié)構(gòu)功能主義分析框架最早產(chǎn)生于生物學(xué)，后被廣泛地應(yīng)用于社會(huì)學(xué)、人類學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科研究中[5]?！敖Y(jié)構(gòu)功能主義”認(rèn)為，廣義上的社會(huì)是系統(tǒng)整合的，是分層的多元成分組合體，社會(huì)結(jié)構(gòu)與各組成部分之間具有“普遍的和諧”關(guān)系。帕森斯在其主要著作《社會(huì)系統(tǒng)》中，將社會(huì)進(jìn)一步細(xì)分為政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和文化系統(tǒng)，四者相互區(qū)別又相互協(xié)調(diào)，使社會(huì)處于動(dòng)態(tài)平衡的和諧狀態(tài)[6]。社會(huì)及各子系統(tǒng)具備推動(dòng)自身成長的功能以實(shí)現(xiàn)自身的延續(xù)，其中一個(gè)重要條件就是要實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)與功能的良性互動(dòng)，構(gòu)造社會(huì)互動(dòng)的穩(wěn)定機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展的良好秩序。政府機(jī)構(gòu)改革為推動(dòng)行政體制發(fā)展提供了驅(qū)動(dòng)力，是政府轉(zhuǎn)變職能的重要載體。從結(jié)構(gòu)功能主義的角度看，政府通過機(jī)構(gòu)改革，在與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系調(diào)整中探索自身的角色定位，由此明確自身的職能結(jié)構(gòu)，整合組織和機(jī)制結(jié)構(gòu)以及外部環(huán)境結(jié)構(gòu)，使政府有效發(fā)揮作用，提升行政效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[7]。將結(jié)構(gòu)功能主義與政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐相結(jié)合，形成內(nèi)部結(jié)構(gòu)視角，包括角色定位、職能結(jié)構(gòu)的微觀層面，以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作流程的中觀層面。外部結(jié)構(gòu)主要用于政府機(jī)構(gòu)改革中政府與社會(huì)、市場(chǎng)互動(dòng)模式的討論，是政府機(jī)構(gòu)改革跨系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和關(guān)系協(xié)調(diào)的宏觀層面?？偟目蚣芙Y(jié)構(gòu)如圖1所示：

結(jié)合結(jié)構(gòu)功能主義的分析要素與框架，探索發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革驅(qū)動(dòng)力作用的路徑。一方面，微觀地對(duì)政府定位進(jìn)行討論。角色是社會(huì)中的基本分析單位，是社會(huì)成員對(duì)處于某一結(jié)構(gòu)位置的行為期待。功能與角色相對(duì)應(yīng)，結(jié)構(gòu)由功能體現(xiàn)，角色行為的規(guī)范化、制度化有利于維持社會(huì)運(yùn)作的正常秩序。將結(jié)構(gòu)功能主義中“角色”這個(gè)微觀層面的概念與政府內(nèi)具體部門和機(jī)構(gòu)相結(jié)合，討論政府職能定位問題。另一方面，中觀地分析行政體系的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行流程。將各個(gè)具體的政府部門這一分析單位連接成為一個(gè)有機(jī)整體，政府系統(tǒng)各部分相互協(xié)調(diào)、發(fā)揮作用以實(shí)現(xiàn)整體的良好運(yùn)行。最后，宏觀地對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的外部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，將政府與社會(huì)、市場(chǎng)系統(tǒng)進(jìn)行聯(lián)系討論，在社會(huì)的資源基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，完善政府引導(dǎo)，更好地發(fā)揮政府的作用。在政府、市場(chǎng)和社會(huì)的三者動(dòng)態(tài)關(guān)系中把握政府機(jī)構(gòu)的改革范疇。要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，就要保證結(jié)構(gòu)與功能的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各個(gè)子系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)，促進(jìn)共同價(jià)值的內(nèi)化，進(jìn)行有效的領(lǐng)導(dǎo)和沖突整合[8]。將結(jié)構(gòu)功能主義分析視角與政府機(jī)構(gòu)改革的主體定位、職能基礎(chǔ)、組織形式、流程機(jī)制和改革過程等要素相結(jié)合形成三維分析框架：微觀層面的機(jī)構(gòu)改革中政府的角色定位和職能結(jié)構(gòu)分析維度、中觀層面的機(jī)構(gòu)改革中的政府組織結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的分析維度、宏觀層面的政府機(jī)構(gòu)改革中的跨系統(tǒng)互動(dòng)分析維度。

從結(jié)構(gòu)功能主義的視角來思考政府這一有機(jī)整體的運(yùn)行與發(fā)展規(guī)律，將政府機(jī)構(gòu)改革作為推進(jìn)政府向前發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力，探索政府機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整政府的角色定位，促進(jìn)政府職能結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和流程機(jī)制等內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系這一外部結(jié)構(gòu)的完善，實(shí)現(xiàn)內(nèi)與外、上與下、靜態(tài)與動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)的秩序，從而有效實(shí)現(xiàn)政府職能的發(fā)揮和良性發(fā)展循環(huán)。

二、結(jié)構(gòu)功能主義視角下政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐分析

在數(shù)次政府機(jī)構(gòu)改革過程中逐漸探索政府的角色定位，界定政府活動(dòng)范圍，轉(zhuǎn)變政府職能，完善政府運(yùn)行機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)的秩序與發(fā)展，以此促進(jìn)政府系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各系統(tǒng)的良性互動(dòng)。把政府機(jī)構(gòu)改革作為推動(dòng)行政體制完善、促進(jìn)政治文明建設(shè)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的杠桿和創(chuàng)新動(dòng)力，建立起一套能夠普遍提升公眾福利，提升國家競(jìng)爭(zhēng)力的制度安排。政府機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)為了更好地發(fā)揮政府職能而不斷完善自身結(jié)構(gòu)的過程。從結(jié)構(gòu)功能分析視角來看，政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)包括職能結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)制結(jié)構(gòu)，外部結(jié)構(gòu)則包含政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系總和。政府機(jī)構(gòu)改革就是探索政府角色，完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，構(gòu)建高效運(yùn)行的行政組織形式。優(yōu)化外部結(jié)構(gòu)，即協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。具體來說：

(一)職能定位和職能結(jié)構(gòu)愈加完善

政府機(jī)構(gòu)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要路徑。中華人民共和國成立初期，政權(quán)組織從初設(shè)到成型，政府更多行使的是政治職能。改革開放之后，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，從管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府[9]。

將改革開放前和改革開放后的政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐對(duì)照可知，政府機(jī)構(gòu)改革受經(jīng)濟(jì)體制影響：改革開放前，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府機(jī)構(gòu)改革以權(quán)力收放為導(dǎo)向，無實(shí)質(zhì)性政府職能和組織方面的改革意義。改革開放以來，我國逐漸從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制——1982年黨的十二大提出了“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的經(jīng)濟(jì)建設(shè)原則，市場(chǎng)的作用僅限于國家計(jì)劃外的范疇；1987年黨的十三大提出發(fā)展社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)；黨的十五大正式提出要在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用；2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。政府機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的特點(diǎn)：改革開放前，高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的政府機(jī)構(gòu)改革主要調(diào)整中央與地方的權(quán)力關(guān)系，如1952年政府機(jī)構(gòu)改革旨在加強(qiáng)中央集權(quán)，撤銷大行政區(qū)；1954年設(shè)立以國務(wù)院為中心的行政體系，并依據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理需求，初步構(gòu)建起政企不分的經(jīng)濟(jì)專管部門，按行業(yè)與產(chǎn)品進(jìn)行分類；1958年政府機(jī)構(gòu)改革精簡了國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)行權(quán)力下放的嘗試；1960經(jīng)濟(jì)管理部門逐漸恢復(fù)，解決“一放就亂”的問題。改革開放以來，1988年政府機(jī)構(gòu)改革首次提出轉(zhuǎn)變政府職能是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵；1993年為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，將部分經(jīng)濟(jì)直管部門轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)實(shí)體或行業(yè)協(xié)會(huì)；1998年進(jìn)一步消除了政企不分的組織基礎(chǔ)，工業(yè)經(jīng)濟(jì)專管部門幾乎被全部裁撤；2003年提出決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)協(xié)調(diào)，解決政府在消除政企不分后如何對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的問題；2008年提出打造服務(wù)型政府，通過探索大部制整合職能，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力[10]。政府機(jī)構(gòu)改革以轉(zhuǎn)變政府職能為關(guān)鍵，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革為特色。政府的職能從政治職能轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等職能，通過減少經(jīng)濟(jì)專管部門向市場(chǎng)放權(quán)，從“全能政府”走向“有限政府”。為實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，通過政府機(jī)構(gòu)改革，引入電子政務(wù)理念，促進(jìn)管理方式的轉(zhuǎn)變，劃分政府部門權(quán)力，促進(jìn)決策、執(zhí)行權(quán)分離，強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，使政府的運(yùn)行規(guī)范化。

(二)政府組織機(jī)構(gòu)和機(jī)制愈加合理

政府以機(jī)構(gòu)改革的形式不斷調(diào)試行政組織結(jié)構(gòu)，從前述的權(quán)力配置導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)槁毮軐?dǎo)向再到現(xiàn)今更加具有現(xiàn)代化治理意義的自主性導(dǎo)向，政府組織結(jié)構(gòu)不斷地進(jìn)行部門整合，主要趨勢(shì)就是大部制、扁平化的結(jié)構(gòu)調(diào)整。微觀經(jīng)濟(jì)管理部門削弱，宏觀調(diào)控部門更加有力。在加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)和法治政府的基礎(chǔ)上，利用數(shù)字政府、電子政務(wù)等工具推進(jìn)政府間的規(guī)范運(yùn)行和協(xié)調(diào)運(yùn)作。

中華人民共和國成立初期至改革開放前的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整包括對(duì)各類人員數(shù)量及比例、機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制、業(yè)務(wù)范圍、中央和地方權(quán)力配置進(jìn)行的調(diào)整。如1951年進(jìn)行的第一次政府機(jī)構(gòu)改革，在人員上“緊上縮下”，合理規(guī)定不同類別政府工作人員比例；在機(jī)構(gòu)上，整合機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡機(jī)構(gòu)，縮減政府層次；在編制上，劃分行政、事業(yè)和企業(yè)編制，嚴(yán)格編制紀(jì)律。政權(quán)形式逐漸確立和完善，各級(jí)政府機(jī)關(guān)和工作部門也逐一成立。至1954年，中央政府機(jī)構(gòu)包括了重工業(yè)部、輕工業(yè)部、紡織業(yè)部等在內(nèi)的34個(gè)部委機(jī)構(gòu)、國務(wù)院秘書廳、由國務(wù)院第一至第八辦公室組成的8個(gè)辦公機(jī)構(gòu)、19個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。此后的機(jī)構(gòu)改革都在此基礎(chǔ)上進(jìn)行裁撤合并或新增分設(shè)的調(diào)整。1951—1953年的政府機(jī)構(gòu)改革旨在加強(qiáng)中央集權(quán)，建立以國務(wù)院為中心的行政體系。

改革開放以來，政府機(jī)構(gòu)改革隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，以權(quán)力層級(jí)為導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)調(diào)整逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐赃m應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)需要為導(dǎo)向的在職能轉(zhuǎn)變基礎(chǔ)上的政府組織結(jié)構(gòu)改革。1988年首次提出轉(zhuǎn)變政府職能是關(guān)鍵，經(jīng)濟(jì)直管部門開始弱化；1993年組建經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委會(huì)，加強(qiáng)了政府宏觀管理部門的建設(shè)；1998年更是消除了政企不分的組織基礎(chǔ)，幾乎裁撤了所有工業(yè)方面的專管部門；2008年政府改革提升政府服務(wù)能力，整合碎片化結(jié)構(gòu)，進(jìn)行了大部制的探索；2018年更是統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)改革，與放管服改革相適應(yīng)，推進(jìn)政府結(jié)構(gòu)向綜合化、法治化、數(shù)字化的方向發(fā)展。從削弱經(jīng)濟(jì)專管部門到強(qiáng)化宏觀管理部門，從探索推進(jìn)大部制到打造整體性政府，政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程更加趨向于適應(yīng)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展需要，不斷提升政府公共服務(wù)能力、回應(yīng)速度和行政效率[11]。

(三)政府外部環(huán)境結(jié)構(gòu)愈加和諧

中華人民共和國成立初期的國情使得政府對(duì)流通領(lǐng)域和社會(huì)生活以管制為主，改革開放以來，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)這兩對(duì)關(guān)系成為機(jī)構(gòu)改革的重要原則。在轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府的過程中，具有活力和效率的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和具有自主性的社會(huì)環(huán)境為政府提供了更為豐富的物質(zhì)基礎(chǔ)和社會(huì)力量與資源。

改革開放前的政府外部環(huán)境亦與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，市場(chǎng)的范疇被壓縮，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)受到政府計(jì)劃的影響，政府機(jī)構(gòu)改革主要是建立起一套政權(quán)體系，進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力關(guān)系調(diào)整，通過經(jīng)濟(jì)專管部門對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)直接干預(yù)。改革開放后，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)和社會(huì)的自主性逐漸得以彰顯。在政府機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)上，2013年政府機(jī)構(gòu)改革以簡政放權(quán)為重點(diǎn)，繼續(xù)推動(dòng)政企、政事、政資、政社分開，進(jìn)一步健全政府的職責(zé)體系，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，推進(jìn)大部制改革，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的放權(quán)與服務(wù)。2018年開始的政府機(jī)構(gòu)改革在涉及的主體上更加具有廣泛性，在突破利益阻礙上更加具有深刻性、革命性和科學(xué)性。在職能轉(zhuǎn)變方面不斷完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)五大職能。同時(shí)，通過加強(qiáng)地方立法自主權(quán)提升地方積極性，進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系。從改革開放前的政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系調(diào)整到改革開放后的政府職能轉(zhuǎn)變，再到十八大召開后更加全面統(tǒng)籌的政府機(jī)構(gòu)改革，就是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的動(dòng)態(tài)關(guān)系，優(yōu)化三者的互動(dòng)模式，就是要打造人民滿意的服務(wù)型政府，推進(jìn)共建共治共享社會(huì)治理新格局的完善，促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)互動(dòng)的良好秩序。綜上，機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐的整體范示與路徑可以總結(jié)為微觀、中觀、宏觀3個(gè)維度(見表1)。

表1 結(jié)構(gòu)功能主義視角下政府機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容

三、結(jié)構(gòu)功能視角下提升政府機(jī)構(gòu)改革效能的發(fā)展路徑

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，要將機(jī)構(gòu)改革落到實(shí)地，推動(dòng)政府體制機(jī)制建設(shè)，解決“兩個(gè)不完全適應(yīng)問題”。一是要進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)改革的職能定位和職能范圍，解決好政府缺位、錯(cuò)位、越位問題；二是要進(jìn)一步整合政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，推進(jìn)扁平化管理，解決好信息壁壘、機(jī)構(gòu)重疊、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)督無力的問題；三是要進(jìn)一步解決機(jī)構(gòu)改革的跨系統(tǒng)問題，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)的良性互動(dòng)。

(一)微觀維度：以繼續(xù)深化轉(zhuǎn)變政府職能為載體界定政府機(jī)構(gòu)改革基礎(chǔ)

政府職能范圍的界定以政府角色定位為基點(diǎn)，在政府與市場(chǎng)社會(huì)關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化中凸顯。政府機(jī)構(gòu)改革作為政治職能轉(zhuǎn)變的直接動(dòng)因，將政府從“全能政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，從管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。首先，在新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情勢(shì)下，政府職能結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化。政府職能通過歷次機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，相應(yīng)地形成經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)五項(xiàng)職能。在未來，要更為具體全面地從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)角度分類公共事務(wù)，探索完整的政府職能體系。其次，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控職能，提升政府的服務(wù)能力。隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政審批制度改革進(jìn)程的深入，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)降低，從適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革，消除阻礙市場(chǎng)配置資源的機(jī)構(gòu)改革向?yàn)榻?jīng)濟(jì)提供推動(dòng)力的現(xiàn)代化治理導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)變，著眼整體性政府打造以及現(xiàn)代化治理體系和治理能力的完善，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供推動(dòng)力。通過推進(jìn)“放管服”，清理規(guī)范各類許可、政府中介服務(wù)，完善市場(chǎng)監(jiān)管和執(zhí)法體制，強(qiáng)化政府事中事后監(jiān)管，提升政府工作效率，打造服務(wù)型政府。

最后，以法定責(zé)，完善各項(xiàng)行政法律法規(guī)的建設(shè)。政府機(jī)構(gòu)改革進(jìn)入深水區(qū)，越來越涉及到權(quán)力與利益格局的深刻調(diào)整。完善行政主體、行政行為、行政責(zé)任、行政監(jiān)督的法律規(guī)定，要形成完備的法律，維護(hù)法律的至上性，保證“三定”(1)“三定”是指定部門職責(zé)、定內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、定人員編制。的權(quán)威性，推進(jìn)編制法定化，將具體政府機(jī)構(gòu)和職能部門的職責(zé)、行政方式等以法的形式確定下來，用法律的權(quán)威為機(jī)構(gòu)改革提供剛性約束。

(二)中觀維度：以組織結(jié)構(gòu)和流程機(jī)制的整合為政府機(jī)構(gòu)改革重塑框架

整合組織結(jié)構(gòu)、優(yōu)化行政流程、完善政府職能的執(zhí)行路徑和動(dòng)態(tài)過程是政府機(jī)構(gòu)改革直接調(diào)整的對(duì)象。首先，從政府組織形式上看，仍需要探索整合部門機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)從原有的組織結(jié)構(gòu)到政府職能的機(jī)械化結(jié)構(gòu)改革邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持問題導(dǎo)向，以職能為核心整合機(jī)構(gòu)設(shè)置和部門關(guān)系，主動(dòng)轉(zhuǎn)變政府職能的改革邏輯，繼續(xù)推進(jìn)扁平化的組織形式，解決職能交叉、機(jī)構(gòu)重疊的問題。但是大部門不意味著回到裁判員與運(yùn)動(dòng)員一體的權(quán)力運(yùn)用狀態(tài)，要區(qū)分決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)的分設(shè)，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)，減少行政過程中的組織內(nèi)耗。其次，從流程機(jī)制來看，在基層，就要優(yōu)化服務(wù)形式，引入工商管理技術(shù)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制優(yōu)化政府服務(wù)，以合同外包、志愿者服務(wù)等形式升級(jí)公共服務(wù)供給方式，綜合多元主體供給優(yōu)勢(shì)；以“一站式”作為整合部門職能、辦事窗口和工作流程的平臺(tái)，做到一個(gè)窗口對(duì)外，分類引導(dǎo)處理，辦事最多只跑一次，公開流程，簡化材料。政府與市場(chǎng)社會(huì)之間，政府與其他國家機(jī)構(gòu)之間，政府不同層級(jí)、不同地域、不同部門之間要打破信息壁壘，增進(jìn)協(xié)調(diào)溝通，以洽談、聯(lián)席、信息共享等形式增進(jìn)協(xié)同合作，使得政令通達(dá)，施政有力，為政府機(jī)構(gòu)改革提供組織和運(yùn)行機(jī)制保障。最后，在組織結(jié)構(gòu)和流程機(jī)制中要通過與以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)融合，堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)為政府機(jī)構(gòu)改革帶來的不僅是先進(jìn)管理工具上的改變，更是關(guān)乎政府行政方式和組織結(jié)構(gòu)深刻優(yōu)化和重組的改變。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，政府機(jī)構(gòu)改革趨向于打造一體化格局、扁平化組織、項(xiàng)目式管理和一站式服務(wù)。在管理上，利用共享數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)工具，在政府機(jī)構(gòu)改革的全過程發(fā)揮信息收集分析的作用，為政府機(jī)構(gòu)規(guī)劃制定提供客觀支持，監(jiān)督執(zhí)行問題，反饋改革結(jié)果。要進(jìn)一步推進(jìn)全國政務(wù)一體化平臺(tái)建設(shè)、清理政府“僵尸網(wǎng)站”，網(wǎng)頁設(shè)計(jì)板塊更加貼合信息公開、政策宣傳和公眾的客觀要求，發(fā)揮信息互通價(jià)值，激活政府機(jī)構(gòu)改革的線上宣傳、監(jiān)督和溝通途徑。在制度和觀念層面，互聯(lián)網(wǎng)平等、互利、共治等價(jià)值觀念要與政府機(jī)構(gòu)改革理念深度結(jié)合，實(shí)現(xiàn)“問題—職能—機(jī)構(gòu)/流程”的優(yōu)化。以大平臺(tái)為依托，在后臺(tái)進(jìn)行分類治理，共享信息，打破壁壘，提升部門間的協(xié)作辦公效率，打造人民滿意的服務(wù)型政府，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和價(jià)值理念，為政府機(jī)構(gòu)改革提供工具與理念創(chuàng)新。

(三)宏觀維度：以黨的領(lǐng)導(dǎo)和跨系統(tǒng)的協(xié)同為政府機(jī)構(gòu)改革凝聚合力

黨的領(lǐng)導(dǎo)為政府機(jī)構(gòu)改革提供跨系統(tǒng)的改革共識(shí)和組織保障。中國共產(chǎn)黨是具有持續(xù)穩(wěn)定性、前后代相互承繼、可以凝聚國家發(fā)展共識(shí)等執(zhí)政優(yōu)勢(shì)的最高領(lǐng)導(dǎo)力量，具有不可撼動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)地位。通過黨的工作領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)凝聚共識(shí)，首先，要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)發(fā)展和社會(huì)治理協(xié)同改革的頂層設(shè)計(jì)和長遠(yuǎn)規(guī)劃[12]。進(jìn)一步強(qiáng)化黨對(duì)國家重大工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮中央全面深化改革委員會(huì)的作用，通過集中領(lǐng)導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)同、落實(shí)職責(zé)的方式，為機(jī)構(gòu)改革適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐提供科學(xué)的制度安排與全局規(guī)劃。堅(jiān)持黨的民主集中原則，群策群力，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)和市場(chǎng)各改革相關(guān)主體優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過基層黨組織緊密聯(lián)系群眾和其他社會(huì)組織，凝聚市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展訴求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)展需要為改革重點(diǎn)，提升政府機(jī)構(gòu)改革科學(xué)性。其次，確立起黨組織在其他同級(jí)組織中的領(lǐng)導(dǎo)地位，為政府機(jī)構(gòu)改革跨系統(tǒng)協(xié)同提供組織保障。應(yīng)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革中黨的基層建設(shè)，尤其要在社區(qū)、具備條件的非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)中介以及其他新型經(jīng)濟(jì)組織中鞏固黨的組織建設(shè)，發(fā)揮黨全覆蓋、全貫穿的組織根系優(yōu)勢(shì)，為政府機(jī)構(gòu)改革跨系統(tǒng)協(xié)同提供組織保障，打造整體性的治理體系。

最后，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)督促政府機(jī)構(gòu)改革協(xié)同推進(jìn)。改革實(shí)踐是政府與市場(chǎng)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)共進(jìn)的具體路徑，要在黨的頂層規(guī)劃、組織保障等條件下進(jìn)一步推動(dòng)跨系統(tǒng)合作，將政府機(jī)構(gòu)改革落到實(shí)處。在政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)施和反饋階段，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)改革協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通反饋機(jī)制[13]。在黨的集中領(lǐng)導(dǎo)下引入學(xué)府專家團(tuán)隊(duì)、專業(yè)評(píng)估公司等第三方評(píng)估形式，匯聚來自政府、社會(huì)、市場(chǎng)多個(gè)系統(tǒng)的改革效果評(píng)價(jià)。在社會(huì)民生和市場(chǎng)發(fā)展痛點(diǎn)、堵點(diǎn)等重要領(lǐng)域，可探索“小切口”推動(dòng)“大問題”的解決方式，即以“領(lǐng)導(dǎo)高度重視” 的注意力分配機(jī)制，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革力度，形成黨領(lǐng)導(dǎo)牽頭、政府落實(shí)、社會(huì)和市場(chǎng)多元主體獻(xiàn)策反饋的跨系統(tǒng)互動(dòng)模式，將政府機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)落到實(shí)處[14]。