中國社會保障立法的重點和難點問題

摘要：社會保障在社會發(fā)展中占據(jù)著重要的地位，健全的社會保障體系也成為一個國度國民幸福指數(shù)的顯示盤。社會保障問題一直是黨和國家在民生領(lǐng)域關(guān)注的重點。在新時期，中國的社會保障體系初步建立起來，但仍存在許多問題。本文梳理了中國社會保障立法的難點重點、難點問題，提出了應(yīng)對當前社會保障制度現(xiàn)狀的對策，以促進我國社會保障制度的完善和民生的改善。

關(guān)鍵詞：社會保障;立法;重點;難點

一、社會保障法律制度概述

（一）社會保障法律制度的含義

社會保障法律制度是指國家和政府為了保持經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定以完善的立法為依據(jù)對勞動者和社會成員因年老、傷殘、疾病等原因而喪失勞動能力或喪失就業(yè)機會，或因自然災(zāi)害和意外事故等原因面臨生活困難時，通過國民收入分配和再分配提供物質(zhì)幫助和社會服務(wù)，以確保其基本的生活需要的社會安全制度。[1]

（二）社會保障法律制度的基本內(nèi)容

社會立法的內(nèi)容大致包括：社會保險法律制度、社會救濟法律制度、社會福利法律制度、社會互助法律制度、社會優(yōu)撫法律制度等內(nèi)容。

（三）社會保障法律制度的功能

社會保障法律制度的功能在于維護社會的公平正義，保護公民的基本生存權(quán)利，促進社會的健康發(fā)展。具體來說有以下幾個方面：

1.從經(jīng)濟層面上來看，有利于彌補市場缺陷。

社會保障法律制度使得在市場經(jīng)濟中競爭失利的社會成員能夠獲得基本的物質(zhì)生活保障，促進勞動力的再生產(chǎn)和人力資源的合理配置;統(tǒng)一的社會保障體系保證社會勞動力流動的自由性，維持著市場經(jīng)濟的人力自由流動。

2.從政治層面上來看，有利于維護社會穩(wěn)定。

社會保障法律制度是國家社會職能的立法表現(xiàn)，建立社會保障法律制度的目的在于解決國家的社會問題和社會結(jié)構(gòu)性矛盾，以此來維護社會的穩(wěn)定。

3.從社會層面上來看，有利于促進社會發(fā)展。

社會保障法律制度針對社會問題進行系統(tǒng)性地規(guī)范，在保障社會大眾基本生存權(quán)利的基礎(chǔ)上維護公民的勞動權(quán)利和社會發(fā)展權(quán)利，能夠從根源上解決社會發(fā)展的諸多問題。另外，建立社會保障法律制度以法律的形式對社會大眾進行普遍性公平性的統(tǒng)一約束，有利于促進社會發(fā)展。

4.從人權(quán)層面上來看，有利于保障公民生存。

人權(quán)理論一直是社會立法和社會保障制度的主要法理基礎(chǔ)。人權(quán)理論的發(fā)展也促進了現(xiàn)代社會立法的發(fā)展，保障社會成員的基本生存條件成為了社會保障法律制度的追求和主要功能之一。

5.從道義層面上來看，有利于實現(xiàn)相對公平。

現(xiàn)代自由市場經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致社會成員在經(jīng)濟上的分化，建立社會保障法律制度即是從保障社會成員基本物質(zhì)需要出發(fā)，實現(xiàn)社會成員經(jīng)濟利益的相對公平。實現(xiàn)相對公平，是人類社會的道義責任，也是所有國家政府的道義責任。

二、我國社會保障法律制度立法的現(xiàn)狀與難點

21世紀是人類發(fā)展史上的新的紀元，也是我們國家強盛、民族復(fù)興的新的起點。中國人口眾多、經(jīng)濟社會發(fā)展水平落后，但是人口眾多，用并不富裕的財力保障這樣龐大的人群的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、失業(yè)等生活問題，可以看出來中國的社會保障所面臨的嚴峻局面，如何建立建設(shè)完善的符合中國特色的社會保障制度是一項異常艱巨的事業(yè)。雖然我國社會保障建設(shè)在現(xiàn)階段的初步改革取得了一些就，但近現(xiàn)代社會立法的現(xiàn)狀仍然遠遠滯后于社會發(fā)展的現(xiàn)實，具體表現(xiàn)為：

（一）社會保障覆蓋范圍城鄉(xiāng)不平衡

近年來，中國的社會保障業(yè)取得了長足的進步和發(fā)展。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋全民，社會保障體系不斷完善。從大數(shù)據(jù)調(diào)查結(jié)果分析[2]，雖然近幾年國家加大了在農(nóng)村社會保障方面的財政支出，但未能改變城市社會保障高于農(nóng)村的局面。由于歷史原因，我國存在城鄉(xiāng)兩元化社會保障體系，城市居民能夠享受相對完備的社會保障，而農(nóng)村則不然，廣大農(nóng)村隨著經(jīng)濟體制改革的深入，家庭成了基本的生產(chǎn)單位，原有在人民公社制基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村社會保障制度不再發(fā)揮作用，廣大的農(nóng)民幾乎享受不到任何社會保障，卻承受著巨大的社會風險，有違社會公平性，也不利于保障農(nóng)民的生活權(quán)益。[3]此外，農(nóng)村社會保障制度尚未完全建立，農(nóng)民工無法真正享受國家社會保障制度。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率明顯不平衡，嚴重影響了中國社會保障的整體形象。

（二）社會保障立法不健全

社會保障必須以社會立法為第一步，采取適當措施，開展行動，使其合法化和規(guī)范化。雖然憲法以根本大發(fā)的地位確定了公民的社會保障權(quán)利，但是還缺乏一些主干法，對基本問題的規(guī)范，沒有基本法的統(tǒng)帥，劃分的具體規(guī)定零散，無法構(gòu)成體系，發(fā)揮效力有限，也不利于社會保障法律體系的建立。[4]

在國務(wù)院、勞動和社會保障部頒布的有關(guān)文件中，社會保險占了相當大的比重，而對社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助的立法相當欠缺，造成了社會保障體系不完整。即使是社會保險這一相對完善的社會保障法律制度，也只規(guī)定了養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育和醫(yī)療幾個險種，而生育保險目前還沒有全國統(tǒng)一的法律要求。已有的條例均是從宏觀上規(guī)定了各項社會保險的建立和實施要求，各級地方政府還要根據(jù)這些文件再做出應(yīng)用于本地的相關(guān)社會保險政策，這就使我國的社會保障出現(xiàn)了國家立法滯后，地方立法分散，統(tǒng)一的社會保障法律制度被分割的現(xiàn)象。在現(xiàn)行的社會保障法律法規(guī)體系中，各種社會保障法律，行政法規(guī)和各種分權(quán)法律、決定、通知和法規(guī)之間沒有必然的聯(lián)系，許多法律法規(guī)仍然相互沖突，很難有效地整合社會保障體系。

（三）社會保障管理體制分散，協(xié)調(diào)性差

隨著社會保障制度的內(nèi)容設(shè)計越來越細致，尤其是社會保險方面，細致的分為養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等等，相應(yīng)的成立了分管各種保險的單位、部門，這些分管部門的成立自然需要很多的人員來進行管理工作，所以使得管成本逐年升高，但是卻沒有形成統(tǒng)一的社會保障管理體系，使社會保障制度呈現(xiàn)出管理分散的狀態(tài)，協(xié)調(diào)各部門工作也是非常的不方便，即使在政府的系統(tǒng)內(nèi)部，對于中央和地方應(yīng)該負責的范圍劃分也處于模糊狀態(tài)，阻礙了社會保障改革進程。由于社會保障體制的不健全，管理分散，所以我國社會保障制度的改革也缺乏相關(guān)部門、制度化的支持，社會保障改革措施難以落實。

（四）社會保障水平低

傳統(tǒng)的社會保障制度使公民嚴重缺乏社會責任感同時也加重了自身安全感系數(shù)的降低。社會保障制度的資金來源及其單一來源主要是國家和企業(yè)承擔相關(guān)費用，個人不承擔任何費用。從長遠來看，這值得思考。我國現(xiàn)行的社會保障基金大多以籌集資金的形式存在，其制度多為部門性和產(chǎn)業(yè)性規(guī)范形式。沒有這樣的法律保護，就不可能避免拖欠或少繳全部資金的現(xiàn)象。另外，中國目前的社會保障制度收費率高，低利潤企業(yè)難以承擔重大責任。在我國增加社會保障項目的前提下，籌集社會保障資金的難度越來越大，繳費率高、繳費率低的現(xiàn)象也難以避免。因此，中國社會保障基金的來源無法得到真正的保障，社會保障制度也暴露了籌資方式的諸多弊端。

三、我國社會保障法律制度立法的重點

（一）從國情和國力的角度建立社會保障體系

西方國家在社會保障方面有很多成功經(jīng)驗值得我們借鑒。建立社會保障制度不僅要從中國的國情出發(fā)，還要把國民經(jīng)濟的發(fā)展作為立足點。把政府的規(guī)模和社會能夠承受的能力作為社會保障體系的衡量標準。由于中國處于社會主義初期，人口過剩，生產(chǎn)力水平低下，社會保障水平不能過重，必須以現(xiàn)實為基礎(chǔ)。西方國家建立社會保障體系的經(jīng)驗表明，一旦福利顯著增加，企業(yè)負擔不起，國家財政負擔加重，會保障體系不可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)有的各種情況，合理確定社會保障基金比例和治療支付標準。根據(jù)實際支出規(guī)模，充分考慮國家、企業(yè)和個人承擔的能力，按照“支持、節(jié)約、節(jié)約”的原則認真批準，并保留部分堆積。

現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度是多層次的，根據(jù)不同人群劃分，雖然不斷調(diào)整縮小待遇差距，還是沒有實現(xiàn)完全的統(tǒng)籌。因此要加快改革機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，逐漸解決雙軌制，同時實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的整合，縮小社會保險待遇差距，推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，進一步為實現(xiàn)全國養(yǎng)老保險一體化做準備。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推進和惠及的速度，盡快實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋，使得廣大農(nóng)村居民能夠盡早的享受社會養(yǎng)老保險制度的實惠。探索出現(xiàn)新情況過渡時期的社會保險制度，例如城鎮(zhèn)化建設(shè)加快，導(dǎo)致失地農(nóng)民、被征地農(nóng)民和農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度改變，使社會養(yǎng)老保險制度無縫隙全覆蓋，切實保障人民的權(quán)益。進而創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)全體國民基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，實現(xiàn)制度公平性，不因職業(yè)等因素而享受不同的養(yǎng)老保險。應(yīng)以國家政策托底，縮小群體間保障待遇差距，擴大保險待遇的覆蓋面，并增加保險項目，在可預(yù)料的情況下減少社會風險對人民生活的沖擊，完善保險項目從建立到基金的保障再到保險福利的實現(xiàn)對整個體系進行監(jiān)管，保障人民的基本權(quán)益，最終實現(xiàn)老有所養(yǎng)[5]。我國正進入老齡化社會，民生工作中養(yǎng)老問題尤為突出，改革養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)全民養(yǎng)老制度統(tǒng)一就顯得格外重要。

（二）逐步降低社會救助和社會福利與戶籍相關(guān)性

社會保障制度應(yīng)跟隨靈活居住形勢作出相應(yīng)變革，彈性變化，使社會保障制度充滿活力，使當?shù)鼐用窈途蜆I(yè)人員都能享受社會保障的福利。雖然在人口流動緩慢的過去，我國實行的嚴格的戶籍制度在社會保障的落實中發(fā)揮了重要的作用，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，勞動力流動性增強，就業(yè)方式也多種多樣，使得戶籍制度不再適應(yīng)適應(yīng)時代的要求。由于社會保障的一些待遇與戶籍關(guān)聯(lián)度極高，這就不利于流動人員享受社會保障利益，應(yīng)積極探索流動人口社會保障權(quán)益實現(xiàn)機制，建立實施適應(yīng)流動居住模式的靈活保障，積極改革和轉(zhuǎn)變?nèi)丝诠芾矸绞?，向身份證管理過渡，降低戶籍與就業(yè)、教育、住房和社會保障等方面關(guān)聯(lián)度，最終實現(xiàn)社會保障制度的全面覆蓋，從根本上維護勞動者的基本生活和權(quán)益。根據(jù)不同的評估標準，可以根據(jù)當事人對居住地的貢獻或者在居住地居住時間的長短等因素，人性化的確定社會救助和社會福利的權(quán)利，逐步使外出務(wù)工人員能夠在居住生活地平等地享受到社會救助和社會福利服務(wù)。特別是農(nóng)民工這一特殊群體，有的在城鎮(zhèn)辛勞了一輩子，卻由于沒有戶口而享受不到該有的社會保障權(quán)益，這是不公平的?？梢酝ㄟ^建立適應(yīng)新情況社會保障制度，靈活地衡量社會保障享受的標準，降低與戶籍的相關(guān)性，實現(xiàn)應(yīng)保盡保，有利于農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實現(xiàn)，這也是社會保障公平性的體現(xiàn)。[6]

（三）建立系統(tǒng)的社會保障監(jiān)督機制，促進社會保障管理進步

由于我國沒有相對獨立的社會保障管理機構(gòu)，將各個社會保障項目體系，分到不同部門負責，這樣不利于社會保障工作的總體決策和統(tǒng)一管理，因此，要強化社會保障管理方式的轉(zhuǎn)變，積極轉(zhuǎn)變現(xiàn)有管理方式，進行網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，整合管理制度[7]，中央總領(lǐng)全局，網(wǎng)絡(luò)延伸到基層。社會保障制度是從中央到地方的制度安排，所以對于社會保障的管理方式要從總體布局著手，進行宏觀把握，再延伸到各省市地方，形成自上而下的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。改變保障管理方式，合理安排，提高社會保障管理和決策能力，為人民提供更高水平的社會保障服務(wù)。逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌統(tǒng)籌、統(tǒng)一政策的全面統(tǒng)一方向，以及統(tǒng)一的管理和統(tǒng)一的機構(gòu)。形成社會保障基金籌集，管理，管理和支付的良性循環(huán)。

其次，建立系統(tǒng)的社會保障監(jiān)督機制，增強管理者的責任感。加大對社會保障資金的監(jiān)督管理。從保險的繳納開始，對社會保障資 金的運行流轉(zhuǎn)進行全程監(jiān)控，資金的保值增值以及資金的支出，每個環(huán)節(jié)都應(yīng)進行監(jiān)督管理。一是實施政事公開，對社會保障各項目資金實行專門獨立管理監(jiān)督制度。社會保障資金使用來保障人民的基本生活的，用于改善民生的，應(yīng)做到?？顚Ｓ茫_政事，全民監(jiān)督。二是創(chuàng)新基金投資管理方式，與市場經(jīng)濟相結(jié)合，將運營機構(gòu)與監(jiān)督機構(gòu)分離，獨立作出運營決策和核算基金的投資盈虧，制定法律法規(guī)進行監(jiān)督，實現(xiàn)監(jiān)管。與非銀行金融機構(gòu)合作，運用專家理財管理資金投資方式有效地轉(zhuǎn)嫁投資風險，更高效地確?；鸬谋Ｖ翟鲋怠Ｈ潜O(jiān)督管理社會保障資金的給付行為。社會保障給付基本以金錢和物質(zhì)的形式，幫助人民群眾保障基本生活，是社會保障服務(wù)的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)辦機構(gòu)是否按照規(guī)定和實際金額支付，是否及時等都需要進行監(jiān)督。建立監(jiān)督舉報機制接受全民監(jiān)督，如果委托其他機構(gòu)發(fā)放，要與其及參保單位簽訂明確雙方的責任和義務(wù)的發(fā)放協(xié)議書，法律責任。對于已經(jīng)給付的社會保障資金情況，要及時的進行跟蹤，并每年按規(guī)定時間檢查。[8]有效保障社會保障待遇落實到實處，保障人民的基本生活。明確該制度的社會保障監(jiān)督機制在社會保障制度的有效實施和健康運行中發(fā)揮著重要作用。

（四）完善社會保障體系，加快社會保障立法步伐

健全完整的社會保障法是社會保障制度相對完善的重要指標。社會保障權(quán)是現(xiàn)代社會的一種基本人權(quán)，我國憲法也有所體現(xiàn)，但不可否認在法制方面還有待完善，社會保障制度運行是政府行為，必須以法律依據(jù)。用法律規(guī)定明確人民群眾享受社會保障的權(quán)利，對社會保障制度的運行進行規(guī)范，保證制度的運轉(zhuǎn)，保障人民的基本生活。因此，在完善社會保障法律體系框架建設(shè)的同時，明確社會保障各個保障項目的法律地位，規(guī)范項目的運行，細化具體規(guī)定，進而完善的社會保障法律體系。

從我國目前的社會保障管理法律法規(guī)制度來看，大多是依靠政策替代法或傳統(tǒng)的行政法規(guī)來維持。統(tǒng)一、規(guī)范、強制性不能完善，不能適應(yīng)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、保障程度低的“四大保障”的實際需要。在實踐中，很難避免違規(guī)和監(jiān)管不力。還有一些政府濫用養(yǎng)老基金，難以管理和恢復(fù)。可以看出，立法的步伐應(yīng)當適當加快。當然，社會保障立法不能在短期內(nèi)迅速完成。建立人民安全網(wǎng)需要一個漫長而復(fù)雜的過程。我國人民的直接利益與社會保障制度的實施密不可分。只有不斷改革和完善，才能建設(shè)和諧社會。沒有人民的共同努力，就不可能實現(xiàn)全面的社會進步。為了建設(shè)社會主義中國，改善和發(fā)展中國的社會保障體系是不可避免的。

注釋：

[1]高銳. 論我國社會保障法律制度及其完善[D].安徽大學(xué)，2005.

[2]張冉.專稿：兩會解讀新醫(yī)改方案五大關(guān)鍵詞.http：//news.qq.com/a/20090309/001444.htm.2009-03-09

[3] 李迎生：《農(nóng)村社會保障制度改革：現(xiàn)狀與出路》，載《中國特色社會主義研究》，2013 年第 4 期，第78 頁。

[4]王偉：《中國社會保障法律制度研究》，經(jīng)濟學(xué)院，中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文，2004 年，第 31 頁。

[5]丁建定：《略論中國社會保障制度體系的完善》，載《黑龍江社會科學(xué)》，2011 年第 5 期，第 135 頁。

[6]王世敏. 習近平民生思想指導(dǎo)下社會保障制度的完善[D].曲阜師范大學(xué)，2018.

[7]高和榮：《論整合型社會保障制度的建設(shè)》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2013 年第 14 卷第 2 期，第 78頁。

[8]林志婉：《淺議養(yǎng)老保險基金的保值增值》，載《西北人口》2001 年第 2 期，第 9 頁。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]丁建定.論中國養(yǎng)老保障制度與服務(wù)整合——基于“四力協(xié)調(diào)”的分析框架[J].西北大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019（2）.

[3]鄭功成.全面理解黨的十九大報告與中國特色社會保障體系建設(shè)[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2017（6）.

[4]石善東.對勞動就業(yè)和社會保障監(jiān)察執(zhí)法的幾點思考[J].安徽建筑，2013（2）.

[5]王世敏.習近平民生思想指導(dǎo)下社會保障制度的完善[D].曲阜師范大學(xué)，2018.

[6]高銳.論我國社會保障法律制度及其完善[D].安徽大學(xué)，2005.

作者簡介：

姜雪（1996—），女，四川成都人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)民商法學(xué)專業(yè) 碩士研究生。