注冊會計師對地方政府專項債券的財務評估分析

王煒剛

摘要：從歷史上發(fā)行過地方專項債券的主要省市情況來看，棚戶區(qū)改造專項債券，土地儲備專項債券，收費公路專項債券是主要的發(fā)行品類?？傮w來看，地方政府債券的發(fā)放呈現(xiàn)專項債券增加，一般債券減少的總體趨勢，本文從注冊會計師的角度論述了地方政府專項債券財務評估分析中應注意的事項和存在的問題，并提出了改進意見，對于推動我國專項債券發(fā)行的規(guī)范性具有重要意義。

關鍵詞：注冊會計師;地方政府;專項債券;財務評估分析

引言

我國地方政府債券分為專項債券和一般債券兩種類型，其中專項債券主要用于投資一些具有收益性的公益項目，政府性的資金和專項收入是專項債券的償債資金來源;與之相對應的，一般債券主要用于無收益的公益項目，地方政府的公共收入是一般債券的償債資金來源。在政府專項債券的發(fā)行工作過程中，要求加強會計審核工作，并借由注冊會計師出具專業(yè)的評估報告已成為工作常態(tài)。

一、會計師事務所對地方政府專項債券的財務評估依據(jù)

依據(jù)財政部2017年89號文件，《關于試點發(fā)展項目收益與融資訴求平衡的政府專項債券品種的通知》，要求在專項債券的發(fā)行過程中，需由客觀的第三方進行財務評價（或財務評估）并出具意見。

財政部2018年發(fā)布的第209號文件中規(guī)定，省級財政部門在發(fā)行新增的專項債券前，應提前5個工作日公布相應信息，其中包括第三方的財務評估報告，同時，評估報告中應重點探討融資平衡情況和項目預期的收益。這兩個文件是注冊會計師對地方政府專項債券進行財務評估的主要依據(jù)。相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2018年開始地方政府發(fā)行的專項債券，均有相應的注冊會計師和會計師事務所出具評估報告。

二、地方政府專項債券財務評估的主要流程

（一）風險評估、接受委托

注冊會計師和會計師事務所在承接地方政府專項債券財務評估之前，應進行相應的風險評估工作，充分收集項目的基本信息，債券主要類型，具體工作內(nèi)容并在此基礎上評判是否能夠完成專項債券的財務評估工作，主要包括專業(yè)技能和專業(yè)人員，在可能的情況下，需引入土地估價時和造價工程師作為外聘專家，在時間節(jié)點上應滿足債券發(fā)行前5個工作日公布相應信息，同時應評估自身工作的公正性和獨立性。

（二）熟悉政策、科學計劃

我國地方政府專項債券涉及的政策較多，時效性較強，注冊會計師應在第一時間熟悉相應的政策和法規(guī)，把握其中的關鍵信息，并搭建評估團隊，進行相應的培訓。為保證評估的步調(diào)一致，要科學制定審計計劃和審計程序，擬定材料收集的統(tǒng)一要求，做好評估進度和人員安排，最好制定相應的項目推進時間軸。

在進行地方專項債券的評估過程中，應理清思路，首先確認該項目的合法性，并在此基礎上測算項目的收益，必要時參考項目可行性研究報告和資產(chǎn)評估報告，同時測算項目可能的融資成本，最終得到項目收益對融資成本的覆蓋情況。

（三）現(xiàn)場踏勘、合理取證

政府專項債券發(fā)行的基本要求是未來的收益，并能夠覆蓋融資本息，實現(xiàn)資金意義上的平衡。為此在取證過程中應注重以下三個方面，首先，要求項目本身是合法的;其次，應客觀評估預期的收益，充分參照修正后的歷史交易案例數(shù)據(jù);最后，準確評判融資資金成本、預期利率變動、實際利率情況等。

如在專項債券發(fā)行過程中，涉及實體項目和待開發(fā)地塊，所以首先派出專業(yè)的人員到現(xiàn)場進行勘察，形成文字記錄，數(shù)據(jù)資料和影像資料。其次，應由團隊中的專人負責立項審批文件、進度文件、土地歷史出讓文件、資金來源等文件的收集工作。最后，科學評判專項債券立項的法律意見書，信用評級等輔助資料，確保證據(jù)獲取的全面和充分。

（四）指標計算、撰寫報告

在指標計算和報告撰寫過程中，應要求項目收益融資成本的覆蓋率大于1，實現(xiàn)項目的資金平衡或收支平衡。

三、會計師事務所的地方政府專項債券財務評估報告要點

財務評估報告是注冊會計師對地方政府專項債券進行財務評估的最終成果，是會計師事務所和注冊會計師專業(yè)的體現(xiàn)，該評估結果應對社會公眾披露。評價專項債券財務評估報告質(zhì)量的依據(jù)應是，經(jīng)得起投資者和監(jiān)管者的分析和質(zhì)疑。

（一）內(nèi)容詳實

專項債券財務評估報告內(nèi)容較多，為便于報告使用者快速定位和分析，建議分為正文和附件兩個部分，其中正文部分應詳實地論述本次評估采用的方法，收益測算模型及過程，融資本息測算依據(jù)及過程，收益覆蓋融資成本的費率關系;報告的附件內(nèi)容應包括基礎數(shù)據(jù)測算過程，項目敏感性分析，測算的假設等。

（二）表述嚴謹

在表述過程中應注意不產(chǎn)生歧義，不過度修飾，重要的提示內(nèi)容應在文中著重提出，正文內(nèi)容與附件內(nèi)容互為補充不可重復，測算過程要體現(xiàn)思維的邏輯性，借鑒的相應案例應標明來源。

（三）結論明確

按項目分別表述收益、融資本息、收益對融資覆蓋倍數(shù)，各項目“實現(xiàn)項目收益和融資平衡”的條件。

四、地方政府專項債券財務評估中的主要問題分析

（一）委托方對財務評估認知不足，配合不暢

受政策影響，我國地方政府專項債的評估工作從2018年才開始，一方面部分地方政府財政部門對于該項工作的認識程度不足，以往的地方政府在發(fā)行過程中隨意性較強，現(xiàn)在需通過律師事務所和會計師事務所進行相應的評估，主管部門尚未適應，特別是當項目被判定不符合條件時，更是不知所措。另一方面，這單位作為地方政府專項債的發(fā)行主體，需征集各市級政府部門的項目，并交由市級政府部門具體操作實施。部分地市的財政部門號召力不足、工作力不強，在具體實施過程中存在一定障礙。同時根據(jù)政策要求，需在債券發(fā)行的5個工作日之前公布相應的評估報告，若在此之前注冊會計師提出了不同意見，部分設計單位難以找到解決方案。

（二）分項目分別出具財務評估報告

現(xiàn)階段的財務評估分析多采用委托方式，其中市級政府部門和項目承擔部門委托是兩種主要的方式，省級財政部門在信息披露過程中，主要是要求市級單位出具統(tǒng)一的評估報告，對于其中的具體類別不做要求。對于同類別的專項債券，若有一個會計師事務所數(shù)據(jù)，則應進行合并;若分別委托不同的會計師事務所進行評估，也建議由一個會計師事務所進行牽頭。

（三）項目自身缺乏合法性要件

依據(jù)現(xiàn)階段的政策要求，土地儲備專項債需取得省級自然資源部門和土地規(guī)劃部門的批文，在此之前需取得市級自然資源部門和規(guī)劃部門的檢查;棚戶區(qū)改造專項債券則要求該項目統(tǒng)一納入國家棚戶區(qū)改造計劃中;其他類型的專項債券是否合法的判斷依據(jù)是是否取得了主管部門的批文或者是可行性研究報告的批復。當項目本身不具備合法性時，注冊會計師應與委托方充分溝通，要求及時補充合法文件。

（四）發(fā)債額度與項目投資總額不匹配

地方專項債券投資總額應包括融資和自有資金兩部分，一般情況下，主導部門的自有資金有限，總投資增加則必然導致融資增加，項目投資單位經(jīng)常表現(xiàn)出增加融資的趨向。為此注冊會計師應認真核對地方專項債券是否存在超發(fā)情況，合理匹配項目的投資總額，與此同時，如果發(fā)債的總額超過了政策文件批復的投資總額，過多的融資可能會滋生腐敗。如在財務評估中發(fā)現(xiàn)投資總額過多，應及時提醒牽頭部門調(diào)低額度。

（五）項目不符合收益性質(zhì)

相關政策要求地方政府在發(fā)行專項債券時，所投資的項目必須具有一定的收益，在此要求下部分純公益性的項目會排除在外。注冊會計師在進行評估時應仔細審查項目的收益能力，如發(fā)現(xiàn)不能覆蓋融資成本的項目，應及時提出整改建議。

現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)以下情況，首先收益性項目和非收益性項目搭配申報，通過專項債資金覆蓋財政一般支出;其次，項目的收益與項目本身的相關度不高。注冊會計師在進行財務評估時，應高度關注未來收益來源及收入是否與項目本身相關聯(lián)。

（六）土地出讓計劃與債券存續(xù)期不匹配

現(xiàn)實中地方政府專項債券的主要資金來源是儲備土地的出讓收入，而現(xiàn)實中經(jīng)常將整塊的土地分次出讓或零星出讓，土地出讓的時間將直接影響項目的合理性，經(jīng)常導致土地出讓計劃與債券存續(xù)期不匹配的情況。如土地出讓時間提前，在專項債券存續(xù)期的前幾年，土地已全部出讓完;同時，大地塊（多宗地）在全融資情況下均于債券到期年度出讓，未安排前期出讓一部分地塊用于償還債券存續(xù)期利息。注冊會計師應注意土地出讓計劃與債券存續(xù)期之間的關系，及時調(diào)整申報項目或者是土地出讓時間。

（七）償債收益計算錯誤

不同專項在債券的收益內(nèi)涵略有差別，土地儲蓄債券主要收益來源是土地出讓金，棚戶區(qū)改造債券的收益來源包括土地出讓和專項收入?，F(xiàn)實中償債收益計算錯誤主要表現(xiàn)在以下幾個方面，（1）收入測算超范圍。在計算土地儲備專項債券的收入來源時，將以劃撥等方式供地（科研單位、學校等）產(chǎn)生成本補償額入;同時部分項目存在收入重復計算情況;最后部分項目的預期收益不足，使用地方財政進行補貼。（2）預期收入與實際用途不符。一方面部分項目以儲備地塊的總面積計算預期收入，未考慮土地出讓過程中，學校、道路等的占用，一般情況下大宗地塊可出讓面積比例約在50%～70%之間;另一方面，土地出讓過程中測算指標與規(guī)劃指標不符，主要體現(xiàn)在住宅和商用占比關系、容積率等。

（八）測算融資本息錯誤

在專項債券發(fā)行項目投資總額的來源分析中，從金融機構取得的融資總額應包括在融資本息總額內(nèi)，如果在計算中忽略了融資所產(chǎn)生的利息將導致覆蓋比虛高。已發(fā)行專項債券的項目，按照實際利率計算，計劃發(fā)行專項債券的項目利率應按照預期利率計算，如錯誤的選用了利率，也可能導致覆蓋比虛高的情況。

（九）財務評估分析報告中使用的數(shù)據(jù)與同期披露的數(shù)據(jù)不相符

地方政府專項債財務評估報告同期披露的數(shù)據(jù)主要包括法律意見，債券說明情況，項目信用評級的上述幾個文件存在一定的信息交叉性，財務評估報告發(fā)布之前，注冊會計師應認真比對文件中的具體數(shù)值如發(fā)現(xiàn)差異，則應找出具體原因。首先，財務評估分析報告與債券情況分析中的收入，覆蓋比等參數(shù)完全一致，但采用的計算方法不一致;其次，幾個文件對于該項目的具體描述不一致;最后，財務評估報告和法律意見中的結論不一致。

五、會計師事務所參與地方政府專項債券建議

（1）在地方政府專項債券的財務評估中，涉及的內(nèi)容較多，注冊會計師應邀請造價工程專業(yè)土地估值專業(yè)的相關人員參與到該項目中，提供完善準確科學的財務評估分析。

（2）在地方政府專項債券財務評估分析中注冊會計師應突出融資平衡和預期收益兩方面內(nèi)容，如在市縣基本情況和項目基本情況中花費太多筆墨，必然導致頭重腳輕的問題。此外在財務報告中有無須反映項目的年度投資現(xiàn)金情況，相對而言專項債券的存續(xù)期較長，投資現(xiàn)金流量的差異性較大。

（3）注冊會計師在提供財務評估分析報告的同時，應依托于自身的專業(yè)優(yōu)勢，為委托人提供更多的增值服務，例如注冊會計師可基于資金平衡方案完善債券說明，針對項目的合并和分立情況提出合理建議，針對債券資金的使用提出科學的意見。

結語

近年來我國地方政府專項債券的發(fā)行總額呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢，一方面專項債券的發(fā)行有利于推動地方經(jīng)濟建設，改善居民生活環(huán)境;另一方面，全社會對于地方政府專項債券的關注力度不斷提升，也促使相關主管部門重視并規(guī)范專項債券的發(fā)行工作。本文基于會計師事務所對地方政府專項債券的財務評估依據(jù)，從財務評估的主要流程入手，結合財務評估分析的要點，重點探討了現(xiàn)階段在地方政府專項債券財務評估分析中存在的突出問題，并指出了改進的意見。

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