政府購買服務(wù)績效管理探討

摘要：近年來，政府購買服務(wù)項(xiàng)目在全國各地如火如荼地推進(jìn)，購買范圍不斷擴(kuò)大，購買內(nèi)容不斷豐富，購買機(jī)制不斷完善，受益群眾不斷增加，亟待通過有效的績效管理來確保政府購買服務(wù)項(xiàng)目健康發(fā)展。本文從分析政府購買服務(wù)領(lǐng)域開展績效管理工作的意義入手，剖析當(dāng)前績效管理工作存在的問題，進(jìn)而以問題為導(dǎo)向，提出改進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理工作的合理化建議，以期提高財政資金使用效益和政府購買服務(wù)管理能力。

關(guān)鍵詞：政府購買服務(wù);績效管理;績效指標(biāo)體系

政府購買服務(wù)對于深入推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式、改進(jìn)政府公共服務(wù)效能以及推進(jìn)形成公共領(lǐng)域合理的治理結(jié)構(gòu)，具有非常重要的意義。自國務(wù)院《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)意見》出臺后，政府購買服務(wù)改革如雨后春筍般蓬勃興起，但政府購買服務(wù)績效管理工作處于起步階段，存在諸多問題。針對當(dāng)前政府購買服務(wù)績效管理普遍較為薄弱的現(xiàn)狀，財政部于2020年1月出臺《政府購買服務(wù)管理辦法》（財政部令第102號），要求各地各部門實(shí)施政府購買服務(wù)績效管理。各地各部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效管理，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足人民群眾多層次多樣化需求。

一、政府購買服務(wù)績效管理的重要意義

（一）政府購買服務(wù)績效管理是規(guī)范和推廣政府購買服務(wù)的內(nèi)在要求

政府購買服務(wù)是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化財稅體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。隨著改革地不斷推進(jìn)，政府購買服務(wù)工作面臨新問題新挑戰(zhàn)，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效管理，來規(guī)范政府購買服務(wù)的行為，保障政府購買服務(wù)健康持續(xù)發(fā)展。

（二）政府購買服務(wù)績效管理是評判和改進(jìn)政府購買服務(wù)的重要手段

政府購買服務(wù)在激發(fā)社會組織活力、建設(shè)高效政府、推進(jìn)事業(yè)單位改革等方面都起到積極作用。如何評判政府購買服務(wù)的質(zhì)量和效果，則需借助績效管理。此外，績效管理在改進(jìn)政府購買服務(wù)方面也起到關(guān)鍵作用。通過績效管理，及時發(fā)現(xiàn)政府購買服務(wù)事項(xiàng)的漏洞和不足，從而針對性地改進(jìn)購買服務(wù)的科學(xué)性和合理性。

（三）政府購買服務(wù)績效管理是全面實(shí)施績效管理的重要組成部分

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)【2018】34號）提出完善全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，即所有財政資金都要進(jìn)行績效管理。政府購買服務(wù)事項(xiàng)使用的是財政資金，理所當(dāng)然要納入績效管理，成為實(shí)施全面績效的重要領(lǐng)域。

二、政府購買服務(wù)績效管理存在的問題

（一）績效管理理念未牢固樹立

大力推進(jìn)政府購買服務(wù)后，有些單位依然熱衷于跑資金、爭項(xiàng)目，存在“重購買、輕管理，重投入、輕績效”的思想。有些單位績效管理工作的主觀能動性不強(qiáng)，沒有將“要我有績效”的被動績效管理向“我要有績效轉(zhuǎn)變”的主動績效管理轉(zhuǎn)變。績效管理理念淡薄成為推動政府購買服務(wù)績效管理工作的瓶頸。

（二）評價主體和評價客體單一

評價主體單一表現(xiàn)在目前績效評價由購買主體或財政部門負(fù)責(zé)實(shí)施，沒有引入第三方機(jī)構(gòu)參與，也沒有受益主體參與。但政府購買服務(wù)事項(xiàng)涉及購買主體、承接主體及受益主體三方利益主體，僅一方參與的績效評審制度顯然不能客觀、公正地反映政府購買服務(wù)事項(xiàng)的績效水平。評價客體單一表現(xiàn)在評價客體只涉及承接主體，沒有涉及購買主體和受益對象。

（三）績效評價指標(biāo)體系不完善

各地各部門雖大力推進(jìn)財政績效管理改革，不斷完善和拓展績效管理的廣度和深度，但仍缺乏一套科學(xué)、合理、全面的績效評價指標(biāo)體系。指標(biāo)體系存在評價指標(biāo)以定性描述為主，定量指標(biāo)較少，主觀性較強(qiáng)，賦權(quán)方法不科學(xué)，分配指標(biāo)分值較隨意等問題。績效評價體系完善程度與評價結(jié)果的客觀性息息相關(guān)，科學(xué)合理設(shè)置績效評價指標(biāo)體系是開展績效管理的重要環(huán)節(jié)。

（四）績效管理結(jié)果應(yīng)用不到位

評估結(jié)果存在評估流于形式及結(jié)果未能充分應(yīng)用的現(xiàn)象。政府購買服務(wù)的項(xiàng)目實(shí)施歸實(shí)施，評價歸評價，評價的好壞不影響項(xiàng)目的實(shí)施。各地各部門沒有建立或者落實(shí)績效結(jié)果與預(yù)算編制掛鉤制度、績效問責(zé)制度和績效考核激勵制度等結(jié)果應(yīng)用制度。

（五）績效信息公開機(jī)制不健全

績效信息和部門預(yù)決算雖已同步公開，但公開的績效信息規(guī)范性不足，很多評價信息并未詳細(xì)公開。公開內(nèi)容中對于政府購買服務(wù)項(xiàng)目的績效情況沒有單獨(dú)公開說明，目前也沒有相關(guān)制度來明確政府購買服務(wù)項(xiàng)目公開績效信息的數(shù)量、內(nèi)容和范圍。

三、加強(qiáng)政府購買服務(wù)績效管理的建議

（一）牢固樹立績效管理理念

績效管理工作離不開購買主體、承接主體和受益主體的共同支持與配合。三方主體績效理念的樹立是開展績效管理工作的前提。要加大績效管理理念宣傳力度，讓各方主體都認(rèn)同績效管理，承擔(dān)起各自的責(zé)任，履行起各自的義務(wù)，堅(jiān)決避免為買而買、一買了之的做法，績效管理工作才能高質(zhì)高效地開展，發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

（二）建立多元化綜合評審機(jī)制

績效評價是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)，政策涉及面較廣，技術(shù)含量較高的活動，為增強(qiáng)績效評價的客觀性、專業(yè)性和獨(dú)立性，應(yīng)建立由購買主體、受益對象和第三方機(jī)構(gòu)組成的多元化綜合評審機(jī)制。各方力量從不同角度出發(fā)，運(yùn)用不同優(yōu)勢開展績效評審工作。這種評審機(jī)制創(chuàng)新了評價方式，擴(kuò)寬了評價視野，既可以避免購買主體自我評價的盲目性，又可以避免財政部門評價認(rèn)識不足的缺陷。

此外，需拓展政府購買服務(wù)評價客體，接受評價的不應(yīng)僅僅是承接主體，還應(yīng)包括購買主體，比如增加評價購買主體組織采購立項(xiàng)及監(jiān)督流程合規(guī)性等評價內(nèi)容。

（三）完善績效評價指標(biāo)體系

政府購買服務(wù)績效評價指標(biāo)體系是開展績效評價工作的基礎(chǔ)和依據(jù)，只有制定出一套完善的績效評價指標(biāo)體系，才能全面、客觀地反映購買服務(wù)績效情況?？冃гu價指標(biāo)體系構(gòu)建包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價指標(biāo)設(shè)置和指標(biāo)權(quán)重確定。

1.績效目標(biāo)設(shè)定。政府購買服務(wù)績效目標(biāo)設(shè)定要根據(jù)各購買服務(wù)項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)定合理可行、指向明確、細(xì)化量化、相應(yīng)匹配的績效目標(biāo)。

2.績效評價指標(biāo)設(shè)置?？冃гu價指標(biāo)設(shè)置要結(jié)合政府購買服務(wù)特點(diǎn)，可以從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目采購與監(jiān)督、組織與管理、服務(wù)產(chǎn)出和項(xiàng)目成效、相關(guān)方滿意六個維度出發(fā)，綜合評價政府購買服務(wù)的成效。具體包括以下方面的內(nèi)容：

（1）項(xiàng)目決策維度。項(xiàng)目決策維度設(shè)定與部門職能的匹配性、購買范圍吻合度和預(yù)算編制的合理性三個評價指標(biāo)，來評價政府購買服務(wù)的合法性、合理性以及必要性。

（2）項(xiàng)目采購與監(jiān)督維度。項(xiàng)目采購與監(jiān)督維度設(shè)定購買方式合理性、購買程序正當(dāng)性和承接主體合法合規(guī)性三個評價指標(biāo)，來評價政府購買服務(wù)過程是否有理有據(jù)。

（3）組織與管理維度。組織與管理維度設(shè)定項(xiàng)目管理制度健全性、項(xiàng)目管理過程規(guī)范性和項(xiàng)目驗(yàn)收完備性三個評價指標(biāo)，來評價購買主體的監(jiān)管職責(zé)落實(shí)是否到位。

（4）服務(wù)產(chǎn)出維度。服務(wù)產(chǎn)出維度設(shè)定服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)時效三個評價指標(biāo)，來評價承接主體提供服務(wù)產(chǎn)出情況。

（5）項(xiàng)目成效維度。項(xiàng)目成效維度設(shè)定社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響四個評價指標(biāo)，來關(guān)注購買服務(wù)預(yù)期產(chǎn)生的效果。

（6）相關(guān)方滿意維度。相關(guān)方滿意維度設(shè)定服務(wù)對象滿意度一個評價指標(biāo)，來關(guān)注服務(wù)對象的滿意程度。

3.指標(biāo)權(quán)重確定。指標(biāo)權(quán)重確定要把握好以下幾個要點(diǎn)：第一、在完成指標(biāo)設(shè)置后，選擇層次分析法、德爾菲法、主成分分析法等權(quán)重確定方法進(jìn)行分值確定。第二、指標(biāo)權(quán)重一旦確定，原則上不允許更改。穩(wěn)定的指標(biāo)體系有利于跨年度進(jìn)行績效比較。

（四）強(qiáng)化績效管理結(jié)果應(yīng)用

績效結(jié)果重在應(yīng)用，沒有應(yīng)用皆為徒勞。只有加強(qiáng)績效管理結(jié)果的應(yīng)用，才能保證績效管理的權(quán)威性和約束力，讓績效管理真正落到實(shí)處、見到實(shí)效。具體可以將績效管理結(jié)果應(yīng)用到以下幾個方面：

1.績效結(jié)果作為結(jié)算購買服務(wù)資金和選擇以后年度承接主體的參考依據(jù)。建立績效結(jié)果與購買服務(wù)資金支付掛鉤機(jī)制。對于績效評價結(jié)果優(yōu)秀的承接主體采取一定的激勵措施。其一，可以給予優(yōu)先選擇權(quán)，在以后年度優(yōu)先承接同類購買服務(wù)項(xiàng)目。其二，可以采取“以獎代補(bǔ)”方式給予資金扶持，促進(jìn)其發(fā)展壯大。對于績效評價結(jié)果不合格的承接主體采取一定的懲罰措施。規(guī)定其三個年度內(nèi)不能參與政府購買服務(wù)項(xiàng)目競標(biāo)，并向財政部門提交整改方案。

2.績效結(jié)果作為預(yù)算安排和購買主體考核的參考依據(jù)。將績效結(jié)果與以后年度同類購買服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算安排數(shù)掛鉤。將績效結(jié)果與購買主體當(dāng)年度目標(biāo)責(zé)任制考核掛鉤，對績效結(jié)果優(yōu)秀的購買主體進(jìn)行加分，對績效結(jié)果不合格的購買主體采取問責(zé)機(jī)制。

3.績效結(jié)果作為制定政府購買服務(wù)決策的參考依據(jù)。對于績效結(jié)果中反映出來的問題，應(yīng)該由財政部門和購買主體繼續(xù)跟進(jìn)，提出完善績效目標(biāo)設(shè)定、優(yōu)化政府購買程序等改進(jìn)建議，不斷提升購買服務(wù)相關(guān)工作。

（五）健全績效信息公開機(jī)制

公開政府購買服務(wù)績效結(jié)果，不僅是公共財政資金使用的內(nèi)在要求，還是政府購買服務(wù)規(guī)范發(fā)展的必然要求。要健全政府購買服務(wù)績效信息公開機(jī)制，明確政府購買服務(wù)績效公開的范圍和程度，提高績效信息的公開度和透明度。財政部門及購買主體要及時充分地將購買服務(wù)相關(guān)的績效信息向社會公開，自覺接受社會監(jiān)督。與此同時，密切關(guān)注社會輿情，積極回應(yīng)社會公眾關(guān)心的問題。

四、結(jié)論

政府購買服務(wù)作為創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，既與提升公共服務(wù)質(zhì)量的初衷一致，也與擴(kuò)大績效管理覆蓋范圍的要求密切相關(guān)，實(shí)行政府購買服務(wù)績效管理的重要性和緊迫性毋庸置疑。各地各部門應(yīng)當(dāng)牢固樹立績效管理理念、建立多元化綜合評審機(jī)制、完善績效評價指標(biāo)體系、強(qiáng)化績效管理結(jié)果應(yīng)用、健全績效信息公開機(jī)制，全面推進(jìn)政府購買服務(wù)績效管理工作，提高財政資金的使用效益和政府購買服務(wù)的質(zhì)量，提升政府治理能力和水平。

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作者簡介：

張揚(yáng)，紹興市科技工作者服務(wù)中心。