新冠肺炎疫情痛點(diǎn)刺激下對(duì)城市防災(zāi)規(guī)劃的反思

摘要：突發(fā)衛(wèi)生公共事件對(duì)城市的正常運(yùn)行產(chǎn)生了極大的負(fù)面沖擊，本文針對(duì)疫情背景下暴露出的一系列城市規(guī)劃及管理問(wèn)題做了客觀分析，對(duì)“免疫城市”的構(gòu)建提出了相應(yīng)的策略，以期能為城市恢復(fù)良性循環(huán)提供參考。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎;城市防災(zāi)規(guī)劃;城市管理;公共衛(wèi)生防控

前言

2020年初，新型冠狀病毒肺炎這一傳染性極強(qiáng)的疾病作為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件迅速席卷了中國(guó)各大城市。病患數(shù)量每日呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)，城市封城、公共交通停運(yùn)、企業(yè)停工等一系列緊急應(yīng)對(duì)措施對(duì)城市的日常運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)，居民的生活、工作等都產(chǎn)生了一定程度的影響?？刂埔咔榈陌l(fā)展，阻斷疫情傳播鏈，不僅需要政府政策的管控，更是對(duì)城市的空間格局、城市公共衛(wèi)生應(yīng)急管理系統(tǒng)、城市防災(zāi)規(guī)劃體系提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。

城市規(guī)劃的核心使命是要通過(guò)科學(xué)理性的手段構(gòu)建健康的城市公共空間，處理各類“城市問(wèn)題”，擺脫其給居民們帶來(lái)的傷害。過(guò)去，我們有通過(guò)規(guī)劃手段治理霍亂、瘧疾等流行病的成功經(jīng)驗(yàn)，但是對(duì)于呼吸道傳染病的控制始終還是一個(gè)極富挑戰(zhàn)的難題，因?yàn)椤案綦x”這一處理手段始終是與城市“聚居”這一自然屬性相悖的。在應(yīng)對(duì)本次疫情的突發(fā)狀況中，也暴露出了很多城市規(guī)劃方面的局限性和城市管理方面的短板，本文將結(jié)合本次疫情的相關(guān)數(shù)據(jù)做綜合分析，探索有效可行的解決策略。

一、流行性傳染病突然爆發(fā)引發(fā)的痛點(diǎn)思考

（一）醫(yī)療資源短期內(nèi)無(wú)法滿足病患暴增的需求

以疫情重災(zāi)區(qū)武漢為例，全市共有35家三甲醫(yī)院，總計(jì)可提供17500---20000張左右的床位，除去疫情前已占用床位，實(shí)際可以辦理入院的床位不足實(shí)際需求的一半（官方統(tǒng)計(jì)截至3月13日，武漢市累計(jì)確診病例為49995例）。巨大的醫(yī)療資源需求缺口直接導(dǎo)致了疫情前期眾多病患無(wú)法及時(shí)入院就醫(yī)，既延誤了治療，也影響了疫情傳播的阻斷控制。

此外，本次疫情還暴露了我國(guó)分級(jí)診療體系的短板。疫情初期，病患們蜂擁至綜合三甲醫(yī)院，不僅給本來(lái)就緊張的醫(yī)療系統(tǒng)增加了壓力，而且還提高了疫情擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)值。這主要是因?yàn)閮?yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源過(guò)度集中在三甲醫(yī)院等大型綜合醫(yī)院，市民們普遍習(xí)慣選擇這些醫(yī)院就醫(yī)，而忽略了其它層級(jí)醫(yī)院。社區(qū)醫(yī)院等其它層級(jí)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)由于條件限制等一系列原因在本次疫情中并未發(fā)揮出相應(yīng)的功能性作用。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制很難迅速做出反應(yīng)

雖然在過(guò)去20年里，我們積累了一些應(yīng)對(duì)大型流行?。⊿ARS2003、H1N12009、EBOLA2014）的治理經(jīng)驗(yàn)，但是一種新型流行病的突然爆發(fā)無(wú)論對(duì)于城市管理者還是個(gè)人來(lái)說(shuō)，都是措手不及的。

首先，就時(shí)間而言，對(duì)于新型病毒的醫(yī)學(xué)認(rèn)知判定、傳播途徑的確定等都需要一個(gè)過(guò)程，并不能簡(jiǎn)單復(fù)制之前的經(jīng)驗(yàn);其次，城市防疫管控措施和政策的制定和落實(shí)也需要經(jīng)過(guò)一段時(shí)間縝密的商討和論證。然而，以上環(huán)節(jié)所需時(shí)間和反應(yīng)速度是完全無(wú)法平衡病毒短時(shí)間內(nèi)迅速傳播的速度的。

就城市應(yīng)急管理而言，部分城市的管理部門在疫情初期出現(xiàn)了應(yīng)急反應(yīng)遲緩、安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足、決策判斷失誤、管控混亂、物資調(diào)配不及時(shí)不合理等情況，對(duì)防疫工作造成了直接的負(fù)面影響。

（三）城市防災(zāi)規(guī)劃體系架構(gòu)不健全

目前，我國(guó)編制的城市防災(zāi)規(guī)劃大部分局限在火災(zāi)、洪災(zāi)、地震等傳統(tǒng)自然災(zāi)害和人為災(zāi)害方面，《城市規(guī)劃編制辦法》并沒(méi)有對(duì)衛(wèi)生安全危機(jī)尤其是傳染病的防控做出詳細(xì)的規(guī)定和要求。面對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的健康衛(wèi)生災(zāi)害、社會(huì)災(zāi)害、資源災(zāi)害等缺乏基本的認(rèn)知判斷和防范意識(shí)，防范措施及經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重匱乏。

我國(guó)現(xiàn)階段城市防災(zāi)編制體系是以各災(zāi)害單類進(jìn)行專項(xiàng)編制，然后滲透到各層級(jí)規(guī)劃中的，這種編制方法優(yōu)點(diǎn)是災(zāi)害防控層級(jí)覆蓋全面，缺點(diǎn)在于內(nèi)容相對(duì)零散，管控分散化，缺乏各災(zāi)種之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，沒(méi)有建立起一套完整的從災(zāi)害預(yù)防——控制——恢復(fù)的綜合性防災(zāi)管理體系。

此外，我們還缺乏傳染病控制和公共安全設(shè)施建設(shè)的相關(guān)強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范，以及控制傳染病流行的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法。

（四）城市空間規(guī)劃布局上存在防災(zāi)短板

本次疫情還暴露了城市空間規(guī)劃上的弊端：1）我國(guó)大部分城市和鄉(xiāng)村在空間規(guī)劃中都沒(méi)有規(guī)劃獨(dú)立的“疫區(qū)隔離區(qū)”，無(wú)法為緊急突發(fā)的疫情提供安全有效的防疫空間;2）沒(méi)有預(yù)留足夠的應(yīng)急防災(zāi)“彈性空間”，忽略了綠色救急通道、緊急救護(hù)場(chǎng)所、方艙儲(chǔ)備用地的布局;3）緊急啟動(dòng)新的醫(yī)療設(shè)施（雷神山、火神山醫(yī)院）建設(shè)略顯倉(cāng)促，在選址方面存在一定的局限性，例如臨湖、靠近密集居住區(qū)。

二、構(gòu)建“免疫城市”的策略探索

（一）完善多層級(jí)的預(yù)防機(jī)制

1.建立多層級(jí)的醫(yī)療體系

建立多層級(jí)的應(yīng)急醫(yī)療體系，突破過(guò)去單一層級(jí)醫(yī)療資源的局限性。第一層級(jí)定位在定點(diǎn)的基層醫(yī)院，負(fù)責(zé)確診疑似病患;第二層級(jí)為綜合性醫(yī)院和傳染病醫(yī)院，負(fù)責(zé)收治確診的重癥和危重癥病患;第三層級(jí)為方艙醫(yī)院，負(fù)責(zé)觀察和收治確診的輕癥病患;第四層是隔離設(shè)施，負(fù)責(zé)收納已經(jīng)出院的病人持續(xù)觀察。

第三、第四層級(jí)是作為危機(jī)發(fā)生時(shí)啟動(dòng)的應(yīng)急醫(yī)療措施，而對(duì)于日常醫(yī)療供給來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)了第一層級(jí)社區(qū)基層醫(yī)院作為基本防疫空間單元的重要性，將詢?cè)\確診的功能下沉到該層級(jí)，將疑似隔離觀察快速穩(wěn)定在局部空間，減少交叉感染，以分散化空間模式爭(zhēng)取最快的救治時(shí)間，分擔(dān)綜合醫(yī)院的承接壓力。

2.完善防災(zāi)規(guī)劃的體系架構(gòu)

城市防災(zāi)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)朝著多元綜合化的方向發(fā)展，全方位考慮各類災(zāi)害的特性和應(yīng)對(duì)措施。建議增加傳染病防治專項(xiàng)規(guī)劃，制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。城市防災(zāi)管理也應(yīng)當(dāng)從各城市分散處理轉(zhuǎn)向都市圈聯(lián)防聯(lián)控模式。

3.協(xié)調(diào)城市防疫空間規(guī)劃布局

首先，要高度重視城市空間中的“隱規(guī)劃”和“彈性空間”，即為了防災(zāi)救災(zāi)預(yù)留的應(yīng)急醫(yī)療設(shè)施用地、救災(zāi)疏散用地、考慮“平災(zāi)結(jié)合”設(shè)計(jì)的可彈性變化功能的建筑等。其次，城市格局考慮構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化、間隔狀的新形態(tài)，這樣可以避免城市居住環(huán)境由于高密度聚集而帶來(lái)的災(zāi)情防控困難。

（二）建立多層次的防御體系

1.建立區(qū)域聯(lián)防體系，可防止意外事故和疾病的擴(kuò)張與蔓延;2.建立城市防御體系，優(yōu)化相關(guān)治理制度機(jī)制，建立綜合性重大突發(fā)衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)中心，負(fù)責(zé)城市疫情監(jiān)測(cè)監(jiān)控與應(yīng)急管理。3.建立社區(qū)閘門體系，構(gòu)建社區(qū)防疫單元，對(duì)重點(diǎn)場(chǎng)地、社區(qū)出入口等進(jìn)行監(jiān)控。

（三）智能化技術(shù)支持

大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)為本次疫情防控提供了切實(shí)有效的數(shù)據(jù)分析，也為管理部門制定決策以及后期的管控措施提供了重要的參考依據(jù)和技術(shù)支持，例如人流的時(shí)空行為軌跡分析、人群熱力溫度分析等。

目前，我國(guó)正在大力發(fā)展“智慧城市”，將從城市預(yù)警、模擬預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、交通智能化、物流系統(tǒng)智能化、城市管理網(wǎng)格化等多方面進(jìn)行多元立體式的系統(tǒng)構(gòu)建，可以為城市防災(zāi)工作提供堅(jiān)實(shí)的保障。

結(jié)束語(yǔ)：

新冠肺炎疫情的爆發(fā)給我國(guó)城市管理及防災(zāi)規(guī)劃工作帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。面對(duì)新產(chǎn)生的城市問(wèn)題，規(guī)劃工作者及城市管理者需要冷靜面對(duì)，客觀分析各類影響因子，結(jié)合經(jīng)驗(yàn)以最快的速度理清思路做出判斷，對(duì)癥下藥，制定合理可行的處理方案，從而保障城市的健康持續(xù)發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

劉利亞（1982-6-11），女，漢族，湖北武漢人，碩士學(xué)歷，文華學(xué)院講師，研究方向：城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)。