事業(yè)單位預(yù)算編制研究

晉軍

摘 要：自1978年改革開(kāi)放以來(lái)，受益于我國(guó)法制的不斷完善，預(yù)算法規(guī)得到了有效實(shí)施，我國(guó)財(cái)政體制改革取得了顯著的社會(huì)效益。為促使某市場(chǎng)發(fā)展中心能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)做出更大的貢獻(xiàn)，以其為例，針對(duì)預(yù)算編制過(guò)程，認(rèn)真查找問(wèn)題，尋找解決問(wèn)題的方法和措施，并提出相關(guān)的對(duì)策建議，以期使資金運(yùn)轉(zhuǎn)正常化、合法化、規(guī)范化，各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有序地進(jìn)行，促使預(yù)算資金及各項(xiàng)資源的使用都可以產(chǎn)生較高的社會(huì)效益。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;預(yù)算編制;零基預(yù)算;問(wèn)題;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：F812.3 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2020）21-0050-03

政府預(yù)算在整個(gè)財(cái)政體系中有著重要的地位，是進(jìn)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理的基礎(chǔ)，它可以合理規(guī)劃國(guó)家財(cái)政資金將如何取之于民、用之于民，也為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)順暢、平安運(yùn)行提供保障。在國(guó)家公共資源配置、國(guó)家經(jīng)濟(jì)資源政策貫徹落實(shí)等方面有著重要地位。隨著改革開(kāi)放的不斷深入，某市場(chǎng)發(fā)展中心預(yù)算工作無(wú)論是從管理理念、制度建設(shè)理念，還是從機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置上看都比較滯后。因此，進(jìn)行預(yù)算編制工作改革變得迫在眉睫。

一、某市場(chǎng)發(fā)展中心預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制管理意識(shí)薄弱

1.單位預(yù)算編制整體宏觀意識(shí)薄弱。預(yù)算編制應(yīng)該將業(yè)務(wù)流、信息流和員工流完全匯集到實(shí)際情況中，并將各種資源完全優(yōu)化配置。根據(jù)組織管理的要求，預(yù)算編制的意義變得越來(lái)越重要。但某市場(chǎng)發(fā)展中心領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)，而且是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，沒(méi)有從整體、宏觀的角度來(lái)看待預(yù)算編制，沒(méi)有從單位戰(zhàn)略發(fā)展的角度安排預(yù)算編制。

2.各部門(mén)預(yù)算編制大局意識(shí)薄弱。各市場(chǎng)部門(mén)編制預(yù)算沒(méi)有與單位戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃相結(jié)合，預(yù)算委員會(huì)也沒(méi)有與編制預(yù)算的各部門(mén)建立正確的溝通聯(lián)系。各市場(chǎng)部門(mén)的發(fā)展方向、預(yù)算建議不能順利與預(yù)算部門(mén)相溝通，降低了參與預(yù)算編制的積極性和主動(dòng)性。造成單位各市場(chǎng)部門(mén)缺乏對(duì)單位長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的考慮，只考慮各市場(chǎng)的需求，在編制各市場(chǎng)部門(mén)預(yù)算時(shí)無(wú)大局意識(shí)。

3.預(yù)算編制人員責(zé)任意識(shí)薄弱。由于管理層沒(méi)有對(duì)預(yù)算編制給予足夠的重視，各市場(chǎng)部門(mén)并未充分理解預(yù)算編制的重要性，導(dǎo)致一些預(yù)算人員編制預(yù)算時(shí)并沒(méi)有認(rèn)真考慮，使預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性喪失。預(yù)算人員素質(zhì)參差不齊，業(yè)務(wù)和技術(shù)技能稀缺且難以滿足現(xiàn)代預(yù)算要求。有些部門(mén)只對(duì)自己的利益感興趣，都是基于自己的利益出發(fā)而去編制預(yù)算，缺少責(zé)任感和認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，對(duì)單位發(fā)展的責(zé)任意識(shí)薄弱。

（二）預(yù)算編制內(nèi)部組織缺乏

1.預(yù)算編制準(zhǔn)確性不高。預(yù)算編制部門(mén)與各市場(chǎng)部門(mén)主管溝通不暢，在一些市場(chǎng)部門(mén)內(nèi)部，基層人員和部門(mén)主管互相推諉，各市場(chǎng)部門(mén)預(yù)算編制經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)許多錯(cuò)誤，平均而言，每個(gè)市場(chǎng)部門(mén)的預(yù)算編制報(bào)表至少修訂兩次以上。此外，沒(méi)有規(guī)定各市場(chǎng)部門(mén)必須根據(jù)內(nèi)部規(guī)則向預(yù)算管理委員會(huì)報(bào)告，各自對(duì)自身的責(zé)任不清晰，極大地降低了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2.預(yù)算編制過(guò)程中業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)不融合。在進(jìn)行預(yù)算編制的時(shí)候，存在“各自為政”的現(xiàn)象，頻繁地使用逐步準(zhǔn)備的方法和由下到上的方法，傳遞數(shù)據(jù)，而沒(méi)有系統(tǒng)、有效、完整的信息溝通。在做預(yù)算編制時(shí)，各市場(chǎng)部門(mén)將預(yù)算編制視為一件簡(jiǎn)單的事情，并認(rèn)為預(yù)算編制是財(cái)務(wù)部門(mén)工作，而且是一種財(cái)務(wù)行為。各市場(chǎng)部門(mén)的需求，與財(cái)務(wù)部門(mén)沒(méi)有全面的溝通和聯(lián)系，各市場(chǎng)部門(mén)也不去理解單位總體預(yù)算目標(biāo)及單位整體發(fā)展規(guī)劃，且各市場(chǎng)部門(mén)的預(yù)算建議無(wú)法得到采納，降低了預(yù)算編制的熱情。在不了解各市場(chǎng)部門(mén)預(yù)算需求的情況下，預(yù)算編制也失去了效力和覆蓋面。

3.預(yù)算編制機(jī)械性嚴(yán)重。制定的預(yù)算收入標(biāo)準(zhǔn)，往往一用多少年，單位尚未采用有效的訪談和示范方法來(lái)制定科學(xué)的收入標(biāo)準(zhǔn)，僅僅基于各市場(chǎng)部門(mén)和員工的主觀經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有客觀依據(jù)，很難保證收入標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)合理性。例如2017年及2018年的市場(chǎng)管理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)仍然是根據(jù)每平方米410元計(jì)算的，該標(biāo)準(zhǔn)連續(xù)八年沒(méi)有變化。另外，市場(chǎng)靈活攤位的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，更是沒(méi)有規(guī)則可參照。市場(chǎng)活動(dòng)本身具有高度不確定性，投資所需資金和市場(chǎng)收支難以預(yù)測(cè)，并且不斷變化。因此，市場(chǎng)部門(mén)預(yù)算編制必須靈活。

（三）預(yù)算編制與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)相脫離

1.預(yù)算審批對(duì)預(yù)算編制審查不嚴(yán)。預(yù)算編制批準(zhǔn)程序是明確的，審查部門(mén)只是沒(méi)有遵循規(guī)定的批準(zhǔn)程序，只走過(guò)場(chǎng)、形式化。預(yù)算編制部門(mén)只要報(bào)上來(lái)預(yù)算草案就直接審批，并沒(méi)有去調(diào)查預(yù)算編制項(xiàng)目及其金額的合理性和科學(xué)性。

2.預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制不一致。單位內(nèi)部尚未引入預(yù)算執(zhí)行報(bào)告系統(tǒng)來(lái)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果的監(jiān)督，任意調(diào)整單位各市場(chǎng)部門(mén)下屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算支出，造成預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性不足，很難根據(jù)預(yù)算編制嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間相脫離，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算編制之間存在很大差異。

3.決算對(duì)預(yù)算編制反饋度低。單位預(yù)算評(píng)估的結(jié)果，預(yù)算資金的有效性和成果性，沒(méi)有得到充分利用，相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制也起不到任何作用。此外，決算評(píng)價(jià)沒(méi)有與年初預(yù)算編制聯(lián)系起來(lái)。

二、某市場(chǎng)發(fā)展中心完善預(yù)算編制的對(duì)策建議

（一）增強(qiáng)預(yù)算管理意識(shí)及優(yōu)化預(yù)算編制環(huán)境

1.建立健全單位預(yù)算內(nèi)部控制制度。針對(duì)單位預(yù)算內(nèi)部控制制度缺失的問(wèn)題，根據(jù)實(shí)際情況，制定單位預(yù)算內(nèi)部控制制度。單位預(yù)算編制必須始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的理念，確保符合國(guó)家發(fā)展與改革的方針政策，又能密切關(guān)注社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。在預(yù)算編制中應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：一是必須遵循“穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡”的原則，不得編制赤字預(yù)算。二是各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支項(xiàng)目都應(yīng)歸入預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)一管理，不應(yīng)當(dāng)遺漏或在預(yù)算之外另留收支項(xiàng)目。三是堅(jiān)持積極穩(wěn)健的原則，既要將收入渠道的增減變化納入考慮范圍，又要盡可能測(cè)算可實(shí)現(xiàn)收入的情況。四是堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、確保重點(diǎn)和勤儉節(jié)約的原則，在全額保證人員開(kāi)支及單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件下，努力完善優(yōu)化支出架構(gòu)，合理安排單位經(jīng)營(yíng)支出。

2.建立預(yù)算編制“上下結(jié)合”配合制度。跨部門(mén)合作的順利發(fā)展需要在集體利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行整體安排，如果各市場(chǎng)部門(mén)都以自己的需求為主，這將使各市場(chǎng)部門(mén)難以進(jìn)行溝通和合作，與進(jìn)行預(yù)算的初衷相違背。單位應(yīng)建立三級(jí)預(yù)算管理系統(tǒng)，分別為預(yù)算決策、預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行。同時(shí)，必須準(zhǔn)確劃分各層級(jí)成員的主要職責(zé)。例如，既要從上到下（即預(yù)算決策層—預(yù)算管理層—預(yù)算執(zhí)行層），也要自下而上（預(yù)算執(zhí)行層—預(yù)算管理層—預(yù)算決策層）多方博弈和全面協(xié)調(diào)，加強(qiáng)預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算評(píng)估之間的聯(lián)系和溝通，優(yōu)化單位整體效率，實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，使各方利益最大化。

3.建立預(yù)算編制人員培訓(xùn)制度。預(yù)算編制者素質(zhì)高低與預(yù)算編制的質(zhì)量直接相關(guān)。要在預(yù)算編制人員的培訓(xùn)和教育方面，為預(yù)算編制者提供深入研究和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，使其充分了解預(yù)算編制，提高預(yù)算編制人員發(fā)現(xiàn)、分析、解決問(wèn)題的能力，為編制嚴(yán)謹(jǐn)且高質(zhì)量的預(yù)算打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。還必須積極“走出去”，學(xué)習(xí)預(yù)算知識(shí)和預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)與預(yù)算領(lǐng)域各單位的交流。單位當(dāng)前面臨許多新的挑戰(zhàn)，所以迫切需要找出科學(xué)的預(yù)算編制方法，努力拓寬預(yù)算編制工作視野，向其他單位學(xué)習(xí)管理經(jīng)驗(yàn)。預(yù)算編制人員在提高自身責(zé)任感的基礎(chǔ)上，應(yīng)提高預(yù)算管理水平和能力，尤其是分析預(yù)算的能力。有必要建立內(nèi)部預(yù)算編制人員準(zhǔn)入制度和培訓(xùn)與評(píng)估制度。對(duì)于那些達(dá)不到預(yù)算編制要求的編制人員，應(yīng)及時(shí)調(diào)整其工作任務(wù)。預(yù)算編制人員自己也應(yīng)該不斷更新自己的知識(shí)儲(chǔ)備，在提高自身預(yù)算業(yè)務(wù)水平的同時(shí)，還應(yīng)更加注重財(cái)務(wù)管理工作，充分發(fā)揮預(yù)算編制人員在預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行方面的協(xié)調(diào)與協(xié)助作用。

（二）完善預(yù)算編制組織及提高預(yù)算編制的科學(xué)性

1.完善預(yù)算管理委員會(huì)及各級(jí)工作人員職責(zé)。作為管理預(yù)算的專業(yè)組織，單位應(yīng)該為預(yù)算管理委員會(huì)的工作提供必要的保障，明確預(yù)算管理委員會(huì)在預(yù)算編制和管理中的職責(zé)范圍及權(quán)力。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)擔(dān)任預(yù)算管理委員會(huì)主任，設(shè)立相應(yīng)的辦公室負(fù)責(zé)委員會(huì)的工作安排。預(yù)算管理委員會(huì)的主要成員應(yīng)當(dāng)來(lái)自財(cái)務(wù)部門(mén)和各市場(chǎng)部門(mén)。預(yù)算管理委員會(huì)主要職責(zé)包括審查預(yù)算編制情況以及審查和批準(zhǔn)獎(jiǎng)懲計(jì)劃，分析單位預(yù)算的結(jié)果并審查決算分析報(bào)告，批準(zhǔn)主要預(yù)算調(diào)整計(jì)劃，審查年度預(yù)算的執(zhí)行情況，并審查預(yù)算的日常規(guī)章、計(jì)劃和制度。預(yù)算管理委員會(huì)辦公室的職責(zé)是組織領(lǐng)導(dǎo)單位預(yù)算的工作，并協(xié)調(diào)預(yù)算過(guò)程中各方的利益關(guān)系。成員的職責(zé)包括準(zhǔn)備和提交預(yù)算，分析和評(píng)估預(yù)算執(zhí)行中的實(shí)際工作狀況，協(xié)調(diào)遇到的各類問(wèn)題，制定調(diào)整預(yù)算方案，下發(fā)單位預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。

2.完善預(yù)算編制整體宏觀規(guī)劃。發(fā)展戰(zhàn)略是單位的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，因此預(yù)算的編制還應(yīng)與發(fā)展戰(zhàn)略的方向相一致。預(yù)算編制也可以被理解為實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的重要工具和手段。預(yù)算編制工作不僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的工作，其他部門(mén)也要做好相應(yīng)的配合工作，使預(yù)算成為全體成員積極參與、貫穿日常運(yùn)營(yíng)全過(guò)程、涵蓋各個(gè)方面的重要管理手段。在單位發(fā)展戰(zhàn)略與預(yù)算意識(shí)的指引下，單位各成員在對(duì)預(yù)算編制目標(biāo)及意義達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，共同完善預(yù)算編制的整體性、宏觀性、規(guī)劃性。

3.完善改進(jìn)預(yù)算編制方法。零基預(yù)算適用于效益難以識(shí)別的服務(wù)部門(mén)，比如某市場(chǎng)發(fā)展中心。結(jié)合實(shí)際情況，改進(jìn)預(yù)算編制方法，使用零基預(yù)算法編制預(yù)算。預(yù)算的實(shí)施必須首先保證預(yù)算編制的科學(xué)性，從以往的增量預(yù)算到現(xiàn)在使用的零基預(yù)算，可以全面提高預(yù)算編制的質(zhì)量。零基預(yù)算與增量預(yù)算相比，具有一定的合理性。增量預(yù)算會(huì)導(dǎo)致預(yù)算浪費(fèi)的問(wèn)題，而零基預(yù)算可以從實(shí)際情況出發(fā)科學(xué)預(yù)測(cè)預(yù)算單位資金水平，大大減少了一些不必要的預(yù)算支出，提高了預(yù)算編制的效率和水平。為了使零基預(yù)算更具有科學(xué)性，要求預(yù)算單位各部門(mén)與相關(guān)人員在預(yù)算編制的過(guò)程中進(jìn)行充分的溝通與合作。

（三）建立預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制

1.建立單位預(yù)算審批制度。應(yīng)當(dāng)參照我國(guó)有關(guān)現(xiàn)行法律法規(guī)以及各市場(chǎng)部門(mén)的現(xiàn)狀，建立單位預(yù)算審批制度。明確審批流程中工作人員的權(quán)力與責(zé)任，杜絕走過(guò)場(chǎng)，同時(shí)要將預(yù)算審批工作內(nèi)容逐條地進(jìn)行明確。

2.建立預(yù)算執(zhí)行預(yù)警制度。提升預(yù)算執(zhí)行時(shí)緊急情況的應(yīng)對(duì)能力，可以設(shè)立預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)。預(yù)算預(yù)警系統(tǒng)其主要功能是限制開(kāi)展非正常業(yè)務(wù)，從而防止此類業(yè)務(wù)給單位帶來(lái)?yè)p失。可以參考以下預(yù)警原則分類方式，制定預(yù)警流程與方案。一是未超出預(yù)算的預(yù)警。這樣就可以快速對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，從而進(jìn)行結(jié)果分析與預(yù)測(cè)，避免發(fā)生超預(yù)算的情況出現(xiàn)。二是超出預(yù)算的預(yù)警。這樣就可以在收到提示后快速對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)算編制數(shù)據(jù)進(jìn)行分析對(duì)比，指示預(yù)算管理人員注意預(yù)算超出的情況，從而及時(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)整。三是預(yù)算外的預(yù)警。該預(yù)警主要通過(guò)預(yù)算中預(yù)先設(shè)定的授權(quán)控制系統(tǒng)發(fā)出提示，提醒各相關(guān)人員在進(jìn)行預(yù)算分析和審核時(shí)要遵守授權(quán)制度，避免發(fā)生預(yù)算外項(xiàng)目，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制。

3.建立預(yù)算評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度。為了提高工作人員工作的積極性以及認(rèn)真程度，考評(píng)和獎(jiǎng)懲制度也是預(yù)算工作中必不可少的一項(xiàng)。為了使預(yù)算能真正實(shí)施，需要工作人員嚴(yán)格按照預(yù)算制度執(zhí)行，因此考評(píng)和獎(jiǎng)懲措施是相輔相成的。常用的考核方法有綜合分析法、對(duì)比分析法以及因素分析法等。為了使考核真正地發(fā)揮作用，并維護(hù)制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，在對(duì)各市場(chǎng)部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況完成評(píng)價(jià)工作后，要根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲。為了保證預(yù)算的切實(shí)執(zhí)行，應(yīng)將考評(píng)與獎(jiǎng)懲制度相結(jié)合。需要將獎(jiǎng)懲制度落實(shí)到個(gè)人，并與人員的工資相關(guān)聯(lián)，同時(shí)也要保證獎(jiǎng)勵(lì)能及時(shí)發(fā)放，發(fā)揮獎(jiǎng)懲制度的最大化效用。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)觀察現(xiàn)象、追根索源、深入分析、制定對(duì)策，主要得出以下結(jié)論。第一，預(yù)算編制必須合理化、合法化，體現(xiàn)我國(guó)依法理財(cái)?shù)臎Q心，發(fā)揚(yáng)我國(guó)勤儉節(jié)約的傳統(tǒng)美德。第二，要提高預(yù)算編制的真實(shí)性、效益性、準(zhǔn)確性及科學(xué)性，不求改革一次就能成功，需要長(zhǎng)期性的堅(jiān)持。第三，單位需和財(cái)政部門(mén)增進(jìn)溝通，使財(cái)政部門(mén)深入感受市場(chǎng)行業(yè)動(dòng)態(tài)，從而制定出完善、有效的考核指標(biāo)體系。第四，結(jié)合現(xiàn)有市場(chǎng)的存在，做到公共服務(wù)資源配置高效合理且便捷。第五，公開(kāi)預(yù)決算可以規(guī)范政府行為，從源頭上防止腐敗，是建設(shè)法治政府的一條有效途徑。

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Abstract：Since the reform and opening up in 1978，benefiting from the continuous improvement of our legal system，the budget laws and regulations have been effectively implemented，and the reform of our financial system has achieved remarkable social benefits.In order to make a market development center make a greater contribution to the local economy，this paper takes a market development center as an example，in view of the budgeting process，carefully looks for problems，finds solutions and measures，and puts forward suggestions，so as to normalize，legalize and standardize the fund movement，orderly carry out various economic activities，and promote the use of budget funds and resources It can produce higher social benefits.

Key words：public institution;budget-making;zero-base budget;question;countermeasures and suggestions