基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村宅基地三權(quán)分置實現(xiàn)形式和對策研究

顧余慶　劉戰(zhàn)笑　萬懿

摘要 在我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的有效手段，而宅基地“三權(quán)分置”的實施是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。2018年我國提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”制度，針對我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地存在的一戶多宅、宅基地閑置、私下流轉(zhuǎn)等問題提出了新的解決路徑。以南京市高淳區(qū)為例，在梳理我國農(nóng)村宅基地政策演變的基礎(chǔ)上，通過分析高淳區(qū)宅基地使用中普遍存在的問題以及隴上、小茅山腳2個自然村的實踐做法，從加強(qiáng)宅基地管理角度提出南京市高淳區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的對策建議，以期在促進(jìn)土地集約節(jié)約利用的基礎(chǔ)上助推鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞 宅基地“三權(quán)分置”;鄉(xiāng)村振興;對策建議;高淳區(qū)

中圖分類號 F 321.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2020）16-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.16.072

Research on Realization Forms and Countermeasures of Three Rights Separation in Rural Homestead Based on Rural Revitalization Strategy—A Case Study of Gaochun District， Nanjing

GU Yu-qing1， LIU Zhan-xiao1，2， WAN Yi1，2

（1.Nanjing Guotu Information Industry Co.，Ltd.， Nanjing， Jiangsu 210036; 2.School of Geography， Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210023）

Abstract In the context of the rapid development of urbanization in China， the implementation of the rural revitalization strategy is an effective means to promote the integration of urban and rural areas， and the implementation of the “three rights separation” in the housing site is an important part of the rural revitalization strategy. In 2018， China proposed to explore the “three rights separation” system of homestead ownership， qualification rights， and use rights， and proposed a new solution to the problems of multiple homes， idle homesteads， and private circulation in the current rural homesteads in China. This article takes the Gaochun District of Nanjing City as an example. Based on the analysis of the evolution of Chinas rural housing land policy， this paper analyzes the problems that are common in the use of housing land in Gaochun District and the practices of two natural villages in Longshang and Xiaomaoshanjiao. From the perspective of homestead management， the countermeasures and suggestions for the “three rights separation” of the residential land in Gaochun District of Nanjing City are proposed， with a view to promoting the accelerated development of the village on the basis of promoting intensive land use.

Key words Homestead “three rights separation”;Rural revitalization;Suggestions;Gaochun District

基金項目 江蘇省自然資源科技項目（KJXM2019005）。

作者簡介 顧余慶（1979—），男，江蘇江陰人，高級工程師，碩士，從事國土資源管理研究。

收稿日期 2020-03-04;修回日期 2020-03-31

自新中國成立以來，中國農(nóng)村宅基地制度在不斷地演變，從最初的農(nóng)民私有制到現(xiàn)在的集體所有制，體現(xiàn)了我國農(nóng)村宅基地的發(fā)展進(jìn)程[1]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村宅基地一戶多宅、私下流轉(zhuǎn)等問題日益突出，導(dǎo)致其基本居住保障性功能正在弱化[2]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，2018年中央一號文件提出農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。南京市高淳區(qū)以隴上、小茅山腳兩個自然村作為宅基地“三權(quán)分置”試點，通過落實集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活所有權(quán)，先行先試引領(lǐng)高淳區(qū)全域改革。筆者從加強(qiáng)宅基地管理和政策研究上提出南京市高淳區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的對策建議，以全面激活農(nóng)村宅基地市場助推鄉(xiāng)村加快振興。

1 我國農(nóng)村宅基地制度改革的階段演進(jìn)以及原因

我國宅基地制度改革大體上可以分為3個階段，即從最初的農(nóng)村宅基地私有制到后來歸生產(chǎn)隊所有再到現(xiàn)在的歸集體所有。宅基地歸集體所有中又包含了所有權(quán)和使用權(quán)的“兩權(quán)分離”和2018年中央一號文件中提出的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的“三權(quán)分置”制度，而且每個階段重點都有較大差異[3]。

第一階段1949—1961年，土地改革和農(nóng)業(yè)合作社時期宅基地歸農(nóng)民所有。這一階段宅基地私有制的主要原因是，新中國成立后，中國共產(chǎn)黨及時兌現(xiàn)革命時做出的“居者有其屋、耕者有其田”的承諾，把從地主處沒收得來的土地分配給貧苦農(nóng)民所有（土地改革法第10條），明確了農(nóng)民享有土地的所有權(quán)。

第二階段1962—1981年，人民公社時期宅基地歸生產(chǎn)隊所有。由于宅基地私有制導(dǎo)致的用地混亂和矛盾，1962年中央決定在農(nóng)村實施人民公社制度以后，就規(guī)定農(nóng)村宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，之前農(nóng)民對宅基地享有的所有權(quán)轉(zhuǎn)化成為使用權(quán)，宅基地的所有權(quán)收歸生產(chǎn)隊所有。

第三階段1982年至今，改革開放時期宅基地歸集體所有。而第三階段根據(jù)內(nèi)容不同，大致又可以分為3個階段。1982—1996年中央一改此前對宅基地管理的寬松政策，切實加大了對宅基地和農(nóng)民建房的管控力度;1997—2017年，宅基地具有極強(qiáng)的身份屬性，只有農(nóng)村集體組織的成員才能申請或者使用，刪除原來“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民申請宅基地”的規(guī)定，從此宅基地使用權(quán)只可由農(nóng)戶原始取得;2018年中央一號文件正式提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”[4]。

2 高淳區(qū)宅基地利用現(xiàn)狀及問題分析

2.1 高淳區(qū)宅基地調(diào)查概況

2008年高淳區(qū)進(jìn)行了農(nóng)民宅基地的初始調(diào)查，共調(diào)查農(nóng)民宅基地111 408戶;2017年高淳區(qū)進(jìn)行了農(nóng)村宅基地完善和更新調(diào)查，共調(diào)查農(nóng)民宅基地115 195戶，其中拆遷總數(shù)為4 648宗，新增總數(shù)5 205宗，全區(qū)拆遷戶數(shù)與新建農(nóng)民住宅總數(shù)大致相當(dāng)，高淳區(qū)宅基地總量未發(fā)生大的變化。通過2017年高淳區(qū)農(nóng)村宅基地完善和更新調(diào)查，可以發(fā)現(xiàn)高淳區(qū)宅基地使用中存在一戶多宅、宅基地閑置以及私下流轉(zhuǎn)等問題，通過對存在問題的分析，為宅基地“多三權(quán)分置”的開展提出針對性建議。

2.2 高淳區(qū)宅基地存在的問題分析

高淳區(qū)轄區(qū)內(nèi)有農(nóng)戶約11萬戶，也就是說近11萬宗宅基地正在被使用。通過調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，目前高淳區(qū)宅基地存在以下問題。

2.2.1 全區(qū)宅基地在用地管理方面配置效率低下，農(nóng)村建設(shè)用地粗放管理與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

受到農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣、人口增加、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、生活水平提高等的因素影響，加之宅基地退出機(jī)制尚待完善，農(nóng)村宅基地一戶多宅、宅基地閑置等問題較為普遍，宅基地利用粗放[5]。農(nóng)民建宅主要為生產(chǎn)、生活方便，有的農(nóng)民擅自擠占道路建房、沿村落邊緣占地建房，擴(kuò)建院墻、強(qiáng)占面積，部分農(nóng)民不按照批準(zhǔn)面積占用，從而多發(fā)生超占宅基地現(xiàn)象，進(jìn)而增加了宅基地管理難度[6]。

2.2.2 宅基地私下流轉(zhuǎn)問題普遍，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展。

近年來全區(qū)宅基地和房屋流轉(zhuǎn)比較活躍，形成了自發(fā)的宅基地隱形市場，有些宅基地幾經(jīng)易手，有同村村民之間、外村村民與本村村民之間，甚至和城鎮(zhèn)居民之間的房產(chǎn)交易情況存在，給調(diào)查確權(quán)和登記發(fā)證帶來困難。大量宅基地私下流轉(zhuǎn)不僅擾亂了土地市場的正常秩序，造成“一戶多宅”的現(xiàn)象，而且宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了管理的難度[7]。按照目前我國的相關(guān)法律和政策，農(nóng)村宅基地是不允許開放式流轉(zhuǎn)的，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)的制約不能為其辦理過戶手續(xù)，只能私下流轉(zhuǎn)[8]。宅基地與人民群眾切身利益密切相關(guān)，隱形交易的違法違規(guī)性極易引發(fā)各類基層矛盾，擾亂了土地市場的正常秩序，影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展。

3 高淳區(qū)宅基地“三權(quán)分置”探索

壟上、小茅山腳2個自然村屬于高淳區(qū)東壩鎮(zhèn)，這2個自然村按照“確權(quán)、賦能、搞活”的基本思路，緊緊扭住土地這個核心、產(chǎn)權(quán)這個關(guān)鍵，深化農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度和集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革，因地制宜開展閑置宅基地、農(nóng)村空關(guān)房的收儲租賃，積極推動集體資產(chǎn)股權(quán)“量化到人、固化到戶、戶內(nèi)繼承、社內(nèi)流轉(zhuǎn)”，有效激活市場、激活要素、激活主體[9]。這個做法在有效促進(jìn)農(nóng)民增收、確保農(nóng)民權(quán)益的同時也符合宅基地“三權(quán)分置”中落實集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)和適度放活使用權(quán)的思路，以農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革激發(fā)鄉(xiāng)村活力，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

3.1 落實集體所有權(quán)

小茅山腳自然村按照每5戶產(chǎn)生一名村民代表的方式，選舉成立了村民代表大會，并在不突破法律法規(guī)的前提下，議定了由村集體通過租賃、收購、置換等形式，統(tǒng)一收儲流轉(zhuǎn)本村村民閑置宅基地、存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，喚醒了長期處于“休眠”狀態(tài)的農(nóng)村資源，將土地資源變?yōu)橘Y產(chǎn)。

小茅山腳自然村將宅基地“變資源為資產(chǎn)”的做法符合宅基地三權(quán)分置中落實集體所有權(quán)的思路。先是選取村民代表，其次是同意由村集體通過租賃、收購、置換等形式統(tǒng)一收儲流轉(zhuǎn)本村村民閑置宅基地、存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，既保證了村民的宅基地使用權(quán)的資格和權(quán)益，又發(fā)揮了村集體的宅基地所有權(quán)的處置權(quán)能和收益權(quán)能，明確集體經(jīng)濟(jì)組織參與宅基地流轉(zhuǎn)和征收時的收益分配，維護(hù)集體土地權(quán)益。這種做法不僅可以喚醒農(nóng)村沉睡的土地資源，而且可以通過村集體的作用，增加農(nóng)民的收入，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

3.2 保障農(nóng)戶資格權(quán)

基于“變農(nóng)民為股民”的思路，自然村內(nèi)均自發(fā)成立鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社，利用土地、閑置房屋等形式以每個村民為一股加入合作社，切實把缺乏集體意識和合作精神的農(nóng)民變成了組織化的社員，增加了農(nóng)民租金、股息、紅利等方面的收益。壟上自然村以鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社為組織載體，把12幢閑置農(nóng)房以每年每幢3萬元的價格出租給南京慢耕投資管理有限公司，開發(fā)經(jīng)營茶文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項目，預(yù)計每年村集體創(chuàng)收40萬元、村民增收1 800元/人，使得村集體和農(nóng)戶的錢袋子鼓了起來。

“變農(nóng)民為股民”的做法充分符合宅基地“三權(quán)分置”中保障農(nóng)民資格權(quán)的思路，在激活農(nóng)村沉睡的土地資源的同時確保農(nóng)民不失所，宅基地承載著重要的居住保障功能，因而宅基地農(nóng)戶資格權(quán)也應(yīng)保持長久不變。入股的做法同時也符合宅基地“三權(quán)分置”中適度放活使用權(quán)的思路，通過入股的方式使農(nóng)民增收，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)益[10]。

3.3 適度放活使用權(quán)

首先是“變資金為股金”。小茅山腳自然村把農(nóng)民閑置宅基地近4 800 m2、存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地9 600多m2，分別作價580萬、300萬元，與社會資本合作開發(fā)精品民宿，并將所得收入再次投入到鎮(zhèn)級投資公司，形成每年5%以上的持續(xù)收益率[11]。2017年，該村在4個月時間里每位村民獲得分紅400元，2018年預(yù)計可達(dá)2 000元/人。

其次是“變就業(yè)為創(chuàng)業(yè)”。把政策支持、資源要素向試點村傾斜，出臺促進(jìn)鄉(xiāng)村民宿業(yè)發(fā)展等政策意見，在扶持農(nóng)民開門辦民宿的同時，引入社會資本植入特色餐飲、健身康養(yǎng)等服務(wù)業(yè)態(tài)，其中小茅山腳“正福草堂”、壟上茶文創(chuàng)基地等項目基本建成，設(shè)置精品民宿、漫居咖啡、手工作坊、鄉(xiāng)創(chuàng)集合等新業(yè)態(tài)，計劃年底建成試運營。目前，首批試點村有勞動能力的全部適崗就業(yè)，今后一批精品民宿項目建成后，還能吸引一些外出務(wù)工這返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)人口、資源、技術(shù)等要素回流。

“變資金為股金”“變就業(yè)為創(chuàng)業(yè)”的做法，符合宅基地“三權(quán)分置”中適度放活使用權(quán)的思路，將閑置宅基地開發(fā)精品民宿并通過租賃等方式將閑置宅基地搞活并發(fā)展旅游等產(chǎn)業(yè)的做法，讓浪費的農(nóng)村土地資源重新利用起來，增加農(nóng)民收益的同時也創(chuàng)造了更多的就業(yè)崗位，實現(xiàn)人口、資源、技術(shù)等要素的回流，促進(jìn)了城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。

壟上、小茅山腳2個自然村在農(nóng)村改革上的探索實踐，完全契合今年中央一號文件關(guān)于“完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”“適度防活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”等政策精神，通過下好改革“先手棋”助力鄉(xiāng)村振興，使試點工作起到了良好的經(jīng)濟(jì)和社會效益，也為高淳區(qū)后續(xù)開展的宅基地“三權(quán)分置”提供借鑒。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地“三權(quán)分置”的對策建議

4.1 統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村宅基地

優(yōu)化城鎮(zhèn)村布局，以縣為單位開展農(nóng)民意愿摸底調(diào)查、基層基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等需求調(diào)查，準(zhǔn)確了解進(jìn)城、入鎮(zhèn)、留鄉(xiāng)的人口規(guī)模及分布狀況。將宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和布局，解決宅基地閑置以及危房等問題。在空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，結(jié)合各村不同特點和群眾需求，發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)模式，制定切實可行的“一村一方案”，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，進(jìn)一步盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地，統(tǒng)籌推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展，走出“三權(quán)分置”新路徑[12]。

4.2 全面開展宅基地確權(quán)登記發(fā)證

開展宅基地確權(quán)登記發(fā)證，是保障農(nóng)民宅基地資格權(quán)的有效途徑，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)益，從而規(guī)范宅基地管理和合理利用土地資源。南京市高淳區(qū)目前已完成磚墻鎮(zhèn)和東壩鎮(zhèn)農(nóng)房統(tǒng)一調(diào)查登記發(fā)證工作，通過宅基地確權(quán)登記發(fā)證可以發(fā)現(xiàn)宅基地使用過程中存在的一戶多宅、宅基地閑置、宅基地權(quán)利不明晰等問題，從而從根本上妥善處理各類歷史遺留問題，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。接下來應(yīng)全面開展高淳區(qū)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，對符合確權(quán)登記條件的登記申請，按照“一戶一宅”的法律規(guī)定，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)。通過全面開展宅基地確權(quán)登記發(fā)證，摸清高淳區(qū)各個村莊宅基地使用存在的問題，并根據(jù)群眾意愿，妥善處理，從而促進(jìn)宅基地三權(quán)分置的順利實施。

4.3 完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

宅基地三權(quán)分置的重要環(huán)節(jié)是有效合理的促進(jìn)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，所以完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場可以有效防止宅基地私下買賣，并且可以增加農(nóng)民合法的財產(chǎn)性收入，促進(jìn)宅基地的合理管理。完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場要注重平衡集體、農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)受讓人三者的利益，研究利益動態(tài)調(diào)整和收益持續(xù)保障機(jī)制。放活宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定用途和期限，應(yīng)當(dāng)限定在5～30年，做好用途監(jiān)管特別是不能進(jìn)行商品住宅開發(fā)，以免對城市房地產(chǎn)市場和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)造成沖擊[13]。通過完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，解決以往宅基地私下流轉(zhuǎn)存在的歷史矛盾，從根本上保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.4 探索宅基地自愿有償退出機(jī)制

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，宅基地有效退出是提高節(jié)約集約用地水平的必要條件。宅基地閑置、村莊空心化等一系列問題都需要一個完善的宅基地退出機(jī)制來解決。建立宅基地有償退出制度，積極引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織給予相應(yīng)補(bǔ)償?？刹扇∝泿呕a(bǔ)償、實物置換等方式，支持按照“依法、自愿、有償”的原則，因地制宜確定適宜的退出宅基地標(biāo)準(zhǔn)，充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民合法權(quán)益[14]。將退出的宅基地復(fù)墾為耕地或者給與符合條件申請宅基地的農(nóng)民，從源頭上保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，不僅能有效保護(hù)土地資源，而且增加了農(nóng)民的收益，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

5 結(jié)論

通過研究南京市高淳區(qū)宅基地使用中存在的一戶多宅、宅基地閑置以及宅基地私下流轉(zhuǎn)普遍等問題，針對性地從統(tǒng)一規(guī)劃宅基地、全面開展宅基地登記發(fā)證、完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場以及探索宅基地退出機(jī)制4個方面提出了高淳區(qū)宅基地三權(quán)分置的對策建議，這對于南京市高淳區(qū)宅基地三權(quán)分置改革具有借鑒意義。進(jìn)一步研究應(yīng)在國土空間規(guī)劃實施的背景下，按照村莊特點因地制宜規(guī)劃農(nóng)村宅基地，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，將相關(guān)對策建議進(jìn)行細(xì)化。

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