國家基礎(chǔ)權(quán)力視域下的我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)

盧曉中

摘要：大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)與大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自治等概念的意蘊(yùn)相近。政府主要通過立法賦權(quán)、行政授權(quán)及大學(xué)建章立制等其他確權(quán)行為來確立大學(xué)在學(xué)術(shù)、教育和行政方面的合法性權(quán)力。我國大學(xué)辦學(xué)的有關(guān)權(quán)力包括兩個(gè)層面，一是作為高等教育舉辦者的政府（包括中央政府和地方政府）擁有的權(quán)力;二是大學(xué)自身所擁有的權(quán)力及其內(nèi)部的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，兩者構(gòu)成了大學(xué)辦學(xué)的“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和權(quán)力系統(tǒng)。從應(yīng)然與實(shí)然相結(jié)合的角度對我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擁有、擴(kuò)大和落實(shí)三個(gè)方面進(jìn)行考察，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)并不存在一種理想模型，不能簡單照搬和移植國外的一些做法，而需結(jié)合具體的國情政體、高等教育的發(fā)展目標(biāo)及現(xiàn)狀等因素作出理性的適當(dāng)選擇。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大包括存量式擴(kuò)大和增量式擴(kuò)大，存量式擴(kuò)大是基于大學(xué)辦學(xué)需要或針對大學(xué)辦學(xué)存在的問題而作出的某種調(diào)適，而增量式擴(kuò)大則具有明顯的建構(gòu)性。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)涉及辦學(xué)自主權(quán)的法律賦權(quán)或行政授權(quán)的實(shí)際獲得、辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行及其督促檢查。

關(guān)鍵詞：大學(xué);辦學(xué)自主權(quán);擁有;擴(kuò)大;落實(shí)

中圖分類號：G640? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-0717（2020）04-0041-07

大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)既是一個(gè)中國話語，又是一個(gè)具有普遍意義的概念，它與大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自治等概念的意蘊(yùn)相近。自20世紀(jì)80年代以來，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題就一直受到我國高等教育理論和實(shí)踐領(lǐng)域的高度關(guān)注，筆者也曾寫過多篇文章對此作過一些探討。①同時(shí)，它是一個(gè)歷史范疇，在不同時(shí)期都有值得探討的時(shí)代命題。本文基于“國家基礎(chǔ)權(quán)力”的視域，著重從我國的實(shí)際出發(fā)，對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的有關(guān)問題再作進(jìn)一步的思考。

一、權(quán)力來源與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)

大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的核心是權(quán)力來源及其配置。而權(quán)力這一概念可從多個(gè)學(xué)科視角來認(rèn)識，基于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)及筆者的重點(diǎn)關(guān)切，本文著重從社會權(quán)力的角度來認(rèn)識。作為社會學(xué)視角的社會權(quán)力，指的是通過支配人們的環(huán)境以追逐和達(dá)到目標(biāo)的能力。在追逐自身目標(biāo)的過程中，人類加入了彼此合作的權(quán)力關(guān)系[1]。根據(jù)英國社會學(xué)家邁克爾·曼在《社會權(quán)力的來源》一書中所持的觀點(diǎn)，社會是由多重交疊和交錯(cuò)的社會空間的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的。社會中“決定性的”，即社會權(quán)力的四個(gè)來源是：意識形態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的、軍事的和政治的（IEMP）。這四個(gè)來源是交疊的社會互動網(wǎng)絡(luò)，而不是單一社會整體的維度、層次或要素，它們也是達(dá)到人類目標(biāo)的組織、制度手段。邁克爾·曼特別提出了一個(gè)“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”的概念。所謂“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”，指的是“一個(gè)中央集權(quán)國家的控制能力”，也就是“一個(gè)中央政府滲入其疆域以及在邏輯上實(shí)施決策的制度化能力”。在他看來，一個(gè)社會不僅需要有道路、公用設(shè)施等物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施，更需要有關(guān)于權(quán)力等的制度性基礎(chǔ)設(shè)施?？梢哉f，一個(gè)國家的治理能力，主要體現(xiàn)為它提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施的能力。邁克爾·曼的有關(guān)觀點(diǎn)為解釋政府與大學(xué)“彼此合作”的權(quán)力關(guān)系及大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)提供了一種值得關(guān)注的分析視角。

中世紀(jì)歐洲，誕生了被稱為人類文化史上“智慧的花朵”的中世紀(jì)大學(xué)（現(xiàn)代大學(xué)也發(fā)端于此）。自此，宗教神權(quán)和世俗政權(quán)對大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪一直伴隨著大學(xué)的變遷與發(fā)展過程。即使在民族國家出現(xiàn)以后，這種爭奪依然存在，甚至在一些時(shí)期、一些國家還異常激烈。正是在這一變遷與發(fā)展過程中，大學(xué)權(quán)力也隨著宗教神權(quán)與世俗政權(quán)的此消彼漲而不斷發(fā)生變化。值得注意的是，無論是宗教神權(quán)占據(jù)主導(dǎo)，還是世俗政權(quán)占據(jù)優(yōu)勢時(shí)期，其間的不同年代各自對待大學(xué)的態(tài)度并不一致，由此也使得大學(xué)權(quán)力擁有情況也不相同。直至現(xiàn)代，隨著高等教育在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位與作用不斷提升，大學(xué)開始逐漸走向“社會的中心”，各國政府對大學(xué)給予了極大的重視，而且作為一種“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”建設(shè)，普遍加強(qiáng)了對大學(xué)的控制，同時(shí)在大學(xué)辦學(xué)過程中國家力量即政府權(quán)力與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)之間的博弈也日趨激烈。

現(xiàn)代大學(xué)組織權(quán)力的獲得主要可分為內(nèi)發(fā)和外鑠兩種來源[2]。所謂內(nèi)發(fā)的權(quán)力，即指大學(xué)所承載的某些內(nèi)在、永恒的人類追求，如對高深學(xué)問的探求是大學(xué)區(qū)別于其他社會組織的根本所在，由此大學(xué)也便擁有了傳統(tǒng)賦予的知識與文化資本和相應(yīng)的權(quán)力;而外鑠的權(quán)力則意指大學(xué)與社會的契約關(guān)系，即由于培養(yǎng)接班人和發(fā)展生產(chǎn)力的需要，大學(xué)從社會和國家獲得的權(quán)力。這實(shí)際上是建立在認(rèn)識論和政治論兩種哲學(xué)基礎(chǔ)之上的兩種權(quán)力來源。無論是內(nèi)發(fā)的權(quán)力還是外鑠的權(quán)力，皆來源于人們的集體意志，并通過政府立法賦權(quán)、行政授權(quán)及大學(xué)建章立制等其他確權(quán)行為來確立大學(xué)在學(xué)術(shù)、教育和行政方面的合法性權(quán)力。

大學(xué)組織權(quán)力來源與這一權(quán)力的獲得密切關(guān)聯(lián)，但并不是一回事。也就是說，有了明確的組織權(quán)力的來源并不意味著大學(xué)就自然而然地獲得了相關(guān)權(quán)力，這些權(quán)力的真正獲得需要經(jīng)歷一定的賦權(quán)、授權(quán)及其他確權(quán)的合法化過程。而這又與大學(xué)的舉辦體制是相關(guān)聯(lián)的。在不同的國家，大學(xué)的舉辦體制并不一致，這便決定了論及大學(xué)組織權(quán)力必須與具體的國家相聯(lián)系。在我國高等教育系統(tǒng)中，作為主體的公辦大學(xué)由政府舉辦（如中央政府或省級政府），大學(xué)的辦學(xué)權(quán)力主要來源于政府的法律賦權(quán)和行政授權(quán)。實(shí)際上，這兩方面權(quán)力來源在我國又具有高度的一致性，并相輔相成。所謂法律賦權(quán)，通常是指以法律法規(guī)的形式明確權(quán)力主體的權(quán)力范圍和廓清其權(quán)力邊界。而行政授權(quán)則指權(quán)力的獲取主要通過中央和地方政府出臺政策文件來明確權(quán)力主體的權(quán)力范圍和廓清其權(quán)力邊界。這里還有必要對我國法律賦權(quán)與行政授權(quán)的關(guān)系作進(jìn)一步的分析，這兩種權(quán)力在相當(dāng)意義上具有目標(biāo)與價(jià)值取向上的同一性，即政府往往是通過法律手段賦權(quán)于大學(xué)來體現(xiàn)其意志和實(shí)現(xiàn)其目的。而政府給大學(xué)的行政授權(quán)也常常以法律為依據(jù)，至少不得與法律相沖突。實(shí)際上，在許多時(shí)候行政授權(quán)是法律賦權(quán)的延伸或可操作化。當(dāng)然，也有一些行政授權(quán)是法律賦權(quán)的必要補(bǔ)充，旨在使大學(xué)辦學(xué)權(quán)力更具有針對性、時(shí)效性及實(shí)際效力。至于兩種權(quán)力的效力大小，同樣取決于一個(gè)國家的政體。從一般意義而言，在一個(gè)法治程度高、法制健全的國家，法律賦權(quán)的效力就會比較高。因此，即使獲得行政授權(quán)的大學(xué)辦學(xué)權(quán)力，有的時(shí)候還會進(jìn)一步尋求法律賦權(quán)。比如，依法辦學(xué)已成為我國大學(xué)現(xiàn)代治理的一個(gè)重要方向和標(biāo)志，尋求大學(xué)辦學(xué)權(quán)力的法制化也成為高等教育界和大學(xué)的一種期待和追求，像近些年人們對盡快出臺大學(xué)法（學(xué)校法）就有不小的呼聲。

綜上所述，無論是法律賦權(quán)還是行政授權(quán)，作為大學(xué)舉辦者的政府在大學(xué)辦學(xué)的權(quán)力資源配置中起著主導(dǎo)作用，這也是大學(xué)辦學(xué)的“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”的相關(guān)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的關(guān)鍵。政府進(jìn)行大學(xué)辦學(xué)的權(quán)力資源配置的主要依據(jù)就包括政府對大學(xué)的價(jià)值與功能訴求以及滿足這些價(jià)值與功能訴求的支持條件等因素。如作為新時(shí)代我國高等教育改革發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，“雙一流”建設(shè)是在中央政府的主導(dǎo)下強(qiáng)力推進(jìn)的，特別是通過縱橫向協(xié)同為導(dǎo)向的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)或重構(gòu)，進(jìn)一步落實(shí)大學(xué)建設(shè)主體責(zé)任和辦學(xué)自主權(quán)，其重要旨趣就在于激發(fā)大學(xué)內(nèi)生動力，構(gòu)建充滿活力、富有效率、更加開放、動態(tài)競爭的體制機(jī)制，提升大學(xué)治理能力和治理水平，最終達(dá)成“雙一流”建設(shè)目標(biāo)。

值得特別提及的是，政府在配置大學(xué)辦學(xué)的權(quán)力資源時(shí)，還有一個(gè)重要依據(jù)就是大學(xué)作為一種特殊的社會組織機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和傳統(tǒng)。因?yàn)閺臍v史上來看，大學(xué)作為一個(gè)社會組織機(jī)構(gòu)的存續(xù)時(shí)間要比任何一種機(jī)構(gòu)（包括政府機(jī)構(gòu)）長久得多，正如哈佛大學(xué)前校長洛韋爾所說：“大學(xué)的存在時(shí)間超過了任何形式的政府，任何傳統(tǒng)、法律的變革和科學(xué)思想，因?yàn)樗鼈儩M足了人們的永恒需要。在人類的種種創(chuàng)造中，沒有任何東西比大學(xué)更經(jīng)受得住漫長的吞沒一切的時(shí)間歷程的考驗(yàn)。”[3]（P27）而漫長的時(shí)間歷程又讓大學(xué)積淀了深厚的辦學(xué)傳統(tǒng)，其中也包括權(quán)力傳統(tǒng)。這種大學(xué)辦學(xué)的權(quán)力傳統(tǒng)中的相當(dāng)一部分幾乎是與生俱來的，經(jīng)歷了時(shí)間考驗(yàn)，歷久彌新，最終具有了超越時(shí)空的普遍意義而成為某種通則。如聯(lián)合國教科文組織強(qiáng)調(diào)“學(xué)術(shù)自由和院校自治”是大學(xué)永恒不變的兩條基本原則。布魯貝克則認(rèn)為學(xué)術(shù)自治是高等教育最悠久的傳統(tǒng)之一[3]（P28）。從這一意義上，這種大學(xué)權(quán)力傳統(tǒng)更像是一種“天賦校權(quán)”，顯然它具有內(nèi)發(fā)的組織權(quán)力的典型特征。

由此可見，與大學(xué)辦學(xué)有關(guān)的權(quán)力主要包括兩個(gè)層面：一個(gè)層面是作為高等教育舉辦者的政府（包括中央政府和地方政府）擁有的權(quán)力，這種權(quán)力屬于“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”;另一個(gè)層面是作為“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”延伸和拓展的大學(xué)自身所擁有的權(quán)力，即大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)及其內(nèi)部的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。兩個(gè)層面的權(quán)力涉及到大學(xué)辦學(xué)的內(nèi)外部權(quán)力關(guān)系，彼此縱橫關(guān)聯(lián)，構(gòu)成了大學(xué)辦學(xué)的“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和權(quán)力系統(tǒng)。實(shí)際上，這一權(quán)力網(wǎng)絡(luò)和權(quán)力系統(tǒng)體現(xiàn)了高等教育宏觀領(lǐng)域中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，即政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系。值得關(guān)注的是，通過法律賦權(quán)或行政授權(quán)的方式所獲得的大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，常常是“因時(shí)而賦（授）”，也就是法律的賦權(quán)與行政的授權(quán)往往受制于時(shí)代環(huán)境，這也使大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)具有了時(shí)代性;權(quán)力傳統(tǒng)盡管是通過“遺傳”的方式使大學(xué)獲得的辦學(xué)自主權(quán)，但往往也需賦予時(shí)代的內(nèi)涵，而且在辦學(xué)實(shí)踐中，大學(xué)通過權(quán)力傳統(tǒng)“遺傳”獲得的辦學(xué)自主權(quán)常常也需要主動尋求獲得法律賦權(quán)或行政授權(quán)的某種“形式認(rèn)同”。也就是說，大學(xué)辦學(xué)的這種權(quán)力傳統(tǒng)需要通過政府的法律賦權(quán)或行政授權(quán)的形式得以確認(rèn)，以至成為“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)的一部分。以上大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)也正是阿什比的“遺傳環(huán)境論”的一種實(shí)際體現(xiàn)。

二、我國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擁有、擴(kuò)大與落實(shí)

從我國的實(shí)際出發(fā)，下文從應(yīng)然與實(shí)然相結(jié)合的角度對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擁有、擴(kuò)大與落實(shí)作進(jìn)一步探討。

（一）大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擁有

它包括以下兩種情形：一種情形是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)擁有的應(yīng)然狀況，即要順利實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)目標(biāo)，大學(xué)需要什么樣的辦學(xué)自主權(quán)。比如，大學(xué)培養(yǎng)的人才要更好地適應(yīng)和滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，就需要擁有更多的專業(yè)設(shè)置與調(diào)整的自主權(quán)。顯然這是與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大相聯(lián)系的。這里還有一個(gè)值得探討的問題，即存不存在一種普適性的大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，或者說超越時(shí)空的大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的理想模型呢？因?yàn)槲覀冞^去在論及大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的時(shí)候經(jīng)常會把我國的情況與國外的情況進(jìn)行比較，而這種比較的立足點(diǎn)又往往是把國外的情況當(dāng)作一種理想模型，以供學(xué)習(xí)借鑒。在筆者看來，并不存在一種大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的理想模型，它是與具體國家的國情、政體、高等教育發(fā)展目標(biāo)及現(xiàn)實(shí)水平等時(shí)空因素密切相關(guān)的。比如，在高等教育大眾化時(shí)期，多樣性成為高等教育發(fā)展的重要特征，也是高等教育發(fā)展的一個(gè)世界性趨勢，但不同的國家高等教育發(fā)展的多樣性的情形并不一致。在深受市場經(jīng)濟(jì)影響的國家，高等教育發(fā)展的多樣性更多的是市場機(jī)制作用的結(jié)果，即面對市場的需求，大學(xué)自主選擇適合自身的發(fā)展路徑。而長期以來我國高等教育發(fā)展的多樣性則主要是在政府的強(qiáng)力主導(dǎo)、規(guī)劃安排下實(shí)現(xiàn)的，帶有明顯的自上而下的色彩。如果說在市場相對不夠成熟且變化相對不快、技術(shù)水平還不足以精準(zhǔn)地把握市場發(fā)展的動態(tài)與方向的時(shí)期，我國高等教育這種發(fā)展模式有其一定的合理性，那么，市場經(jīng)濟(jì)比較成熟，尤其是高等教育與市場的關(guān)系日益密切且比較成熟，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)手段高度發(fā)達(dá)并能精準(zhǔn)預(yù)測預(yù)警市場發(fā)展趨勢的今天，如何促使大學(xué)建立起面向市場自主辦學(xué)的機(jī)制就顯得日益重要。因此，在論及大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)時(shí)不能脫離一定的時(shí)空因素，去簡單照搬和移植國外的一些做法，而需結(jié)合具體的國情政體、高等教育的發(fā)展目標(biāo)及現(xiàn)狀等因素，作出理性的適當(dāng)選擇。

另一種情形是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)擁有的實(shí)然狀況，也就是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，主要指依據(jù)政府的法律賦權(quán)和行政授權(quán)而獲得的自主權(quán)狀況。法律賦權(quán)的有關(guān)法律包括《高等教育法》《教育法》等法律，還有一些同樣具有法律效力的國家和地方的法規(guī)條例等;行政授權(quán)則主要指的是由中央政府及相關(guān)部門和省級政府及相關(guān)部門發(fā)布的有關(guān)高等教育的政策文件。目前法律賦權(quán)與行政授權(quán)這兩方面在現(xiàn)實(shí)中還存在不太協(xié)調(diào)甚至不太一致的情況，需作進(jìn)一步的銜接和內(nèi)洽。

（二）大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大

這主要指的是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)存量式的增加。所謂權(quán)力存量，既指業(yè)已存在的與大學(xué)辦學(xué)有關(guān)的政府與大學(xué)的權(quán)力總和，同時(shí)又指大學(xué)已有的辦學(xué)自主權(quán)。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的存量式增加指的是政府的權(quán)力轉(zhuǎn)移到大學(xué)，也就是原本屬于政府的權(quán)力，通過法律賦權(quán)或行政授權(quán)的方式下放給大學(xué)，我們通常也稱之為權(quán)力下放或放權(quán)。與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)存量式擴(kuò)大相對應(yīng)的是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)存量式減少，這也是今天大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的一種現(xiàn)實(shí)樣態(tài)。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)存量式減少意味著大學(xué)原所擁有的自主權(quán)從大學(xué)收縮而返回到政府。不論是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大抑或是減少，都是基于大學(xué)辦學(xué)需要或針對大學(xué)辦學(xué)存在的問題而作出的某種調(diào)適。比如在大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大方面，從辦學(xué)需要出發(fā)，尤其是著眼于增強(qiáng)大學(xué)主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對人才的多樣化需求的能力，2012年教育部發(fā)布了《普通高等學(xué)校本科專業(yè)設(shè)置管理規(guī)定》，其中“一擴(kuò)二減三加強(qiáng)”是該規(guī)定最顯著的特點(diǎn)：“一擴(kuò)”是擴(kuò)大了高校本科專業(yè)設(shè)置自主權(quán);“二減”是減少了專業(yè)的審批環(huán)節(jié)和審批數(shù)量;“三加強(qiáng)”即加強(qiáng)信息服務(wù)與公開、加強(qiáng)專家組織作用的發(fā)揮、加強(qiáng)新設(shè)專業(yè)的質(zhì)量管理。該規(guī)定還強(qiáng)調(diào)高校設(shè)置和調(diào)整專業(yè)要主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，用好專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，加強(qiáng)專業(yè)內(nèi)涵建設(shè)，按照需求導(dǎo)向、條件保障、規(guī)模適度、持續(xù)建設(shè)的原則制訂專業(yè)建設(shè)規(guī)劃，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。2017年教育部、中央編辦、發(fā)展改革委等5部委又聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），在學(xué)科專業(yè)、編制、崗位、進(jìn)人用人、職稱評審、薪酬分配、經(jīng)費(fèi)使用等方面，進(jìn)一步向地方和高校放權(quán)，讓大學(xué)擁有更大辦學(xué)自主權(quán)。如在完善高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制上，《意見》明確提出對承擔(dān)國家重大科研任務(wù)、符合學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)的高校，新增碩士、博士學(xué)位授權(quán)可不再要求培養(yǎng)年限?！兑庖姟愤€進(jìn)一步支持和明確高校依法自主設(shè)置專業(yè)，包括：除國家控制布點(diǎn)的專業(yè)外，高校自主設(shè)置《普通高等學(xué)校本科專業(yè)目錄》內(nèi)的專業(yè)，報(bào)教育部備案;自主設(shè)置高等職業(yè)教育（專科）專業(yè)，報(bào)省級教育行政部門備案。除醫(yī)學(xué)、教育、公安和司法四類國家控制的高職（?？疲I(yè)外，原則上不再新增國控專業(yè)，高校可根據(jù)專業(yè)培養(yǎng)實(shí)際自行設(shè)置高等職業(yè)教育（?？疲I(yè)方向。在逐步建立招生就業(yè)與專業(yè)設(shè)置聯(lián)動機(jī)制上，《意見》支持高校對接產(chǎn)業(yè)行業(yè)需求，經(jīng)學(xué)科和產(chǎn)業(yè)行業(yè)專家充分論證后，按照專業(yè)管理規(guī)定設(shè)置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的新專業(yè)。同時(shí)，開展專業(yè)設(shè)置抽查，對存在問題的專業(yè)，責(zé)令有關(guān)高校限期整改或暫停招生。2018年，在“雙一流”建設(shè)背景下，教育部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出適度擴(kuò)大高校自主設(shè)置學(xué)科權(quán)限，完善學(xué)科新增與退出機(jī)制。這有助于大學(xué)學(xué)科建設(shè)主動適應(yīng)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及遵循學(xué)科自身發(fā)展邏輯，同時(shí)也為對標(biāo)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科提供了可能，從而更好地體現(xiàn)“雙一流”建設(shè)的“中國特色、世界一流”的思想原則。此外，從專業(yè)設(shè)置自主權(quán)的擴(kuò)大，到學(xué)科設(shè)置自主權(quán)的擴(kuò)大，也反映了大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大作為一個(gè)歷史范疇的動態(tài)發(fā)展性。

至于大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)減少方面，則主要是針對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)行使過程中存在的問題而言的。一種情況是由于大學(xué)已有的辦學(xué)自主權(quán)并沒有得到恰當(dāng)?shù)男惺?，甚至出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象。這便是人們通常所說的權(quán)力“一放就亂，一亂就收”。另一種情況是對下放給大學(xué)的自主權(quán)，學(xué)校接不住或不敢接以至政府不得不收回的狀況。還有一種情況是隨著形勢的變化，有些辦學(xué)自主權(quán)尚未真正下放，或從未行使就已被實(shí)際收回。必須指出的是，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大是現(xiàn)代高等教育發(fā)展的一個(gè)世界性趨勢，特別是針對中國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)缺失以至學(xué)校辦學(xué)活力不足、面向社會自我發(fā)展能力較弱的現(xiàn)實(shí)狀況，當(dāng)前更需要關(guān)注的是在進(jìn)一步擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)如何幫助大學(xué)不斷完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使下放或擴(kuò)大的大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)能夠得到恰當(dāng)、有效的行使，而不是簡單化的“一收了之”，因?yàn)檫@種簡單化的“一收了之”不僅不能使這些回收權(quán)力運(yùn)行的情況得到切實(shí)改善，反而會影響到這些權(quán)力的有效行使，并極有可能進(jìn)一步加劇高等教育領(lǐng)域行政化傾向，與當(dāng)時(shí)下放這些大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的初衷背道而馳。從某種意義上來說，這種“一收了之”也是懶政的一種表現(xiàn)。如果把擴(kuò)大大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)看作是一種“試錯(cuò)”改革，那么建立起一種容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是非常重要的，而完善大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制便是一種重要的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

值得特別提及的是，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大還包括一種增量式的擴(kuò)大，即隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，大學(xué)組織也在進(jìn)行相應(yīng)的變革，政府與大學(xué)的關(guān)系也在發(fā)生變化和調(diào)整。在這一變化和調(diào)整的過程中，與大學(xué)辦學(xué)相關(guān)的權(quán)力總量可能會相應(yīng)的增加，即在已有存量基礎(chǔ)上的增加，而在這一過程中大學(xué)對辦學(xué)自主權(quán)會有存量權(quán)力之外的新需求或新訴求，政府在確權(quán)后通過法律賦權(quán)或行政授權(quán)的方式來回應(yīng)這一新需求、新訴求，使大學(xué)獲得新的辦學(xué)自主權(quán)。顯然，這種大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大當(dāng)屬于增量式的擴(kuò)大。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的這種增量式擴(kuò)大具有明顯的建構(gòu)性，而在這一建構(gòu)過程中辦學(xué)需求是第一位的，特別是要根據(jù)辦學(xué)需求，基于現(xiàn)代大學(xué)與政府關(guān)系變化發(fā)展的新趨勢、新特征，緊密結(jié)合中國國情，建構(gòu)和完善新時(shí)代具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)治理體系。這也是扎根中國大地辦中國特色社會主義大學(xué)的重要體現(xiàn)。

（三）大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)

對于這一問題可從以下方面來理解：一是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的法律賦權(quán)或行政授權(quán)的實(shí)際獲得方面。在實(shí)踐中，或多或少會出現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的法律賦權(quán)或行政授權(quán)與大學(xué)實(shí)際獲得的辦學(xué)自主權(quán)不一致的情況，這里可能會有兩種情形：一種情形是因?yàn)楸M管大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)有法律上的權(quán)力賦予，但由于行政阻隔等因素的影響并沒有使大學(xué)真正擁有這些辦學(xué)自主權(quán)，也就是說規(guī)則性的擁有與實(shí)際性的擁有出現(xiàn)了不一致的情況。另一種情形是上一級的行政授權(quán)被下一級行政截留，使這些原應(yīng)屬于大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)并沒有讓大學(xué)真正獲得。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)這兩種落實(shí)不到位的情形實(shí)際上也是權(quán)力下放不到位。大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的下放是否到位，則涉及到“放管服”改革是否到位的問題，尤其是涉及到權(quán)力賦予或授予是否適當(dāng)?shù)囊蛩?。作為高等教育治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要舉措，近年來從中央到地方都在推動大學(xué)權(quán)力下放的負(fù)面清單改革，這事關(guān)權(quán)力賦予或授予是否適當(dāng)。在這一改革過程中，由于涉及擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的法律法規(guī)和政策文件為數(shù)不少，且受“因時(shí)而賦（授）”因素影響，要對這些法律法規(guī)和政策文件進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理和清理、適當(dāng)列出政府的這份改革“清單”并不是一件輕松的事情。而且，這份改革“清單”在相當(dāng)意義上具有某種“革命”的性質(zhì)，①往往需要“革”政府自己的“命”。如何促使政府“自我革命”則應(yīng)是這項(xiàng)改革能否成功的關(guān)鍵，這對政府的胸懷、勇氣和智慧都是一個(gè)重大考驗(yàn)。

二是獲得的大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的運(yùn)行方面。大學(xué)通過政府的法律賦權(quán)或行政授權(quán)獲得辦學(xué)自主權(quán)，可能有的運(yùn)行良好，有的運(yùn)行卻不一定順利。也就是說大學(xué)擁有了辦學(xué)自主權(quán)，并不意味著這些辦學(xué)自主權(quán)在大學(xué)就一定能很好地運(yùn)行，大學(xué)也自然而然地獲得了發(fā)展。這除了有辦學(xué)自主權(quán)的法律賦權(quán)與行政授權(quán)是否適當(dāng)?shù)纫蛩赝?，還在于獲得辦學(xué)自主權(quán)的大學(xué)能否恰當(dāng)行使這些權(quán)力。實(shí)際上，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)不能恰當(dāng)行使的情況仍比較普遍，甚至存在一些極端情況，比如權(quán)力被濫用、被徇私和有權(quán)不敢用。因此，從20世紀(jì)80年代開始重視和強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大、落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)以來，政府層面也著力從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、法律制度、評估體制等多方面促使大學(xué)恰當(dāng)行使辦學(xué)自主權(quán)，并力圖使大學(xué)的自主、盡責(zé)、善治高度統(tǒng)一起來。如1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出“擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，加強(qiáng)高等學(xué)校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學(xué)校具有主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的積極性和能力”“在簡政放權(quán)的同時(shí)，必須加強(qiáng)教育立法工作”“國家及其教育管理部門要加強(qiáng)對高等教育的宏觀指導(dǎo)和管理。教育管理部門還要組織教育界、知識界和用人部門定期對高等學(xué)校的辦學(xué)水平進(jìn)行評估，對成績卓著的學(xué)校給予榮譽(yù)和物質(zhì)上的重點(diǎn)支持，辦得不好的學(xué)校要整頓以至停辦”。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“逐步建立政府宏觀管理、高校面向社會自主辦學(xué)的體制。在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體”“學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制”。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》則提出“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出高等教育要“深入推進(jìn)管辦評分離，擴(kuò)大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”。以上政策文件的一個(gè)重要旨趣就在于力圖使政府的權(quán)力下放與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的行使之間形成良性互動關(guān)系，如果說大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)的上一個(gè)方面主要涉及到政府權(quán)力適當(dāng)下放的“自上而下”改革，那么這一個(gè)方面則更多的是在推動大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)恰當(dāng)行使的“自下而上”改革，并使之與“自上而下”的改革良性互動，形成“上”“下”協(xié)同的高教綜合改革機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說，這種“上”“下”協(xié)同的綜合改革機(jī)制是高教改革綜合性的重要體現(xiàn)，也是高教改革的深化之途和治本之策，反映了當(dāng)前高教改革“綜合”“深化”“治本”三者之間的本質(zhì)聯(lián)系和高度一致的時(shí)代特征，即高教改革的“治本”，有賴于“深化”，而“深化”高教改革，又必須“綜合”施策，正如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所要求的“深化改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”[4]。