注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)地方政府專項(xiàng)債券的財(cái)務(wù)評(píng)估分析

王煒剛

摘要：從歷史上發(fā)行過(guò)地方專項(xiàng)債券的主要省市情況來(lái)看，棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券是主要的發(fā)行品類(lèi)?？傮w來(lái)看，地方政府債券的發(fā)放呈現(xiàn)專項(xiàng)債券增加，一般債券減少的總體趨勢(shì)，本文從注冊(cè)會(huì)計(jì)師的角度論述了地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估分析中應(yīng)注意的事項(xiàng)和存在的問(wèn)題，并提出了改進(jìn)意見(jiàn)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)專項(xiàng)債券發(fā)行的規(guī)范性具有重要意義。

關(guān)鍵詞：注冊(cè)會(huì)計(jì)師;地方政府;專項(xiàng)債券;財(cái)務(wù)評(píng)估分析

引言

我國(guó)地方政府債券分為專項(xiàng)債券和一般債券兩種類(lèi)型，其中專項(xiàng)債券主要用于投資一些具有收益性的公益項(xiàng)目，政府性的資金和專項(xiàng)收入是專項(xiàng)債券的償債資金來(lái)源;與之相對(duì)應(yīng)的，一般債券主要用于無(wú)收益的公益項(xiàng)目，地方政府的公共收入是一般債券的償債資金來(lái)源。在政府專項(xiàng)債券的發(fā)行工作過(guò)程中，要求加強(qiáng)會(huì)計(jì)審核工作，并借由注冊(cè)會(huì)計(jì)師出具專業(yè)的評(píng)估報(bào)告已成為工作常態(tài)。

一、會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)地方政府專項(xiàng)債券的財(cái)務(wù)評(píng)估依據(jù)

依據(jù)財(cái)政部2017年89號(hào)文件，《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資訴求平衡的政府專項(xiàng)債券品種的通知》，要求在專項(xiàng)債券的發(fā)行過(guò)程中，需由客觀的第三方進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)（或財(cái)務(wù)評(píng)估）并出具意見(jiàn)。

財(cái)政部2018年發(fā)布的第209號(hào)文件中規(guī)定，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在發(fā)行新增的專項(xiàng)債券前，應(yīng)提前5個(gè)工作日公布相應(yīng)信息，其中包括第三方的財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告，同時(shí)，評(píng)估報(bào)告中應(yīng)重點(diǎn)探討融資平衡情況和項(xiàng)目預(yù)期的收益。這兩個(gè)文件是注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估的主要依據(jù)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，從2018年開(kāi)始地方政府發(fā)行的專項(xiàng)債券，均有相應(yīng)的注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具評(píng)估報(bào)告。

二、地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估的主要流程

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、接受委托

注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所在承接地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估之前，應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，充分收集項(xiàng)目的基本信息，債券主要類(lèi)型，具體工作內(nèi)容并在此基礎(chǔ)上評(píng)判是否能夠完成專項(xiàng)債券的財(cái)務(wù)評(píng)估工作，主要包括專業(yè)技能和專業(yè)人員，在可能的情況下，需引入土地估價(jià)時(shí)和造價(jià)工程師作為外聘專家，在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上應(yīng)滿足債券發(fā)行前5個(gè)工作日公布相應(yīng)信息，同時(shí)應(yīng)評(píng)估自身工作的公正性和獨(dú)立性。

（二）熟悉政策、科學(xué)計(jì)劃

我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券涉及的政策較多，時(shí)效性較強(qiáng)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)在第一時(shí)間熟悉相應(yīng)的政策和法規(guī)，把握其中的關(guān)鍵信息，并搭建評(píng)估團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)。為保證評(píng)估的步調(diào)一致，要科學(xué)制定審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)程序，擬定材料收集的統(tǒng)一要求，做好評(píng)估進(jìn)度和人員安排，最好制定相應(yīng)的項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間軸。

在進(jìn)行地方專項(xiàng)債券的評(píng)估過(guò)程中，應(yīng)理清思路，首先確認(rèn)該項(xiàng)目的合法性，并在此基礎(chǔ)上測(cè)算項(xiàng)目的收益，必要時(shí)參考項(xiàng)目可行性研究報(bào)告和資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，同時(shí)測(cè)算項(xiàng)目可能的融資成本，最終得到項(xiàng)目收益對(duì)融資成本的覆蓋情況。

（三）現(xiàn)場(chǎng)踏勘、合理取證

政府專項(xiàng)債券發(fā)行的基本要求是未來(lái)的收益，并能夠覆蓋融資本息，實(shí)現(xiàn)資金意義上的平衡。為此在取證過(guò)程中應(yīng)注重以下三個(gè)方面，首先，要求項(xiàng)目本身是合法的;其次，應(yīng)客觀評(píng)估預(yù)期的收益，充分參照修正后的歷史交易案例數(shù)據(jù);最后，準(zhǔn)確評(píng)判融資資金成本、預(yù)期利率變動(dòng)、實(shí)際利率情況等。

如在專項(xiàng)債券發(fā)行過(guò)程中，涉及實(shí)體項(xiàng)目和待開(kāi)發(fā)地塊，所以首先派出專業(yè)的人員到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘察，形成文字記錄，數(shù)據(jù)資料和影像資料。其次，應(yīng)由團(tuán)隊(duì)中的專人負(fù)責(zé)立項(xiàng)審批文件、進(jìn)度文件、土地歷史出讓文件、資金來(lái)源等文件的收集工作。最后，科學(xué)評(píng)判專項(xiàng)債券立項(xiàng)的法律意見(jiàn)書(shū)，信用評(píng)級(jí)等輔助資料，確保證據(jù)獲取的全面和充分。

（四）指標(biāo)計(jì)算、撰寫(xiě)報(bào)告

在指標(biāo)計(jì)算和報(bào)告撰寫(xiě)過(guò)程中，應(yīng)要求項(xiàng)目收益融資成本的覆蓋率大于1，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的資金平衡或收支平衡。

三、會(huì)計(jì)師事務(wù)所的地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告要點(diǎn)

財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告是注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)地方政府專項(xiàng)債券進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估的最終成果，是會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師專業(yè)的體現(xiàn)，該評(píng)估結(jié)果應(yīng)對(duì)社會(huì)公眾披露。評(píng)價(jià)專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告質(zhì)量的依據(jù)應(yīng)是，經(jīng)得起投資者和監(jiān)管者的分析和質(zhì)疑。

（一）內(nèi)容詳實(shí)

專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告內(nèi)容較多，為便于報(bào)告使用者快速定位和分析，建議分為正文和附件兩個(gè)部分，其中正文部分應(yīng)詳實(shí)地論述本次評(píng)估采用的方法，收益測(cè)算模型及過(guò)程，融資本息測(cè)算依據(jù)及過(guò)程，收益覆蓋融資成本的費(fèi)率關(guān)系;報(bào)告的附件內(nèi)容應(yīng)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)測(cè)算過(guò)程，項(xiàng)目敏感性分析，測(cè)算的假設(shè)等。

（二）表述嚴(yán)謹(jǐn)

在表述過(guò)程中應(yīng)注意不產(chǎn)生歧義，不過(guò)度修飾，重要的提示內(nèi)容應(yīng)在文中著重提出，正文內(nèi)容與附件內(nèi)容互為補(bǔ)充不可重復(fù)，測(cè)算過(guò)程要體現(xiàn)思維的邏輯性，借鑒的相應(yīng)案例應(yīng)標(biāo)明來(lái)源。

（三）結(jié)論明確

按項(xiàng)目分別表述收益、融資本息、收益對(duì)融資覆蓋倍數(shù)，各項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資平衡”的條件。

四、地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估中的主要問(wèn)題分析

（一）委托方對(duì)財(cái)務(wù)評(píng)估認(rèn)知不足，配合不暢

受政策影響，我國(guó)地方政府專項(xiàng)債的評(píng)估工作從2018年才開(kāi)始，一方面部分地方政府財(cái)政部門(mén)對(duì)于該項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度不足，以往的地方政府在發(fā)行過(guò)程中隨意性較強(qiáng)，現(xiàn)在需通過(guò)律師事務(wù)所和會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)估，主管部門(mén)尚未適應(yīng)，特別是當(dāng)項(xiàng)目被判定不符合條件時(shí)，更是不知所措。另一方面，這單位作為地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行主體，需征集各市級(jí)政府部門(mén)的項(xiàng)目，并交由市級(jí)政府部門(mén)具體操作實(shí)施。部分地市的財(cái)政部門(mén)號(hào)召力不足、工作力不強(qiáng)，在具體實(shí)施過(guò)程中存在一定障礙。同時(shí)根據(jù)政策要求，需在債券發(fā)行的5個(gè)工作日之前公布相應(yīng)的評(píng)估報(bào)告，若在此之前注冊(cè)會(huì)計(jì)師提出了不同意見(jiàn)，部分設(shè)計(jì)單位難以找到解決方案。

（二）分項(xiàng)目分別出具財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告

現(xiàn)階段的財(cái)務(wù)評(píng)估分析多采用委托方式，其中市級(jí)政府部門(mén)和項(xiàng)目承擔(dān)部門(mén)委托是兩種主要的方式，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在信息披露過(guò)程中，主要是要求市級(jí)單位出具統(tǒng)一的評(píng)估報(bào)告，對(duì)于其中的具體類(lèi)別不做要求。對(duì)于同類(lèi)別的專項(xiàng)債券，若有一個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所數(shù)據(jù)，則應(yīng)進(jìn)行合并;若分別委托不同的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行評(píng)估，也建議由一個(gè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行牽頭。

（三）項(xiàng)目自身缺乏合法性要件

依據(jù)現(xiàn)階段的政策要求，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債需取得省級(jí)自然資源部門(mén)和土地規(guī)劃部門(mén)的批文，在此之前需取得市級(jí)自然資源部門(mén)和規(guī)劃部門(mén)的檢查;棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券則要求該項(xiàng)目統(tǒng)一納入國(guó)家棚戶區(qū)改造計(jì)劃中;其他類(lèi)型的專項(xiàng)債券是否合法的判斷依據(jù)是是否取得了主管部門(mén)的批文或者是可行性研究報(bào)告的批復(fù)。當(dāng)項(xiàng)目本身不具備合法性時(shí)，注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)與委托方充分溝通，要求及時(shí)補(bǔ)充合法文件。

（四）發(fā)債額度與項(xiàng)目投資總額不匹配

地方專項(xiàng)債券投資總額應(yīng)包括融資和自有資金兩部分，一般情況下，主導(dǎo)部門(mén)的自有資金有限，總投資增加則必然導(dǎo)致融資增加，項(xiàng)目投資單位經(jīng)常表現(xiàn)出增加融資的趨向。為此注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)認(rèn)真核對(duì)地方專項(xiàng)債券是否存在超發(fā)情況，合理匹配項(xiàng)目的投資總額，與此同時(shí)，如果發(fā)債的總額超過(guò)了政策文件批復(fù)的投資總額，過(guò)多的融資可能會(huì)滋生腐敗。如在財(cái)務(wù)評(píng)估中發(fā)現(xiàn)投資總額過(guò)多，應(yīng)及時(shí)提醒牽頭部門(mén)調(diào)低額度。

（五）項(xiàng)目不符合收益性質(zhì)

相關(guān)政策要求地方政府在發(fā)行專項(xiàng)債券時(shí)，所投資的項(xiàng)目必須具有一定的收益，在此要求下部分純公益性的項(xiàng)目會(huì)排除在外。注冊(cè)會(huì)計(jì)師在進(jìn)行評(píng)估時(shí)應(yīng)仔細(xì)審查項(xiàng)目的收益能力，如發(fā)現(xiàn)不能覆蓋融資成本的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)提出整改建議。

現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)以下情況，首先收益性項(xiàng)目和非收益性項(xiàng)目搭配申報(bào)，通過(guò)專項(xiàng)債資金覆蓋財(cái)政一般支出;其次，項(xiàng)目的收益與項(xiàng)目本身的相關(guān)度不高。注冊(cè)會(huì)計(jì)師在進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估時(shí)，應(yīng)高度關(guān)注未來(lái)收益來(lái)源及收入是否與項(xiàng)目本身相關(guān)聯(lián)。

（六）土地出讓計(jì)劃與債券存續(xù)期不匹配

現(xiàn)實(shí)中地方政府專項(xiàng)債券的主要資金來(lái)源是儲(chǔ)備土地的出讓收入，而現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常將整塊的土地分次出讓或零星出讓，土地出讓的時(shí)間將直接影響項(xiàng)目的合理性，經(jīng)常導(dǎo)致土地出讓計(jì)劃與債券存續(xù)期不匹配的情況。如土地出讓時(shí)間提前，在專項(xiàng)債券存續(xù)期的前幾年，土地已全部出讓完;同時(shí)，大地塊（多宗地）在全融資情況下均于債券到期年度出讓，未安排前期出讓一部分地塊用于償還債券存續(xù)期利息。注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)注意土地出讓計(jì)劃與債券存續(xù)期之間的關(guān)系，及時(shí)調(diào)整申報(bào)項(xiàng)目或者是土地出讓時(shí)間。

（七）償債收益計(jì)算錯(cuò)誤

不同專項(xiàng)在債券的收益內(nèi)涵略有差別，土地儲(chǔ)蓄債券主要收益來(lái)源是土地出讓金，棚戶區(qū)改造債券的收益來(lái)源包括土地出讓和專項(xiàng)收入?，F(xiàn)實(shí)中償債收益計(jì)算錯(cuò)誤主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，（1）收入測(cè)算超范圍。在計(jì)算土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券的收入來(lái)源時(shí)，將以劃撥等方式供地（科研單位、學(xué)校等）產(chǎn)生成本補(bǔ)償額入;同時(shí)部分項(xiàng)目存在收入重復(fù)計(jì)算情況;最后部分項(xiàng)目的預(yù)期收益不足，使用地方財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。（2）預(yù)期收入與實(shí)際用途不符。一方面部分項(xiàng)目以儲(chǔ)備地塊的總面積計(jì)算預(yù)期收入，未考慮土地出讓過(guò)程中，學(xué)校、道路等的占用，一般情況下大宗地塊可出讓面積比例約在50%～70%之間;另一方面，土地出讓過(guò)程中測(cè)算指標(biāo)與規(guī)劃指標(biāo)不符，主要體現(xiàn)在住宅和商用占比關(guān)系、容積率等。

（八）測(cè)算融資本息錯(cuò)誤

在專項(xiàng)債券發(fā)行項(xiàng)目投資總額的來(lái)源分析中，從金融機(jī)構(gòu)取得的融資總額應(yīng)包括在融資本息總額內(nèi)，如果在計(jì)算中忽略了融資所產(chǎn)生的利息將導(dǎo)致覆蓋比虛高。已發(fā)行專項(xiàng)債券的項(xiàng)目，按照實(shí)際利率計(jì)算，計(jì)劃發(fā)行專項(xiàng)債券的項(xiàng)目利率應(yīng)按照預(yù)期利率計(jì)算，如錯(cuò)誤的選用了利率，也可能導(dǎo)致覆蓋比虛高的情況。

（九）財(cái)務(wù)評(píng)估分析報(bào)告中使用的數(shù)據(jù)與同期披露的數(shù)據(jù)不相符

地方政府專項(xiàng)債財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告同期披露的數(shù)據(jù)主要包括法律意見(jiàn)，債券說(shuō)明情況，項(xiàng)目信用評(píng)級(jí)的上述幾個(gè)文件存在一定的信息交叉性，財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告發(fā)布之前，注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)認(rèn)真比對(duì)文件中的具體數(shù)值如發(fā)現(xiàn)差異，則應(yīng)找出具體原因。首先，財(cái)務(wù)評(píng)估分析報(bào)告與債券情況分析中的收入，覆蓋比等參數(shù)完全一致，但采用的計(jì)算方法不一致;其次，幾個(gè)文件對(duì)于該項(xiàng)目的具體描述不一致;最后，財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告和法律意見(jiàn)中的結(jié)論不一致。

五、會(huì)計(jì)師事務(wù)所參與地方政府專項(xiàng)債券建議

（1）在地方政府專項(xiàng)債券的財(cái)務(wù)評(píng)估中，涉及的內(nèi)容較多，注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)邀請(qǐng)?jiān)靸r(jià)工程專業(yè)土地估值專業(yè)的相關(guān)人員參與到該項(xiàng)目中，提供完善準(zhǔn)確科學(xué)的財(cái)務(wù)評(píng)估分析。

（2）在地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估分析中注冊(cè)會(huì)計(jì)師應(yīng)突出融資平衡和預(yù)期收益兩方面內(nèi)容，如在市縣基本情況和項(xiàng)目基本情況中花費(fèi)太多筆墨，必然導(dǎo)致頭重腳輕的問(wèn)題。此外在財(cái)務(wù)報(bào)告中有無(wú)須反映項(xiàng)目的年度投資現(xiàn)金情況，相對(duì)而言專項(xiàng)債券的存續(xù)期較長(zhǎng)，投資現(xiàn)金流量的差異性較大。

（3）注冊(cè)會(huì)計(jì)師在提供財(cái)務(wù)評(píng)估分析報(bào)告的同時(shí)，應(yīng)依托于自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為委托人提供更多的增值服務(wù)，例如注冊(cè)會(huì)計(jì)師可基于資金平衡方案完善債券說(shuō)明，針對(duì)項(xiàng)目的合并和分立情況提出合理建議，針對(duì)債券資金的使用提出科學(xué)的意見(jiàn)。

結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行總額呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì)，一方面專項(xiàng)債券的發(fā)行有利于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善居民生活環(huán)境;另一方面，全社會(huì)對(duì)于地方政府專項(xiàng)債券的關(guān)注力度不斷提升，也促使相關(guān)主管部門(mén)重視并規(guī)范專項(xiàng)債券的發(fā)行工作。本文基于會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)地方政府專項(xiàng)債券的財(cái)務(wù)評(píng)估依據(jù)，從財(cái)務(wù)評(píng)估的主要流程入手，結(jié)合財(cái)務(wù)評(píng)估分析的要點(diǎn)，重點(diǎn)探討了現(xiàn)階段在地方政府專項(xiàng)債券財(cái)務(wù)評(píng)估分析中存在的突出問(wèn)題，并指出了改進(jìn)的意見(jiàn)。

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