海事管理職能之我見(jiàn)

○關(guān)紅翔 郜建國(guó) （交通部長(zhǎng)江海事局武漢分局 湖北 武漢 430014）

一、重新認(rèn)識(shí)和確定海事職能的意義

海事機(jī)構(gòu)是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，屬于政府體系中的子系統(tǒng)，其行政職能是國(guó)家設(shè)立海事機(jī)構(gòu)的依據(jù)，也是我們海事系統(tǒng)各級(jí)機(jī)構(gòu)和人員對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)發(fā)揮作用之處。沒(méi)有海事職能就不必要設(shè)立和保留海事機(jī)構(gòu)。所以，認(rèn)識(shí)和確定職能對(duì)海事系統(tǒng)尤為重要。

海事系統(tǒng)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，面臨著內(nèi)部深化改革，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管模式和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)等都將有大的調(diào)整。海事職能的重新認(rèn)識(shí)和確定，海事監(jiān)管責(zé)任的明確界定，直接影響著海事是否能夠科學(xué)發(fā)展。認(rèn)識(shí)和確定海事職能，能夠使海事系統(tǒng)更好地調(diào)動(dòng)所有人力和物力資源去努力履行職能，充分發(fā)揮作用，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、海事四大職能

十多年前確定的海事的四大職能（水上安全監(jiān)督、船舶檢驗(yàn)、航海保障、船舶防污染）發(fā)揮了歷史作用，推動(dòng)海事快速發(fā)展。但現(xiàn)在看來(lái)這四大職能的概括是不準(zhǔn)確的，未能全面和準(zhǔn)確地反映海事在國(guó)家行政大系統(tǒng)中的應(yīng)有的職能和應(yīng)發(fā)揮的作用。其中船舶檢驗(yàn)和航海保障二大職能應(yīng)該并入到安全監(jiān)督之中，因?yàn)檫@二個(gè)職能是安全監(jiān)督的應(yīng)有之義，完全在涵義之中。而另有二大職能，即維護(hù)國(guó)家水上交通主權(quán)和促進(jìn)船舶營(yíng)運(yùn)效率，應(yīng)該增加進(jìn)去。重新確定的海事四大職能應(yīng)是：維護(hù)水上交通主權(quán)，監(jiān)管水上交通安全，提高水上交通效率，防治船舶污染環(huán)境。簡(jiǎn)稱(chēng)為：維護(hù)主權(quán)，監(jiān)管安全，提高效率，防治污染。

對(duì)應(yīng)海事職能的海事責(zé)任，可稱(chēng)為海事監(jiān)管責(zé)任。海事監(jiān)管責(zé)任區(qū)別于水上安全生產(chǎn)責(zé)任，海事監(jiān)管責(zé)任主體是我們海事機(jī)構(gòu)，而水上安全生產(chǎn)責(zé)任主體是航運(yùn)企業(yè)、船東和船舶、船員。航運(yùn)企業(yè)（船東）、船舶、船員、海事、航運(yùn)行業(yè)主管、地方政府、船檢和船舶保險(xiǎn)等構(gòu)成水上安全生產(chǎn)系統(tǒng)，即水上安全生產(chǎn)鏈。

海事監(jiān)管責(zé)任是：在國(guó)際社會(huì)中維護(hù)中國(guó)海事權(quán)益，追求中國(guó)海事利益最大化，促進(jìn)國(guó)際海事和諧發(fā)展；監(jiān)督船舶安全生產(chǎn)，防止和減少船舶發(fā)生事故，保障水上安全形勢(shì)穩(wěn)定；維護(hù)水上交通秩序，保障船舶航行暢通，減少船舶非營(yíng)運(yùn)時(shí)間，促進(jìn)船舶快速運(yùn)轉(zhuǎn)，爭(zhēng)取船舶、船員和航運(yùn)公司更多便利條件，推動(dòng)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展；督促船舶提高防污能力，控制和減少船舶對(duì)環(huán)境造成污染。

1、維護(hù)國(guó)家水上交通主權(quán)

維護(hù)國(guó)家水上交通主權(quán)，要求海事機(jī)構(gòu)在國(guó)際組織和國(guó)際社會(huì)中，在國(guó)家的雙邊和多邊關(guān)系中維護(hù)中國(guó)海事(廣義海事：海運(yùn)及相關(guān)事務(wù))權(quán)益，保護(hù)中國(guó)管轄水域不受侵犯，保護(hù)中國(guó)船舶和船員合法權(quán)益不受侵害，追求中國(guó)海事利益最大化，促進(jìn)國(guó)際海事和諧發(fā)展。

維護(hù)主權(quán)職能對(duì)應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，是按照維護(hù)中國(guó)海事權(quán)益和追求中國(guó)海事利益最大化的目的，選擇參加締約和加入公約，主動(dòng)履行對(duì)我國(guó)生效的公約，積極推動(dòng)締結(jié)有利于中國(guó)海事發(fā)展的公約和雙邊、多邊條約和協(xié)定；保護(hù)中國(guó)管轄水域不被外國(guó)軍艦和商船、漁船及其他船舶非法進(jìn)入；保護(hù)中國(guó)籍船舶(包括漁船和其他各類(lèi)船舶)在中國(guó)管轄水域內(nèi)一切行為不受外國(guó)船舶侵犯；保護(hù)中國(guó)籍船舶(包括漁船和其他各類(lèi)船舶)在公海水域的合法行為不受外國(guó)軍隊(duì)艦船侵犯，在其他水域包括他國(guó)的管轄水域內(nèi)的合法行為不受侵害；保護(hù)中國(guó)籍船員（包括漁船船員及其他水上人員）在外國(guó)籍船舶上的合法權(quán)益。

海事機(jī)構(gòu)代表國(guó)家履行維護(hù)水上交通主權(quán)的職能，與其他國(guó)家行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有明顯的交叉和沖突。海事內(nèi)部也沒(méi)有不同意見(jiàn)，外部也沒(méi)有什么反對(duì)聲音。這既是海事機(jī)構(gòu)多年來(lái)所做的工作，而且在現(xiàn)存的法律法規(guī)中都有具體明確的規(guī)定，如：《海上交通安全法》中，第十一條規(guī)定：“外國(guó)籍非軍用船舶，未經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國(guó)的內(nèi)水和港口”，“外國(guó)籍軍用船舶，未經(jīng)中華人民共和國(guó)政府批準(zhǔn)，不得進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)?！?。代表中國(guó)政府批準(zhǔn)外國(guó)籍軍用船舶進(jìn)入領(lǐng)海的具體承辦部門(mén)也是海事機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然，海事機(jī)構(gòu)僅代表國(guó)家維護(hù)水上交通主權(quán)，國(guó)家主權(quán)的更多部分是其他行政機(jī)關(guān)去維護(hù)的，如貨物國(guó)際貿(mào)易主權(quán)是海關(guān)維護(hù)，人員進(jìn)出境主權(quán)是邊防維護(hù)，國(guó)境衛(wèi)生防疫主權(quán)是檢驗(yàn)檢疫維護(hù)的。

2、監(jiān)管水上交通安全

海事的這個(gè)職能，應(yīng)該說(shuō)是受到重視和特別強(qiáng)調(diào)的，歷來(lái)也是作為海事大職能定位的，履行得也較好，特別是在1999年11.24事故和2001年國(guó)務(wù)院302號(hào)令之后，職能作用發(fā)揮得更加充分，甚至一段時(shí)間幾乎僅強(qiáng)調(diào)這一個(gè)職能。

這個(gè)職能的表述有多種，有“水上安全監(jiān)督”（國(guó)務(wù)院文件用語(yǔ)），有“水上安全監(jiān)管”，還有“海上安全監(jiān)督”等。雖然大意差不多，仔細(xì)推敲還是有區(qū)別和不同含義的。使用“監(jiān)管”更準(zhǔn)確些?！栋踩a(chǎn)法》確定的我國(guó)安全生產(chǎn)管理新格局，是政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、社會(huì)廣泛支持。我們海事就是承擔(dān)水上交通安全監(jiān)管職能，是國(guó)家安全生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管部門(mén)。一度直屬海事機(jī)構(gòu)只管轄海上交通安全，因此就有“海上安全監(jiān)督”表述，從職能角度上來(lái)說(shuō)，這種表述也不準(zhǔn)確，海事機(jī)構(gòu)應(yīng)該包括地方機(jī)構(gòu)在內(nèi)，而地方海事機(jī)構(gòu)管轄內(nèi)河交通安全，因此，用“監(jiān)管水上交通安全”表述這一職能更為準(zhǔn)確。

這個(gè)職能對(duì)應(yīng)的海事監(jiān)管責(zé)任應(yīng)該包括三方面：一是國(guó)家管轄的水域內(nèi)交通安全得到保障，防止和減少包括外國(guó)籍船舶在內(nèi)的所有船舶發(fā)生事故，減小發(fā)生事故的損失。二是防止和減少中國(guó)籍船舶在非中國(guó)管轄的水域內(nèi)發(fā)生事故，減小發(fā)生事故的損失。這是世界海事組織的公約要求，實(shí)行船旗國(guó)監(jiān)督，也是國(guó)際法原則和各國(guó)的通行做法。三是防止和減少中國(guó)籍船員在非中國(guó)籍船舶上發(fā)生有責(zé)任事故。

3、提高水上交通效率

提高水上交通效率職能，具體內(nèi)容是排除船舶航行障礙，保障通航暢通；維護(hù)水上交通秩序，提高航行和通航效率；改善通航條件，擴(kuò)大通航能力；減少船舶進(jìn)出港手續(xù)，提高辦理效率；推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)，便利船舶運(yùn)營(yíng)，減少船舶非作業(yè)停留時(shí)間。

具體海事監(jiān)管任務(wù)是：保護(hù)通航水域不被侵占，監(jiān)督通航條件得到維護(hù)，推動(dòng)新開(kāi)辟和擴(kuò)大通航水域，推進(jìn)不斷改善通航條件和助航條件；制定和不斷改進(jìn)通航規(guī)則，維持船舶通航秩序，查究違反通航規(guī)則行為；不斷減少和改進(jìn)船舶進(jìn)出港口海事手續(xù)，持續(xù)提高海事許可和檢查的效率，為船舶和航運(yùn)公司及相關(guān)單位提供更多安全和航行及營(yíng)運(yùn)信息；召集口岸聯(lián)席會(huì)議，推動(dòng)查驗(yàn)單位不斷減少船舶和所載貨物、旅客的進(jìn)出港手續(xù)，減輕船舶和船員負(fù)擔(dān)，推進(jìn)口岸單位業(yè)務(wù)信息化，不斷提高辦事效率；了解船舶和船員及航運(yùn)公司的困難，分析阻礙航運(yùn)發(fā)展的問(wèn)題和原因，向政府有關(guān)部門(mén)反映，爭(zhēng)取國(guó)家和有關(guān)管理部門(mén)為船舶和船員及航運(yùn)發(fā)展提供更優(yōu)惠政策，推動(dòng)航運(yùn)生產(chǎn)力加快升級(jí)，促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展。

多年來(lái)，海事沒(méi)有把提高水上交通效率視為海事的職能，盡管在海事監(jiān)管中也附帶做些這方面的工作，并取得些成效。如，實(shí)施和推廣定線制，就不僅是為了安全，同時(shí)也是為了增加通航量和提高通航效率。

海事機(jī)構(gòu)既有監(jiān)管安全職能，又有提高效率職能是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)安全發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，海事機(jī)構(gòu)在履行監(jiān)管安全職能基礎(chǔ)上，再承擔(dān)提高效率職能，就能夠在做好安全發(fā)展時(shí)，統(tǒng)籌兼顧好效率。

這個(gè)職能對(duì)海事在新發(fā)展階段非常重要。一是可規(guī)范和保證海事平衡、協(xié)調(diào)、全面和健康發(fā)展；二是能拓展海事發(fā)展空間，在提高水上交通效率方面海事大有作為；三是安全和防污染水平在一定的航運(yùn)生產(chǎn)力狀況下是有一定的限制的（我們十多年的努力使安全和防污染水平，已經(jīng)到達(dá)或接近水運(yùn)生產(chǎn)力區(qū)間的上限了，再提高的空間不多了），不可能跳出水運(yùn)生產(chǎn)力水平的歷史局限，而為船舶謀求便捷，提高船舶交通效率方面空間很大。

4、防治船舶污染環(huán)境

防治船舶污染環(huán)境這個(gè)職能，以往沒(méi)有得到準(zhǔn)確的語(yǔ)言表述，曾經(jīng)用“防止船舶污染”、“保護(hù)海洋環(huán)境”、“防治船舶污染水域”等表述。現(xiàn)在看來(lái)準(zhǔn)確表述，應(yīng)該是“防治船舶污染環(huán)境”。既不能擴(kuò)大為“保護(hù)水域環(huán)境”，也不能縮小為“防治船舶污染水域”。水域環(huán)境保護(hù)主要不是海事職能，有專(zhuān)門(mén)環(huán)保機(jī)構(gòu)，而且水域污染主要不是船舶造成的，是陸域排放污染物造成的。船舶排放污染物盡管不是水域污染的主要來(lái)源，但船舶排放的污染物不僅只污染水域，也對(duì)大氣造成污染。因此，海事職能就不能限于防治船舶污染水域了。

治理船舶污染，就要應(yīng)對(duì)船舶突發(fā)污染事故和泄漏事故。船舶發(fā)生污染事故和污染物泄露事故，當(dāng)前和相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還無(wú)法避免，而大量的溢油和有毒物質(zhì)泄漏將給人類(lèi)帶來(lái)災(zāi)難性后果，前幾年的西班牙和法國(guó)海面的溢油就是一例。應(yīng)對(duì)船舶突發(fā)污染事故和泄露事故不僅需要機(jī)制，還要有現(xiàn)代裝備和訓(xùn)練有素的專(zhuān)業(yè)人員。

這個(gè)職能隨著社會(huì)進(jìn)步和人們生活水平的提高對(duì)環(huán)境的渴求，會(huì)越來(lái)越凸現(xiàn)，越顯得重要。海事應(yīng)該適應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，強(qiáng)化這個(gè)職能，在人力和物質(zhì)資源上更多投入，要有更多的制度安排和創(chuàng)新，使這個(gè)職能發(fā)揮到位，勇敢承擔(dān)起這個(gè)社會(huì)監(jiān)管責(zé)任。

履行好這個(gè)職能，對(duì)擴(kuò)大海事影響，提高海事社會(huì)形象有著不可替代的作用。船舶污染事故，特別是船舶溢油污染事故有著突發(fā)性和災(zāi)害大及社會(huì)媒體關(guān)注等特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)處理好這些事故容易得到國(guó)家和社會(huì)充分肯定（近幾年在渤海灣幾起污染事故應(yīng)急處理好贏得了上級(jí)和社會(huì)好評(píng)），反之應(yīng)對(duì)不好也容易損害海事的形象。因此，我們應(yīng)特別加以重視。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》除賦予海事防治船舶污染環(huán)境職權(quán)外，還賦予參與防治陸域污染海洋的職責(zé)。如，參與海岸工程和入海排污口等方面的審核。這是海事發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)的很好途徑，對(duì)進(jìn)一步擴(kuò)大海事功能和影響很有好處。

海事的四大職能既有區(qū)別又有密切的聯(lián)系。監(jiān)管水上交通安全，水上交通的主體主要是船舶，而防治船舶污染的對(duì)象也是船舶，侵害國(guó)家水上交通主權(quán)的也主要是船舶，因此四大職能都離不開(kāi)船舶，都與船舶密切有關(guān)，因此它們是密切相關(guān)的。但它們又是有質(zhì)的區(qū)別的，維護(hù)水上交通主權(quán)是保護(hù)國(guó)家海事權(quán)益，體現(xiàn)國(guó)家的尊嚴(yán)。監(jiān)管水上交通安全和防治船舶污染環(huán)境是保護(hù)人命財(cái)產(chǎn)和公共安全，體現(xiàn)民生和持續(xù)發(fā)展。提高船舶營(yíng)運(yùn)效率是降低成本，促進(jìn)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)民利。

三、重新確定海事職能的途徑

第一，在海事內(nèi)部形成共識(shí)。在海事內(nèi)部要開(kāi)展重新認(rèn)識(shí)海事職能的研究和討論，作為不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的認(rèn)識(shí)和觀念去查找，作為阻礙海事科學(xué)發(fā)展的障礙去破解，通過(guò)研討使絕大多數(shù)海事人，特別是領(lǐng)導(dǎo)層都能清楚海事職能，確定規(guī)范的語(yǔ)言概括職能，并有組織的利用各種途徑向有關(guān)部門(mén)和社會(huì)宣傳海事職能。第二，推動(dòng)修改海事職能。利用大部制改革的機(jī)會(huì)向中央編制辦公室報(bào)告，積極推動(dòng)國(guó)家重新明確海事職能。第三，在法律法規(guī)中明確。在今后的立法和修法中，除具體寫(xiě)明海事職能的內(nèi)容外，特別要增加維護(hù)國(guó)家交通主權(quán)，保護(hù)國(guó)家海事權(quán)益，維持航行秩序，提高航行效率，促進(jìn)船舶便利等方面的內(nèi)容和條款。第四，合理分配資源。人力和物力等資源要按照四大職能統(tǒng)籌合理安排和分配。在國(guó)家重新對(duì)交通運(yùn)輸部的“三定”中，研究和策劃部局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，按四大職能調(diào)整基本建設(shè)的規(guī)劃和重點(diǎn)。第五，努力全面履行職能。認(rèn)識(shí)和確定海事職能的目的，是為了更好地履行職能，實(shí)現(xiàn)海事行政目標(biāo)。因此，各級(jí)海事機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員應(yīng)竭力全力干好所有職能工作，發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)作用。