公共安全事件的組織管理分析

謝澍

【摘 要】我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各方面都發(fā)生了深刻的變化，公共安全事件以不同的方式頻繁發(fā)生，是社會發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展時期的必然性事件。戴維？伊斯頓的政治系統(tǒng)理論提供的很好的分析工具，本文從政治系統(tǒng)中要求的輸入角度對公共安全事件的組織管理進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】政府組織;非政府組織;政治系統(tǒng)理論;需求的輸入

隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和社會財富的增加，各種災(zāi)害造成的損失也逐年上升。研究表明，人均GDP在1000—3000美元之間時，是各種公共安全事件的高發(fā)期。這個時期，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展的階段，新舊觀念相互碰撞，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變動，社會不穩(wěn)定因素增加，容易發(fā)生波及范圍廣、破壞程度大的公共安全事件。一旦發(fā)生公共危機(jī)事件，不僅民眾的生命財產(chǎn)遭受的損失難以挽回，而且會動搖民眾對社會與政府的信任。由此看來，對公共安全事件進(jìn)行分析尤為重要，戴維？伊斯頓的政治系統(tǒng)理論為公共安全事件的分析提供了工具，本文將從政治系統(tǒng)理論理論輸入的角度展開。

目前，中國正進(jìn)入“風(fēng)險社會”。具體表現(xiàn)為：公共安全事故總量居高不下，屢屢發(fā)生;地震等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生且危害嚴(yán)重;火災(zāi)等人禍直接威脅著人民的生命財產(chǎn)安全;食品安全問題使人們的生命和健康受到嚴(yán)重威脅;社會治安事件向動態(tài)化、組織化、職業(yè)化和智能化的趨勢發(fā)展，形勢嚴(yán)峻。

一、公共安全事件管理的政治系統(tǒng)理論分析

在伊斯頓的政治系統(tǒng)理論中，政治過程是持續(xù)不斷且相互關(guān)聯(lián)的一連串行為。政治系統(tǒng)猶如一個巨大而永恒的轉(zhuǎn)換器，需求和支持在環(huán)境中得以形成，經(jīng)過轉(zhuǎn)換器的處理、整合生成輸出，輸出會再次影響成員向系統(tǒng)表達(dá)需求和支持，并再次進(jìn)入系統(tǒng)。

在政治系統(tǒng)的輸入方面，一方面，政府對公共安全事件的管理是其職能所在，另一方面，公民在生產(chǎn)生活的過程中要求政府必須對公共安全事件加強預(yù)防，進(jìn)行管理。非人為性公共安全事件，如地震、禽流感的發(fā)生，嚴(yán)重威脅人民的生命財產(chǎn)安全，政府有義務(wù)在公民安全受到威脅的時候挺身而出;公民為了維護(hù)自身利益向政府提出需求，要求政府采取措施來保障自身利益;政府為了贏得更多的支持，在壓力中主動出臺各種政策，保障公民的公共安全。人為性公共安全事件的發(fā)生大多與利益沖突有關(guān)。譬如為了追求利益的最大化，食品生產(chǎn)企業(yè)使用劣質(zhì)原料和違法添加劑，食品安全問題嚴(yán)重威脅人們?nèi)罕姷纳】蛋踩?為了降低投資運營成本，企業(yè)與安全生產(chǎn)相配套的設(shè)施缺失，導(dǎo)致煤礦事故、廠房火災(zāi)、油罐爆炸等公共安全事故頻繁發(fā)生，使員工及附近居民的生命財產(chǎn)遭受損失;一些涉及群眾利益的問題，例如房屋拆遷、耕地征用再分配等問題不能及時得到妥善解決，便容易引發(fā)群體性治安事件。群眾產(chǎn)生維護(hù)自身安全、利益的需求，并通過各種途徑向政府表達(dá)意愿，要求政府有所為。

在政治系統(tǒng)的輸出方面，政府作為政治輸出的主體，一方面接收到的群眾的公共安全要求是有限的，并且真正能進(jìn)入決策者視野的只是其中一部分，很多合理的要求被擱置或者廢棄，在決策未能充分體現(xiàn)，這樣就給公共安全事件的發(fā)生埋下隱患，例如2003年“非典”的大面積爆發(fā)并引發(fā)社會恐慌，與沒有及時引起政府重視、缺乏公共衛(wèi)生安全應(yīng)急管理經(jīng)驗有關(guān);另一方面，政府往往擁有自身利益，在缺乏監(jiān)督的情況下，容易根據(jù)自身利益喜好行使公共權(quán)力，出現(xiàn)違背群眾公共安全要求的現(xiàn)象，容易引發(fā)社會治安類公共安全事件。此時就需要非政府組織在公共安全事件管理中發(fā)揮自身的長處協(xié)助管理，加強監(jiān)督。

在政治系統(tǒng)的反饋方面，政府通過有效制定法律和政策，規(guī)范各類組織在公共安全事件管理中的職能和責(zé)任，加強預(yù)防階段的管理。如果能夠避免類似公共安全事件的再次發(fā)生或者降低事發(fā)頻率和影響，便證明政府推出的法律和政策是有效的，不僅實現(xiàn)了自身職能績效的要求，也滿足了公民的安全需求，改善了社會公共安全環(huán)境和氛圍。

二、系統(tǒng)要求輸入角度下的公共安全事件管理

政治生活作為一個開發(fā)的系統(tǒng)，要求是一把用于理解系統(tǒng)的總體環(huán)境怎樣影響系統(tǒng)運行的鑰匙，它匯集了由環(huán)境轉(zhuǎn)達(dá)給系統(tǒng)的普遍狀況和大量事件。所謂要求，就是要求實現(xiàn)以自我為核心的目標(biāo)，或是說意欲尋求某種整治決策，以便把各種職責(zé)和繁多的義務(wù)強加于系統(tǒng)的全體成員。在公共安全事件中，人們?yōu)榱吮Ｕ献陨淼纳?、財產(chǎn)、健康安全提出要求，對公共安全事件的解決也就是對要求的處理。

（一）要求的產(chǎn)生

伊斯頓把期望、意向、動機(jī)、意識形態(tài)、利益及偏愛等態(tài)度和思想總稱為愿望，它們表示系統(tǒng)成員希望得到什么。而要求則是系統(tǒng)成員希望由某種政治輸出實施的愿望。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共安全事件的發(fā)生頻率呈現(xiàn)上升趨勢，嚴(yán)重危害了人民群眾的生命財產(chǎn)安全，一些民主政治參與意識意識較強的社會團(tuán)體自發(fā)組織起來，通過各種途徑參與公共安全事件的管理，由于非政府組織更貼近大眾，擁有比政府組織先了解群眾需求的優(yōu)勢，能夠在公共安全事件發(fā)生之后第一事件作出反應(yīng)，并在管理過程中并扮演著越來越重要的角色。例如在5.12汶川大地震中，成都5.12民間救助服務(wù)中心為志愿者有序參與抗震救災(zāi)活動提供信息服務(wù)平臺，對災(zāi)民的愿望反應(yīng)迅速，并及時運用各種手段滿足災(zāi)民的需求;唐山的心理干預(yù)專家團(tuán)隊安撫地震災(zāi)民的經(jīng)驗比較豐富，唐山大地震的經(jīng)歷能使其對汶川災(zāi)民的心靈進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膿嵛?。在整治系統(tǒng)中，愿望經(jīng)過結(jié)構(gòu)機(jī)制和文化機(jī)制轉(zhuǎn)化成為要求，通過各種途徑影響政府的決策。

（二）要求的傳輸

當(dāng)要求產(chǎn)生以后，就要通過一定的渠道運行，但并不是所有的要求都會為決策中心所接收到，許多系統(tǒng)必須處理的要求總量可能比他們準(zhǔn)備或者能夠?qū)⑵漭斎胂到y(tǒng)的總量多得多，如果某個系統(tǒng)要應(yīng)付這種局面，必須有一些方便可行的手段，在要求輸入之后調(diào)節(jié)這些要求。在公共安全事件中，公民的危機(jī)感和恐懼感普遍存在，政府一旦在安全管理中行為不當(dāng)，便會引起更大的恐慌，甚至造成不滿。這些既可以說是一種客觀存在，也可以是一種社會心理感受，是公眾的一種主觀心態(tài)。這些要求反應(yīng)到社會層面上，便對政府構(gòu)成沖擊，即對系統(tǒng)造成壓力。在我國，各種利益集團(tuán)、基層干部、輿論媒體、行政組織和社會組織大量存在，在一定程度上充當(dāng)了守門員的角色，一旦發(fā)生公共安全事件，首先接收到信息的是這些守門員，他們針對公共安全事件中的利益沖突和訴求，采用棄置、遺漏或完全排斥的方式進(jìn)行處置，并向上級進(jìn)行傳輸。如果能夠?qū)舶踩录碾[患在萌芽階段采取措施加以遏制，就能避免更大災(zāi)難的發(fā)生。（下轉(zhuǎn)第81）

（上接第79頁）因此在經(jīng)歷了一種類型的公共安全事件之后，政府就通過制定政策、法律等形式對這類事件的預(yù)防進(jìn)行規(guī)范，防止類似事件的再次發(fā)生，或者是努力減輕這類公共安全事件的影響深度和范圍。

（三）要求的接受

要求經(jīng)過系統(tǒng)的傳輸，一部分進(jìn)入決策部門，對系統(tǒng)造成壓力，其大小與通道容量有關(guān)。就系統(tǒng)所要處理的要求數(shù)量而言，要用一種清楚明白、井然有序的方式，使這些要求能夠被接受、轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策并付諸實行是困難的，特別是在通道把要求送達(dá)權(quán)威哪里去的能力過大的情況下，勢必會給決策者造成嚴(yán)重的困難，因此，非政府組織作為消解要求的一種途徑，必須受到重視和有效運用。

政府組織主要通過法律法規(guī)對公共安全事件的管理進(jìn)行建設(shè)和完善，譬如2007年8月通過和公布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》i，把對突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建納入了法制軌道。與此同時，還明確主要機(jī)構(gòu)在公共安全管理中的職責(zé)，例如國家安全生產(chǎn)監(jiān)察局對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動單位的安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理;衛(wèi)生部負(fù)責(zé)全國重大疾病的預(yù)防和控制、愛國衛(wèi)生工作以及健康促進(jìn)的管理等。除此之外，針對危害廣泛的某類公共安全事件，政府制定具體的措施進(jìn)行管理。例如對食品安全的監(jiān)管上，政府主要從全面排查隱患，深化治理整頓;嚴(yán)懲違法犯罪，加強應(yīng)急處置;加強能力建設(shè)，夯實基層基礎(chǔ);加強誠信建設(shè)，落實主體責(zé)任;加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化協(xié)調(diào)配合與考核評價，五個方面著手ii。

我國非政府組織作為協(xié)助權(quán)威解決公共安全管理壓力的一個重要途徑，扮演者越來越重要的角色。非政府組織主要從以下幾個方面協(xié)助政府緩解公共安全管理壓力：首先，非政府組織是公共安全管理服務(wù)的提供者，它們一般能夠在突發(fā)公共安全事件發(fā)生的第一時間做出反應(yīng)，而且能夠提供涉及募集資金、運輸物資、提供關(guān)懷等各個方面的服務(wù)，還能夠在事后重建和秩序恢復(fù)過程中提供物資、人員、信息、技術(shù)等各個方面的支持。其次，非政府組織是公共資源使用的監(jiān)督者，是公共服務(wù)績效的評價者，專業(yè)的非政府組織能夠?qū)φM織的管理能力和效力進(jìn)行全面考察和綜合鑒定，有助于政府進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。第三，非政府組織是發(fā)現(xiàn)安全隱患和提供專業(yè)建議的危機(jī)預(yù)防者，各類專家基于興趣和責(zé)任凝聚在組織結(jié)構(gòu)中，在運作領(lǐng)域上縱橫交錯，對發(fā)現(xiàn)社會隱患，及時做出秩序內(nèi)的調(diào)整起著重要作用。

三、結(jié)語

通過對伊斯頓政治系統(tǒng)理論中要求輸入角度的分析，對我國公共安全事件的組織管理主要啟示在于：要重視非政府組織在公共安全管理中緩解需求壓力的作用。在需求的接收方面，非政府組織更加貼近基層，在動員各類社會力量的時候擁有更強的號召力，并且多中心決策能夠滿足各個方面的特殊需求。突發(fā)性公共安全事件的發(fā)生往往會涉及人民生活的各個方面，從重大的生命財產(chǎn)安全到細(xì)微的情緒心理自我保護(hù)。政府的行為多是全局出發(fā)、統(tǒng)籌考慮的，在突發(fā)事件的應(yīng)對中必然抓緊急的、重要的事件解決，不可能面面俱到，這會使得許多細(xì)節(jié)被忽視，然而，對于非常態(tài)的突發(fā)性公共安全事件，細(xì)節(jié)也有可能影響政府公共決策實施的成敗，這個時候，有無全面而充足的非政府組織參與，便顯得極其重要。

【參考文獻(xiàn)】

[1]戴維伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].王浦劬，等，譯.北京：華夏出版社，1998.

[2]曾婭丹.我國公共安全管理中的政府責(zé)任研究[D].上海交通大學(xué)，2007.

[3]程新國.農(nóng)村群體性事件分析—基于政治系統(tǒng)中要求輸入的角度[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（9）.

注釋：

i 參看中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，http：//www.gov.cn/ziliao/flfg/2007-08/30/content_732593.htm

ii 中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2013年食品安全

重點工作安排的通知，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-04/16/content_2378952.htm