淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的問(wèn)題與對(duì)策

摘要：內(nèi)部控制制度的建立和完善是目前所有行政事業(yè)單位的重點(diǎn)工作，是其公共職責(zé)有效履行的重要保障，其效果的優(yōu)劣，直接影響著我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的重視，建立科學(xué)的組織架構(gòu)、完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系、積極推進(jìn)信息化建設(shè)、切實(shí)加強(qiáng)人才培養(yǎng)、更好的發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能，使其更好地服務(wù)社會(huì)大眾。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)部控制;問(wèn)題對(duì)策

1.行政事業(yè)單位內(nèi)控制度內(nèi)容概述

1.1行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位管理層和全體職工共同實(shí)施的，對(duì)各類業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全過(guò)程的控制。在這一過(guò)程中，需要明確各類業(yè)務(wù)流程，分析各類活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對(duì)業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)和舞弊等風(fēng)險(xiǎn)制定應(yīng)對(duì)措施，建立健全制度并督促認(rèn)真落實(shí)，從而有效防范和合理管控單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)部控制是單位為了有效防范和合理管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，是單位為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行內(nèi)部控制制度過(guò)程中進(jìn)行的自我約束和規(guī)范。

1.2行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般性和特殊性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行全面、全過(guò)程控制;應(yīng)當(dāng)涵蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程，包括活動(dòng)決策階段、執(zhí)行階段和監(jiān)督階段;應(yīng)當(dāng)確保單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)不存在重大缺陷;應(yīng)當(dāng)相互制約和監(jiān)督單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等;應(yīng)當(dāng)與單位的業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化而調(diào)整。與企業(yè)內(nèi)部控制相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不需要權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位沒(méi)有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，在有效行使其工作職能的基礎(chǔ)上，由國(guó)家兜底支出，不需要考慮投入成本和產(chǎn)出效益。

1.3行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性

起初，內(nèi)控相關(guān)規(guī)范將單位內(nèi)部控制的客體界定為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，隨后要求單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施要全面、高效，確保內(nèi)部控制要覆蓋單位所有活動(dòng)過(guò)程，且是規(guī)范單位全體人員。由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理日趨規(guī)范，單位內(nèi)部控制制度將成為單位優(yōu)化組織架構(gòu)、自我約束和協(xié)調(diào)機(jī)制的有效手段。

2.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問(wèn)題

2.1內(nèi)控管理理念不清

單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施應(yīng)當(dāng)由單位管理人員負(fù)責(zé)。但在實(shí)際工作中，單位管理人員對(duì)內(nèi)部控制實(shí)行的目的、意義認(rèn)識(shí)不到位，大多認(rèn)為內(nèi)部控制就是應(yīng)付檢查，有了財(cái)務(wù)管理制度就是有了內(nèi)部控制制度，再進(jìn)行內(nèi)部控制管理就是多余，更談不上監(jiān)督內(nèi)部控制制度的落實(shí)情況、完善程度及推行效果。在經(jīng)費(fèi)支出時(shí)隨意性強(qiáng)，存在重大支出未經(jīng)集體決策，隨意改變預(yù)算資金用途，無(wú)計(jì)劃采購(gòu)的現(xiàn)象。這些“無(wú)所謂”的態(tài)度嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部控制的實(shí)施，致使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)處于停滯狀態(tài)。

2.2內(nèi)部控制制度不能切合單位實(shí)際

不同的行政事業(yè)單位存在不同的業(yè)務(wù)范圍和工作流程，單位應(yīng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中梳理出來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找出對(duì)策，以此制定適合本單位的內(nèi)部控制制度。但有些行政事業(yè)單位用財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)控制度，有些行政事業(yè)單位由于不開展風(fēng)險(xiǎn)防范評(píng)估，使建立的內(nèi)部控制制度不能適應(yīng)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整，沒(méi)有前瞻性，導(dǎo)致單位不能形成有生命力的內(nèi)部控制。

2.3單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

內(nèi)部監(jiān)督是單位對(duì)其自身內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，根據(jù)其基本原理，單位監(jiān)督與執(zhí)行應(yīng)相互分離，因此內(nèi)部控制監(jiān)督必然不能由日常管理和具體組織實(shí)施內(nèi)部控制的工作部門承擔(dān)。行政事業(yè)單位往往認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部控制是對(duì)自身的束縛，給自身工作添麻煩，所以沒(méi)有成立內(nèi)審部門或崗位，就算成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組，也只是“掛名不出力”。

2.4國(guó)有資產(chǎn)管理混亂

資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位管理的一個(gè)盲區(qū)，例如，某行政單位購(gòu)置電腦、打印機(jī)、照相機(jī)等固定資產(chǎn)直接記入當(dāng)期支出，沒(méi)有按照規(guī)定對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行“資產(chǎn)政府采購(gòu)、驗(yàn)收入庫(kù)、賬卡管理、維護(hù)保管、清查登記及日常監(jiān)督檢查”工作，造成固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，國(guó)有資產(chǎn)流失。另外，在資產(chǎn)管理中通常還存在職責(zé)不清，盲目購(gòu)置，沒(méi)有明確資產(chǎn)的使用和保管責(zé)任，沒(méi)有按規(guī)定辦理國(guó)有資產(chǎn)調(diào)劑、捐贈(zèng)業(yè)務(wù)，沒(méi)有正確處理資產(chǎn)盤盈、盤虧、報(bào)廢的賬務(wù)處理等問(wèn)題，致使固定資產(chǎn)閑置、老化、浪費(fèi)、配置不合理。

2.5人員配置不到位，存在一人多崗的現(xiàn)象

單位在建立內(nèi)部控制的工作機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，梳理崗位職責(zé)清單，規(guī)定關(guān)鍵崗位人員的能力和道德素質(zhì)要求，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。但是許多小型行政事業(yè)單位，人數(shù)不足10人，單位關(guān)鍵崗位職責(zé)劃分不清，無(wú)法確保不相容崗位相分離，存在一人多崗的現(xiàn)象。

3.行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在問(wèn)題的原因

3.1單位整體內(nèi)控意識(shí)淡薄

一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)能全面理解與認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制，甚至缺乏對(duì)“內(nèi)部控制”概念和整體內(nèi)容上的直觀認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單理解為就是財(cái)務(wù)管理、經(jīng)費(fèi)使用方面管理等內(nèi)容，對(duì)國(guó)家頒布實(shí)施的系列制度、指導(dǎo)意見(jiàn)和規(guī)定都缺乏深刻理解和把握，沒(méi)有引起足夠重視，甚至產(chǎn)生觀望、未采取任何措施來(lái)貫徹落實(shí)。

3.2內(nèi)部控制制度與單位實(shí)際情況不符

雖然國(guó)家層面頒布相關(guān)執(zhí)行規(guī)范和指導(dǎo)意見(jiàn)，在全國(guó)范圍內(nèi)形成普遍性的規(guī)范指導(dǎo)操作參考，但部分行政事業(yè)單位并未根據(jù)自身部門職能和實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等情況來(lái)制定本單位的內(nèi)部控制制度。單位的內(nèi)部控制制度大多只是參照網(wǎng)上的制度稍加修改，就算了事，就制度本身來(lái)說(shuō)，普遍相對(duì)滯后。這嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果。

3.3不能有效監(jiān)督，制度無(wú)法落到實(shí)處

內(nèi)控監(jiān)督應(yīng)該是一個(gè)獨(dú)立部門，由專業(yè)監(jiān)督人員擔(dān)任，但現(xiàn)在很多行政部門不能做到這一點(diǎn)，存在裁判員和運(yùn)動(dòng)員都是同一批人的現(xiàn)象，這導(dǎo)致不能按照相應(yīng)的內(nèi)部控制規(guī)范操作，監(jiān)督工作效果不佳，影響內(nèi)控管理效果。通常情況下行政事業(yè)單位審計(jì)主要分為內(nèi)審與外審兩方面內(nèi)容，而部分單位的內(nèi)部審計(jì)工作缺乏完善的內(nèi)部審計(jì)制度，審計(jì)工作流于形式，且缺乏獨(dú)立性與權(quán)威性。還有部分審計(jì)人員的綜合素質(zhì)有待提高，在實(shí)際工作中沒(méi)能仔細(xì)檢查制度落實(shí)情況與效果，導(dǎo)致無(wú)法將審計(jì)作用有效發(fā)揮出來(lái)。在外審過(guò)程中，通常都是由各級(jí)審計(jì)或財(cái)政部門負(fù)責(zé)，其通常注重審計(jì)財(cái)政專項(xiàng)資金，尤其是資金使用的合法性，往往會(huì)忽略被檢單位中有無(wú)設(shè)置完善的內(nèi)部控制體制，較少會(huì)檢查內(nèi)控管理的實(shí)質(zhì)性，所以導(dǎo)致一些單位沒(méi)能重視內(nèi)控體制的建設(shè)。

3.4因人員緊缺造成人員職責(zé)無(wú)法分離

行政事業(yè)單位均按其主要職能核定編制，在核定編制時(shí)沒(méi)有設(shè)置單位內(nèi)審部門或崗位，在現(xiàn)有的崗位中沒(méi)有做到授權(quán)批準(zhǔn)職責(zé)與執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)相分離;執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)與監(jiān)督審核職責(zé)相分離;執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)與會(huì)計(jì)記錄職責(zé)相分離;財(cái)產(chǎn)保管職責(zé)與會(huì)計(jì)記錄職責(zé)相分離;執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)與財(cái)產(chǎn)保管職責(zé)相分離。

4.加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的措施

4.1提高內(nèi)控意識(shí)

想要高效實(shí)施單位內(nèi)部控制，不僅需要單位負(fù)責(zé)人的積極支持;牽頭部門的協(xié)調(diào)、組織，更需要全員參與其中，全體員工即要充分掌握內(nèi)部控制知識(shí)，認(rèn)真落實(shí)內(nèi)部控制制度，還需明確各自的職責(zé)，建立不相容崗位相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)控體系。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)部控制意識(shí)，建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，有效履行內(nèi)部控制職責(zé)。

4.2建立切實(shí)可行的內(nèi)控制度

單位內(nèi)部控制與現(xiàn)行的管理制度的主要區(qū)別就是突出了風(fēng)險(xiǎn)管理，在全面內(nèi)控的基礎(chǔ)上突出重要和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位一定要從單位實(shí)際業(yè)務(wù)流程出發(fā)，梳理出各業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合理選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，實(shí)現(xiàn)無(wú)形的制衡機(jī)制，真正做到預(yù)防控制、事中控制和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相結(jié)合，建立一個(gè)適用于本單位的有效降低關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制體系。

4.3設(shè)立單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)督落實(shí)到位

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)指定內(nèi)審部門或崗位作為內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體，主要針對(duì)單位內(nèi)控管理制度的建立，制度執(zhí)行的效果，關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置等情況進(jìn)行定期或不定期的檢查。通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，只有內(nèi)部監(jiān)督落實(shí)到位，單位才能改進(jìn)制度中的不合理，把風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的可承受范圍之內(nèi)，高效執(zhí)行內(nèi)控制度。

4.4制定嚴(yán)格管理制度

單位制定資產(chǎn)管理制度，應(yīng)當(dāng)明確各種資產(chǎn)的歸口管理，合理制定購(gòu)置計(jì)劃，優(yōu)化固定資產(chǎn)配置;應(yīng)當(dāng)明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人;應(yīng)當(dāng)按照國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)定明確資產(chǎn)的調(diào)撥、租借、對(duì)外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任，加強(qiáng)驗(yàn)收、入庫(kù)、登記、出庫(kù)、調(diào)撥使用等管理;應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)臺(tái)賬;應(yīng)當(dāng)定期清查、盤點(diǎn)固定資產(chǎn);應(yīng)當(dāng)做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理，且將制度執(zhí)行到位。

4.5加強(qiáng)崗位管理

單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，科學(xué)設(shè)置關(guān)鍵崗位，明確各崗位職責(zé)清單，通常要求決策、執(zhí)行和監(jiān)督階段職責(zé)劃分清晰，有分離措施。做到事崗匹配、人盡其才，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。單位關(guān)鍵崗位應(yīng)定期輪崗或采取替代控制措施，這樣可有效防止舞弊的發(fā)生，確保國(guó)有資產(chǎn)保值、增值。

5.結(jié)束語(yǔ)

綜上，行政事業(yè)單位屬于國(guó)家職能部門，其內(nèi)部控制管理是否良好，會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)有著重大影響。有效的內(nèi)部控制制度才能確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)資產(chǎn)的安全有效使用，資金的安全運(yùn)行，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

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作者簡(jiǎn)介：余思潔，女，漢族，就讀于東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理。