談縣級行政事業(yè)單位內控制度存在的問題

摘要：目前，隨著政府制度改革的不斷深入，我國對于廉潔型政府建設的投入也在不斷增加，對于縣級行政事業(yè)單位來說，確保會計信息的真實完整，防范舞弊和預防腐敗的發(fā)生，保證國有資產的安全和有效使用，以提高公共服務效率和效果的優(yōu)化配比，這就要求縣級行政事業(yè)單位要制定出切實可行的內控制度，并貫徹執(zhí)行。本文首先概述了行政事業(yè)單位內控制度相關理論，然后分析了縣級行政事業(yè)單位存在的內控制度執(zhí)行環(huán)境差、全員參與程度不高、監(jiān)督考核機制缺失、中高級人才缺乏等問題，最后針對問題提出改善內控執(zhí)行環(huán)境、加強監(jiān)督考核機制、對中高級人才的激勵等優(yōu)化策略。本文旨在對縣級行政事業(yè)單位內控制度落實和進一步完善提供借鑒。

關鍵詞：縣級行政事業(yè)單位;內部控制;問題對策

一、引言

縣級行政事業(yè)單位是我國重要的政府職能部門，是縣級進行公共項目建設，為公眾服務、接受政府和社會監(jiān)督，向公眾和國家負責，資金來源全部或大部分由財政撥款解決的職能組織。其內控制度是否建立、能否有效實施，應引起縣級及以上政府部門的高度重視。找出問題并解決問題，將內控建設做實、做細，使其貫穿于全部業(yè)務活動的全過程，是當前縣級行政事業(yè)單位需要關注的重要問題。

二、行政事業(yè)單位內控制度相關理論概述

行政事業(yè)單位是不以營利為目的的，為社會提供公共服務的公益性組織。是進行公共項目建設、為公眾提供服務的組織，其權力是國家賦予的，因此工作的開展也必須向國家匯報并對公眾負責。

行政事業(yè)單位內部控制，是指行政事業(yè)單位為實現(xiàn)其對單位潛在的財務風險和非財務風險的目標控制，通過制定制度，執(zhí)行制度和程序，實施相關防范措施，對單位各項經濟業(yè)務活動進行的防范和管控。在實際工作中具體體現(xiàn)為單位通過設計業(yè)務流程、繪制流程圖、梳理各項業(yè)務并制定制度，如此循環(huán)反復，不斷修改優(yōu)化各項制度，從而實現(xiàn)對財務風險和非財務風險的約束和規(guī)范，更好地反映單位的經濟狀況和履職情況。

三、 當前縣級行政事業(yè)單位內控制度所存在的問題與形成的原因

（一）單位領導內控意識淡溥，內控執(zhí)行環(huán)境差

內部環(huán)境是內部控制得以落實和執(zhí)行的基礎，是單位領導誠信和價值觀的體現(xiàn)。很多單位領導尤其是單位負責人只注重單位主要業(yè)務活動的發(fā)展，對內部控制基本知識缺乏了解，對建立健全單位內部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不到位，從而忽略了對內部控制的管理。認為建立內部控制制度就是建章立制，所以在制定單位內部控制制度時，不對單位的實際情況進行了解和調查，只圖簡單省事，照搬照抄其他地州、其他單位性質相類似的行政事業(yè)單位的內部控制制度，或者干脆把本單位原來建立的各項規(guī)章制度加總合并起來就是內部控制制度。沒有認識到內部控制制度應是貫穿于整個業(yè)務活動的全過程，是一種環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機制，也沒有意識到做為單位負責人的自己和全部業(yè)務部門的工作人員在內控過程中應當承擔的職責。

部分單位認為內部控制建設僅僅只是財務部門的事情，是對財務工作和財務人員的控制，財務人員只要會做賬并能應付各項財務工作，不要出現(xiàn)違規(guī)違紀現(xiàn)象，就代表單位已做好內控建設，沒有把內控建設提升到單位內部管理的高度。業(yè)務部門又認為加強內控后，任何報銷事項都有金額、時間和審批權限的限制，辦事程序和手續(xù)繁雜，需要審批和簽字的部門和領導較多，不夠靈活，降低了報銷的速度，所以對內控建設采取消極應付的態(tài)度，阻礙內控制度的執(zhí)行。

（二）內控主體責任不明，權責界限不清

縣級行政事業(yè)單位屬于基層單位，普遍規(guī)模不大，人員較少，部門設置相對簡單，大部分單位都沒有條件設置內審部門，對于內控制度的牽頭部門、評價與監(jiān)督部門均為財務部門，等同于財務部門自己建立內控制度對自己進行監(jiān)督，然后自己又對該項活動的結果進行自我分析和評價，全過程無單位領導和其他部門參與，導致權責界限不清，讓內控工作流于形式，沒有起到內控建設的基本作用，更沒有對政府的受托責任和國有資金使用的效益和效果起到真正的自查和監(jiān)管作用。

（三）監(jiān)督評價和考核機制缺失

在日常的監(jiān)督、考核和審計過程中，財政部門、審計部門和紀律監(jiān)委部門更多的是關注財政資金使用的合法性和合規(guī)性，以及是否?？顚Ｓ玫群侠硇苑矫?，較少涉及對單位的內部控制建設進行檢查指導，也未對內部控制實施的有效性進行監(jiān)督和評價。對未建立和實施內部控制的單位沒有任何的追究問責機制，致使單位負責人和各業(yè)務部門認為內控建設只是財務部門的事，是為了應付財政、審計等相關部門的檢查，所以當單位出現(xiàn)經濟問題時，更多是追究當事人的責任，很少有人關注到這是單位在內部控制建設方面出了問題，更沒有對內控建設“第一責任主體”的單位負責人追究問責。

（四）中、高級財務人才缺乏，內控建設信息滯后

縣級行政事業(yè)單位由于重業(yè)務發(fā)展，輕財務管理，在制定單位人員編制方案時中、高級職稱人員的聘任以其所在單位主系列人員為主要聘任對象，財務人員作為每個單位的輔助人員往往被忽略。即使財務人員通過自身努力取得中、高級職稱，也會被拒聘或高職低聘，不能享受與其所取職稱相應的工資報酬，從而嚴重打擊了財務人員努力提升自己專業(yè)知識的積極性。另外由于縣級單位經濟落后的原因，沒有足夠的資金支持內控信息化系統(tǒng)的建立，導致內控管理信息系統(tǒng)覆蓋率低，內控信息建設處于落后狀態(tài)，制約了單位內控建設的推進和發(fā)展。

四、縣級行政事業(yè)單位內控制度的改進策略

（一）加強領導干部和全體人員的內控意識，逐步改善內控環(huán)境

良好的內控意識是確保內控制度得以建立健全和有效實施的重要保證，是內部控制制度中最重要的一項內容。行政事業(yè)單位的層級結構相對明確，單位負責人有著較強的決定權和話語權，因此單位負責人是推動內控建設的關鍵執(zhí)行人和責任人，內控意識的增強要從單位負責人抓起。首先應通過持續(xù)有效的宣傳和培訓，包括動員領導參加內控培訓機構組織的學習、將各級政府發(fā)布的內控文件的精神、要求和措施整理成領導容易理解的文字，找機會向其請示并與之交流和探討，使其逐步認識有效的內部控制是單位有效運行和管理的基礎，并與時俱進地學習先進的內控管理思想和方法，不斷完善自身的知識結構;自覺參與內控牽頭部門的內控制度建設工作，真正確立對財務工作和內部控制建設“第一責任主體”的全面認識。進而要求全體職工對內控制度相關條例和規(guī)范進行學習并貫徹執(zhí)行，自上而下地帶動業(yè)務人員思想的轉變，逐步改善內控環(huán)境。

（二）促進內部控制建設，清晰劃分責任主體

縣級行政事業(yè)單位應當根據內部控制規(guī)范性文件的要求，結合本單位實際情況，建立規(guī)范的內控體系，制定出切實可行的內部控制制度并組織實施。在制定內控制度時將每一項規(guī)定具體落實到相應的業(yè)務部門，然后再由各業(yè)務部門逐層分解，最后責任落實到人，細化違規(guī)責任，增加違規(guī)成本，建立完善的處罰制度。對于內控建設的牽頭部門、監(jiān)督部門和評價部門的職責、權限，應制定規(guī)章制度清楚劃分責任歸屬，使其互相監(jiān)督、互相制約。營造出全員參與、全流程監(jiān)管、思想上重視、行動上落實的良好氛圍。

（三）建立監(jiān)督評價和考核機制，強化問責機制

內部監(jiān)督方面，縣級行政事業(yè)單位應該單獨設立內部審計部門并配備相應的內審人員，并保證其內部審計部門擁有較強的獨立性，能獨立于其他管理部門和財務部門以外開展內部審計工作，獨立行使審計權利并直接向管理報送審計意見，使之不再流于形式。由于單位內部審計部門對本單位的各項業(yè)務流程和財務控制情況都比較了解，能夠對單位內部控制中極易造成損失的薄弱環(huán)節(jié)和容易忽略的控制點準確把握，通過經常性地、連續(xù)性地、有針對性地跟蹤審計監(jiān)督，逐步加強和完善內部控制，使內部控制起到應有的作用。

外部監(jiān)督方面，由紀檢監(jiān)察機關或審計機關，進行定期或不定期、全面或專項的監(jiān)督和評價，把單位內控報告總體評價結果納入“一把手”政績考核，對內控評價不達標的單位負責人實行“約談”，核減單位下年度運轉經費的預算指標，對拒不執(zhí)行或消極應付的干部職工扣發(fā)部分獎勵工資或績效工資。要想讓有關業(yè)務部門及其員工盡心盡責地推行內部控制制度，并按既定的內控制度和流程執(zhí)行，只能對其給予客觀公正地考核評價，根據考核結果獎懲結合。

（四）加大高級人才的培養(yǎng)力度，建立內部控制信息化平臺

財務工作涉及面廣、專業(yè)性與實踐性強、業(yè)務繁雜，會計制度和規(guī)范性文件變化較快，因而需要財務人員具備一定的專業(yè)背景、職業(yè)技能和良好的綜合素質。行政事業(yè)單位應該鼓勵財務人員在干好本職工作的同時，努力提升自身的專業(yè)素質，不斷強化和更新會計知識，并積極參加中、高級會計執(zhí)業(yè)資格認證考試，以適應現(xiàn)代信息化發(fā)展對財務人員的要求。同時行政事業(yè)單位在制定本單位人員編制方案時，應權衡考慮單位財務管理的發(fā)展需求，為財務人員專門設定一定的中、高級職稱名額，以激勵財務人員在考中學、在學中考。

單位應加強資金管理，增收減支，多方籌措資金，盡快建設內控系統(tǒng)信息化平臺，借助先進的信息技術，逐步推動內部控制建設，把單位的各項制度、業(yè)務流程、風險控制點嵌入信息管理系統(tǒng)，例如將單據填報、原始票據圖片的上傳、經辦人和證明人的簽字、財務審核以及領導審批等都作為結構化數(shù)據，由內控信息系統(tǒng)控制和處理。真正做到從人控到機控，從人治管理向法治管理，讓內控信息系統(tǒng)對內控中的盲點和漏洞自動控制，自動管理人員、管理流程，減少人為操控風險，實現(xiàn)全業(yè)務過程與信息技術的自動銜接，有效降低違法風險。

五、 總結

行政事業(yè)單位應積極開展針對領導干部的內控知識宣傳培訓，強化單位層面的全員認識和參與，努力完善內控建設，確保內部控制涵蓋整個單位全部的業(yè)務和經濟活動，使其貫穿于內部權力運行的全過程。加強監(jiān)督力度，強化資金監(jiān)管，提高財政資金使用效率和職能效率，保證業(yè)務活動更加規(guī)范，以實現(xiàn)內部的優(yōu)化管理，更好地發(fā)揮公共服務的效率和效果，真正做到把權力關進制度的“籠子”。

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作者簡介：

張亞樺，華寧縣疾病預防控制中心。