美國(guó)高等教育系統(tǒng)如何實(shí)施應(yīng)急管理？

段從宇 朱德玲 李增華

摘要： 在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、暴力威脅、校園安全、恐怖主義及軍事沖突等公共事件應(yīng)急管理上，美國(guó)高等教育系統(tǒng)以《高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理行動(dòng)指南》為行動(dòng)指導(dǎo)綱領(lǐng)，既從“指導(dǎo)理念、應(yīng)急決策、組織架構(gòu)、實(shí)踐響應(yīng)”維度明確了應(yīng)急管理的總體方略，也從校本應(yīng)急預(yù)案制定漸次推進(jìn)角度明確了高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理的理論規(guī)程，更以保護(hù)高等教育系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)運(yùn)營(yíng)為核心規(guī)制出“預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”各應(yīng)對(duì)階段的具體施策舉措。其各類公共事件的應(yīng)急管理，總體上體現(xiàn)出“校本預(yù)案制定科學(xué)、應(yīng)急培訓(xùn)演習(xí)到位、響應(yīng)推進(jìn)步調(diào)清晰”的積極價(jià)值，但同時(shí)也潛隱著應(yīng)急體系松散、管理協(xié)同不足、社會(huì)動(dòng)員有限、響應(yīng)效率不高等明顯弊病。對(duì)美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理進(jìn)行審思，對(duì)于我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的應(yīng)急管理實(shí)踐有一定的辯證參考意義。

關(guān)鍵詞：高等教育系統(tǒng);公共事件;應(yīng)急管理;應(yīng)急管理預(yù)案;美國(guó)

中圖分類號(hào)：G649.712? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?文章編號(hào)：1672-0717（2020）04-0048-07

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，“911事件”“炭疽事件”“美加大停電”“卡特琳娜颶風(fēng)”[1]等一系列突發(fā)公共事件，急劇加速了美國(guó)高等教育系統(tǒng)的內(nèi)外部環(huán)境變革，并不斷倒逼其應(yīng)急管理改進(jìn)。為有效指導(dǎo)高等教育機(jī)構(gòu)更好地應(yīng)對(duì)各類公共事件，美國(guó)教育部安全與無(wú)毒學(xué)校辦公室于2010年發(fā)布《高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理行動(dòng)指南（2010）》，以為各高等教育機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理提供行動(dòng)參照。此后，面對(duì)新的形勢(shì)變化，美國(guó)又于2013年發(fā)布《高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理行動(dòng)指南（2013）》（以下簡(jiǎn)稱《指南》），并以教育部、衛(wèi)生部、公共服務(wù)部、國(guó)土安全部、司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署等多部門聯(lián)合頒發(fā)的形式，明確了《指南》作為美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理行動(dòng)指導(dǎo)總綱的地位。為此，本文特以《指南》作為分析文本，一方面梳理闡釋美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理實(shí)踐，另一方面辯證審思其應(yīng)急管理的積極價(jià)值和深層弊端，以期為我國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)公共事件提供一定的域外資料參考。

一、美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理所針對(duì)的事件及內(nèi)容

美國(guó)高等教育系統(tǒng)的應(yīng)急管理是針對(duì)特定事件而進(jìn)行的。就目前來(lái)看，被列入其應(yīng)急管理的事件主要有“自然災(zāi)害類事件、生物危害類事件、暴力威脅類事件、社區(qū)環(huán)境方面的危害事件、社區(qū)中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)事件、校園安全隱患事件、恐怖主義及軍事沖突”等幾個(gè)大類。每一個(gè)大類的公共事件，則又包含著若干不同的具體事件，共同構(gòu)成了美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的內(nèi)容（詳見(jiàn)表1）。

如表1所示，上述各類公共事件，無(wú)論其直接發(fā)生在高等學(xué)校校園內(nèi)部，還是發(fā)生在高等學(xué)校所在社區(qū)，抑或是發(fā)生在高等學(xué)校所在社區(qū)附近，其在理論上都可能會(huì)觸發(fā)相關(guān)高等學(xué)校在特定范圍內(nèi)實(shí)施應(yīng)急管理。與此同時(shí)，如果上述公共事件的波及面超過(guò)一定區(qū)域，擴(kuò)大為全國(guó)性的突發(fā)公共事件時(shí)，則會(huì)觸發(fā)整個(gè)高等教育系統(tǒng)對(duì)該事件的一致性應(yīng)對(duì)。

二、美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的總體方略

在明確應(yīng)急管理內(nèi)容基礎(chǔ)上，為保障應(yīng)急管理推進(jìn)部署的整體水平，《指南》還從戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)高度，就“指導(dǎo)理念、應(yīng)急決策、組織架構(gòu)、實(shí)踐響應(yīng)”維度，明確提出了美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理四位一體的總方略。

（一）應(yīng)急指導(dǎo)理念：預(yù)防為主、防治結(jié)合

美國(guó)高等教育系統(tǒng)以“預(yù)防為主、防治結(jié)合”為應(yīng)急管理核心理念，并在《指南》中明確規(guī)定，各類應(yīng)急管理應(yīng)采用全覆蓋的危機(jī)管理模式，全面培養(yǎng)并努力提升高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)各類危害的能力，最大限度地降低公共事件所帶來(lái)的損害;與此同時(shí)，“在可能的情況下，需要在應(yīng)急管理預(yù)案制定上做出統(tǒng)籌考量，將多種不同類型的危機(jī)管理統(tǒng)籌在一個(gè)應(yīng)急管理預(yù)案中，形成應(yīng)急防治的總方略，進(jìn)而通過(guò)前期的多舉措預(yù)防，為可能發(fā)生的公共事件培育必要的適應(yīng)能力和抵御能力?！盵2]

（二）應(yīng)急管理決策：統(tǒng)一指揮、高效領(lǐng)導(dǎo)

在應(yīng)急管理決策上，《指南》要求各高等教育機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌確立應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體系，并由董事會(huì)、校長(zhǎng)等高層領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)整個(gè)學(xué)校的應(yīng)急管理進(jìn)行決策和指揮?；谶@一方略，在美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理中，學(xué)校高層領(lǐng)導(dǎo)被賦予公共事件應(yīng)急管理決策指揮權(quán)，并通過(guò)啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)、制定政策議程、實(shí)施應(yīng)急計(jì)劃等，確保應(yīng)急物資、執(zhí)行人員及時(shí)到位;在這一基礎(chǔ)上，學(xué)校的中、基層領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)推進(jìn)落實(shí)各應(yīng)急資源、應(yīng)急人員的統(tǒng)合配置，并及時(shí)向社區(qū)公開相關(guān)應(yīng)急信息。

（三）應(yīng)急組織架構(gòu)：組織全面、系統(tǒng)完善

在應(yīng)急組織架構(gòu)上，美國(guó)要求高等教育活動(dòng)各牽涉部門合作構(gòu)建系統(tǒng)完備、職能完善的應(yīng)急管理組織體系，進(jìn)而多維服務(wù)整個(gè)高等教育系統(tǒng)的應(yīng)急管理。圍繞這一方略，美國(guó)高等教育系統(tǒng)成立了“應(yīng)急管理委員會(huì)”，并在管理委員會(huì)框架內(nèi)實(shí)行聯(lián)邦政府、州政府和地方高校的多主體分層參與以及公共事件預(yù)防和應(yīng)對(duì)的分級(jí)管理，明確界分了高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理中各相關(guān)高校校長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)的權(quán)限，同時(shí)詳盡地規(guī)定了執(zhí)法、消防、醫(yī)療、疾控等部門的職責(zé)任務(wù)和協(xié)作范式。

（四）應(yīng)急實(shí)踐響應(yīng)：協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、信息通暢

在應(yīng)急實(shí)踐響應(yīng)上，美國(guó)將“各應(yīng)急管理系統(tǒng)、部門間的協(xié)同配合，以及應(yīng)急管理過(guò)程中各相關(guān)信息的順暢對(duì)接”看作高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的生命線，明確規(guī)定高等教育機(jī)構(gòu)信息處理部門應(yīng)在公共事件發(fā)生第一時(shí)間進(jìn)行信息匯總報(bào)送，供應(yīng)急管理決策層決策參考。在此基礎(chǔ)上，一旦啟動(dòng)應(yīng)急管理響應(yīng)，則各響應(yīng)實(shí)施部門應(yīng)及時(shí)將施策信息發(fā)布給師生員工、社區(qū)合作伙伴以及其他應(yīng)知曉應(yīng)急信息的受眾（諸如向交通部門傳遞疏散信息、向醫(yī)護(hù)部門報(bào)告救護(hù)需求等），以使應(yīng)急響應(yīng)全體參與人員能依計(jì)行事、有序應(yīng)對(duì)。

當(dāng)然，除明確提出上述應(yīng)急管理方略外，美國(guó)還要求其高等教育系統(tǒng)在應(yīng)急管理全過(guò)程中依據(jù)事態(tài)演化情況不斷調(diào)整應(yīng)急管理工作機(jī)制和工作內(nèi)容，因時(shí)制宜地動(dòng)態(tài)施策，全面提升應(yīng)急管理的整體效能。

三、美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的前期準(zhǔn)備

美國(guó)高等教育系統(tǒng)的公共事件應(yīng)對(duì)，是“公共事件未發(fā)狀態(tài)下理論準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)”和“公共事件已發(fā)狀態(tài)下實(shí)踐響應(yīng)推進(jìn)”的有機(jī)統(tǒng)一。其中，“未發(fā)狀態(tài)下理論準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)”即各高等教育機(jī)構(gòu)圍繞校本應(yīng)急預(yù)案制定，做出符合自身實(shí)際的通盤考量與應(yīng)對(duì)。

（一）組建應(yīng)急管理預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)

應(yīng)急管理預(yù)案制定是推動(dòng)各高等教育機(jī)構(gòu)實(shí)施高效應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，而預(yù)案制定的首要工作又是組建預(yù)案編制團(tuán)隊(duì)。一是確定核心團(tuán)隊(duì)的人員構(gòu)成，要求團(tuán)隊(duì)成員具有廣泛的代表性，充分吸納學(xué)生及其家庭成員代表、急救人員代表（如執(zhí)法人員、醫(yī)療救助人員、消防部門人員）、高校（或社區(qū)）應(yīng)急管理人員代表、公共衛(wèi)生與心理健康人員代表、特殊需求人員及其組織代表（如殘疾人、慈善機(jī)構(gòu)等）[3]。二是由團(tuán)隊(duì)人員商定應(yīng)急預(yù)案框架和預(yù)案編制流程，依據(jù)各團(tuán)隊(duì)成員的部門來(lái)源、專業(yè)知識(shí)、所代表群體的應(yīng)急訴求，討論形成各公共事件應(yīng)急預(yù)案通用框架，并明確預(yù)案從“初稿撰文—修訂改進(jìn)—定型實(shí)施”到后續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整的總體流程。三是確定團(tuán)隊(duì)人員的角色分工及職責(zé)任務(wù)，明確專人負(fù)責(zé)預(yù)案初稿、預(yù)案評(píng)估、預(yù)案修訂、預(yù)案核準(zhǔn)等工作。

（二）統(tǒng)籌編制應(yīng)急管理校本預(yù)案

高等教育系統(tǒng)對(duì)公共事件的整體應(yīng)對(duì)，離不開具體的高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急實(shí)踐。每一個(gè)高等教育機(jī)構(gòu)既是高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的組成部分，同時(shí)也是應(yīng)急管理的核心主體。為此，以高等教育機(jī)構(gòu)為單元的校本應(yīng)急預(yù)案制定，是美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理理論準(zhǔn)備的核心要?jiǎng)?wù)。在應(yīng)急管理校本預(yù)案內(nèi)容模塊上，《指南》有著明確要求：一是在領(lǐng)導(dǎo)指揮模塊，要求高等教育機(jī)構(gòu)的校長(zhǎng)或教務(wù)長(zhǎng)在各類事件應(yīng)急中承擔(dān)起強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并指派具有決策權(quán)和指揮權(quán)的人員對(duì)整個(gè)應(yīng)急管理工作進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng);二是在決策支撐模塊，要求全面厘清應(yīng)急處置不同階段相應(yīng)責(zé)任部門的可支配資源要素，形成應(yīng)急管理過(guò)程中“可支配資源要素與應(yīng)急管理理想需求調(diào)和決策”的理性參考;三是在組織實(shí)施模塊，要求從信息收集整理分析、學(xué)校不同部門職責(zé)劃分、應(yīng)急響應(yīng)啟動(dòng)條件、應(yīng)急資源要素準(zhǔn)備、應(yīng)急響應(yīng)報(bào)告及決策程序等多個(gè)方面，統(tǒng)合構(gòu)建權(quán)責(zé)分明、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的應(yīng)急管理實(shí)施體系。

（三）實(shí)施應(yīng)急管理預(yù)案的評(píng)估修訂

預(yù)案文本對(duì)應(yīng)急管理實(shí)踐的指導(dǎo)價(jià)值，在極大程度上取決于預(yù)案文本的科學(xué)性。美國(guó)高等教育系統(tǒng)極為重視應(yīng)急管理預(yù)案的評(píng)估及修訂，要求在預(yù)案文本初步形成后，通過(guò)對(duì)其實(shí)施環(huán)境的模擬分析，對(duì)文本中存在的紕漏以及預(yù)案實(shí)施的可能風(fēng)險(xiǎn)做出相應(yīng)評(píng)估。在這一過(guò)程中，一是要評(píng)估應(yīng)急預(yù)案的目標(biāo)設(shè)定，圍繞事件發(fā)生“前、中、后”的具體應(yīng)對(duì)目標(biāo)和事件所可能帶來(lái)的不同損害，確定突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的主導(dǎo)目標(biāo)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體策略;二是要選用適切的評(píng)估工具，分部門、分層次檢視文本的瑕疵與缺漏，并在不同部門的統(tǒng)籌機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制方面，做出兼顧整體決策而又符合部門實(shí)際的修訂調(diào)整;三是要明確針對(duì)“自然災(zāi)害、生物災(zāi)害（傳染?。⒋笠?guī)模食物中毒、有毒物質(zhì)泄露、校園槍擊、幫派暴力、炸彈威脅、恐怖事件、軍事沖突”[4]（P22，33）等不同事件類型以及不同事件等級(jí)對(duì)高等教育系統(tǒng)可能造成的危害，闡明應(yīng)急管理的響應(yīng)等級(jí)和應(yīng)對(duì)施策;四是要對(duì)應(yīng)急響應(yīng)各部門的應(yīng)急能力、協(xié)同效率以及高等教育機(jī)構(gòu)對(duì)不同類型危害的承受能力做出評(píng)估，進(jìn)而明確預(yù)案啟動(dòng)后不同層級(jí)、不同部門、不同人員、不同要素的投入力度;五是要科學(xué)研判事件的后續(xù)影響和次生危害，并針對(duì)性地提出預(yù)案文本中“恢復(fù)階段”的施策舉措。

（四）審定并核準(zhǔn)應(yīng)急管理預(yù)案

預(yù)案文本在歷經(jīng)一系列科學(xué)評(píng)估和修訂完善后，方能最后定型為各響應(yīng)部門、響應(yīng)人員共同遵照?qǐng)?zhí)行的規(guī)范文本。在這一過(guò)程中，《指南》要求：一是要在專門渠道公開發(fā)布預(yù)案文本，以供社會(huì)公眾進(jìn)行訪問(wèn)查看，且預(yù)案文本須包括“基本計(jì)劃”“功能性附件”“針對(duì)威脅和危害的附件”三個(gè)完整的部分，并在內(nèi)容上做到通俗易懂。二是要將預(yù)案文本分發(fā)給各相關(guān)預(yù)案執(zhí)行部門和執(zhí)行人員審定，審核文本內(nèi)容是否符合聯(lián)邦及各州的法律規(guī)定，并檢視文本的實(shí)踐有效性、可行性、可接受性和完整性。在這一基礎(chǔ)上，高等教育機(jī)構(gòu)還應(yīng)將預(yù)案文本向各參與方和利益相關(guān)者（包括教師、教職員工、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)合作伙伴和媒體）[4]（P50）進(jìn)行宣傳，以保證不同利益相關(guān)者都能知曉應(yīng)急管理預(yù)案內(nèi)容。三是將最終定稿的預(yù)案文本報(bào)高等教育機(jī)構(gòu)所在州政府、教育部，必要時(shí)還需報(bào)送聯(lián)邦政府核準(zhǔn)認(rèn)定。

（五）演練與維護(hù)應(yīng)急管理預(yù)案

預(yù)案的演練與維護(hù)是高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理準(zhǔn)備的末端環(huán)節(jié)。在這一過(guò)程中，一是要積極組織預(yù)案宣傳和培訓(xùn)工作，通過(guò)應(yīng)急知識(shí)宣傳、應(yīng)急程序講解、應(yīng)急設(shè)施設(shè)備參觀、應(yīng)急技能培訓(xùn)等多維舉措，切實(shí)提升公共事件應(yīng)急參與者及其牽涉人員的應(yīng)急知識(shí)儲(chǔ)備和應(yīng)急能力，使之能在事件發(fā)生時(shí)做出更為合理的應(yīng)急行動(dòng);二是開展預(yù)案演習(xí)，組織有關(guān)人員在一定范圍內(nèi)對(duì)預(yù)案進(jìn)行模擬演練（含桌面演習(xí)和實(shí)踐演習(xí)），尤其要通過(guò)應(yīng)急處置演練，更好地找出實(shí)踐應(yīng)急舉措與原有計(jì)劃中的差距，找出應(yīng)急預(yù)案可能存在的紕漏和不足，進(jìn)而對(duì)原有預(yù)案做出改進(jìn);三是常態(tài)化的應(yīng)急預(yù)案維護(hù)。盡管應(yīng)急預(yù)案在制定初期會(huì)有一定的前瞻性考量，但其更多是特定歷史條件下形成的突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)最優(yōu)解[5]，而高等教育機(jī)構(gòu)整體能力、資源稟賦、外部環(huán)境等的變化，必然會(huì)在一定程度上影響到預(yù)案本身的最優(yōu)化。所以，《指南》也明確要求各高等教育機(jī)構(gòu)依據(jù)內(nèi)外部環(huán)境變化，動(dòng)態(tài)地更新應(yīng)急預(yù)案，并注明每次更新的內(nèi)容和時(shí)間。

四、美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的實(shí)施步驟

高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理成效的高低，既與理論應(yīng)對(duì)層面各高校應(yīng)急預(yù)案制定密切相關(guān)，更直接取決于實(shí)踐應(yīng)對(duì)各環(huán)節(jié)的協(xié)同推進(jìn)和針對(duì)性施策。為此，美國(guó)還明確規(guī)定了高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的實(shí)施步驟和每一步驟的任務(wù)與舉措。

（一）預(yù)防—緩解階段

“預(yù)防—緩解”是美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理實(shí)踐推進(jìn)的初始環(huán)節(jié)?！邦A(yù)防”主要強(qiáng)調(diào)積極采取多元舉措來(lái)降低危機(jī)發(fā)生的可能性，“緩解”重在考慮最大限度地規(guī)避和減少危機(jī)事件所可能帶來(lái)的損害。在這一階段，其所需采取的具體舉措包括：（1）對(duì)校園和社區(qū)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢視，主要包括“社區(qū)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的既有數(shù)據(jù)、社區(qū)應(yīng)對(duì)各類可能發(fā)生的突發(fā)事件的軟硬件條件、社區(qū)及校園區(qū)域內(nèi)特定類型犯罪事件的數(shù)據(jù)，以及洪水、龍卷風(fēng)、地震等自然災(zāi)害事故發(fā)生概率”等;（2）對(duì)相關(guān)應(yīng)急設(shè)施及其避災(zāi)場(chǎng)地的完備性進(jìn)行評(píng)估，主要包括對(duì)社區(qū)、校園的應(yīng)急設(shè)施設(shè)備尤其是相關(guān)建筑物的應(yīng)急處置設(shè)施設(shè)備的檢查，對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害事故應(yīng)急場(chǎng)地設(shè)置進(jìn)行科學(xué)性、合理性的評(píng)估等;（3）增強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的應(yīng)急管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，諸如通過(guò)“校園—社區(qū)”良好社會(huì)風(fēng)氣的營(yíng)造降低嚴(yán)重暴力事件發(fā)生率，通過(guò)應(yīng)急管理知識(shí)教育等提高師生員工的風(fēng)險(xiǎn)防控能力等。但需要注意的是，“預(yù)防—緩解”的工作更多地是在高等教育系統(tǒng)內(nèi)部獨(dú)立完成，較少涉及“聯(lián)邦衛(wèi)生部、公共服務(wù)部、國(guó)土安全部、司法部、聯(lián)邦調(diào)查局、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署”等部門的協(xié)同。

（二）準(zhǔn)備階段

在“預(yù)防—緩解”的基礎(chǔ)上，高等教育系統(tǒng)還需要會(huì)同其他相關(guān)系統(tǒng)（部門），從全局角度考量制定應(yīng)急管理處置預(yù)案，為事件應(yīng)急處置提供經(jīng)過(guò)論證的、不斷調(diào)整修訂的、科學(xué)可行的操作指導(dǎo)。這主要包括：（1）建立與國(guó)家事件管理系統(tǒng)（NIMS）相一致的事件指揮系統(tǒng)（ICS），以在各類公共事件應(yīng)對(duì)時(shí)能夠形成步調(diào)一致的統(tǒng)一指揮;（2）統(tǒng)合執(zhí)法、醫(yī)療服務(wù)、公共衛(wèi)生、消防等部門的意見(jiàn)，制定多主體共同參與、一致遵循的應(yīng)急管理規(guī)程;（3）打造“高等教育機(jī)構(gòu)及其所在社區(qū)、社區(qū)內(nèi)不同高等教育機(jī)構(gòu)間，以及高等教育機(jī)構(gòu)與不同政府部門間”橫向貫通的應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)合體;（4）吸納非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、志愿者組織等多元力量提供應(yīng)急管理的信息和資源支持，以保障應(yīng)急管理過(guò)程中充足的物質(zhì)資源獲得和外部信息支持;（5）明確高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)急處置中不同層次、不同部門的職責(zé)分工，做到專人專崗、任務(wù)到人（同時(shí)明確不同崗位在特殊情況下的遞補(bǔ)人選）;（6）明確將學(xué)生（含留學(xué)生）、教職員工及兩者的家庭成員納入應(yīng)急管理處置范疇;（7）針對(duì)不同事件作出“就地避難、封鎖、疏散”等具體的處置模式，并輔之以相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備支持;（8）構(gòu)建多種通信方式相結(jié)合的信息發(fā)布（傳輸）系統(tǒng)，及時(shí)向校園內(nèi)有關(guān)人員通報(bào)應(yīng)急事件狀態(tài)及處置情況;（9）與社會(huì)媒體合作制定校園應(yīng)急溝通計(jì)劃，努力做到應(yīng)急管理中與師生員工、社區(qū)和家庭間順暢高效的信息互通;（10）與所在州及地方機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)討論并審定校園應(yīng)急管理預(yù)案，以規(guī)避區(qū)域內(nèi)各高等教育機(jī)構(gòu)間應(yīng)急管理處置的相互干擾;（11）按審定后的應(yīng)急處置預(yù)案，對(duì)師生員工等應(yīng)急管理參與人員進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)和必要的演練;（12）通過(guò)與校園和社區(qū)心理健康專業(yè)人員的合作，為應(yīng)急管理中的心理支持（心理干預(yù)）提供外部保障。

（三）響應(yīng)階段

在應(yīng)急管理響應(yīng)階段，由高等教育機(jī)構(gòu)的應(yīng)急響應(yīng)決策部門，依據(jù)事件的嚴(yán)重程度、影響范圍以及可能的持續(xù)時(shí)間和強(qiáng)度，及時(shí)啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案。具體包括：（1）激活高等教育機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)，按應(yīng)急處置預(yù)案的各項(xiàng)程序和內(nèi)容，具體實(shí)施各不同突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作;（2）及時(shí)向急救人員和其他社區(qū)伙伴進(jìn)行應(yīng)急事件的信息互通，讓各類應(yīng)急響應(yīng)參與主體盡快了解事態(tài)信息、協(xié)同進(jìn)入應(yīng)急處置情景;（3）快速組建應(yīng)急處置行動(dòng)指揮中心，負(fù)責(zé)整個(gè)應(yīng)急處置的人員調(diào)配、信息發(fā)布、資源統(tǒng)籌;（4）使用“電子郵件、書面文件、短信發(fā)送、電話溝通、網(wǎng)絡(luò)”等多種方式，面向應(yīng)急響應(yīng)區(qū)域內(nèi)的各參與人員、牽涉人員，進(jìn)行高頻次、動(dòng)態(tài)化的應(yīng)急處置信息發(fā)布;（5）應(yīng)急管理各部門針對(duì)所掌握和匯總的信息及時(shí)決策，并按既定預(yù)案執(zhí)行適當(dāng)?shù)捻憫?yīng)策略;（6）及時(shí)統(tǒng)計(jì)并匯總師生員工的生命財(cái)產(chǎn)損失以及學(xué)校的設(shè)施設(shè)備損害情況;（7）對(duì)應(yīng)急管理中已然啟動(dòng)的相關(guān)程序及各程序的實(shí)施及進(jìn)展情況等進(jìn)行相應(yīng)的匯總，并依據(jù)事態(tài)發(fā)展做出施策調(diào)整。

（四）恢復(fù)階段

依據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、影響范圍、影響程度，圍繞高等教育機(jī)構(gòu)正常的運(yùn)行環(huán)境恢復(fù)，具體從“物理和結(jié)構(gòu)恢復(fù)、業(yè)務(wù)恢復(fù)、學(xué)術(shù)學(xué)習(xí)環(huán)境恢復(fù)、心理和情緒恢復(fù)”四個(gè)方面開展工作。具體包括：（1）物理和結(jié)構(gòu)恢復(fù)方面，由損害評(píng)估小組對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)相關(guān)設(shè)施設(shè)備的物理?yè)p害、結(jié)構(gòu)損壞以及交通狀況、食品服務(wù)的可用性等進(jìn)行評(píng)估，并綜合確定教育教學(xué)工作恢復(fù)的進(jìn)度計(jì)劃表;（2）業(yè)務(wù)恢復(fù)方面，全面厘清突發(fā)事件對(duì)師生員工、辦學(xué)設(shè)施設(shè)備的影響損壞情況，并切實(shí)依據(jù)受災(zāi)情況確定停課、停學(xué)或推遲上課（使用替代地點(diǎn)進(jìn)行授課）以及接受物資和服務(wù)捐贈(zèng)等決策，盡快恢復(fù)學(xué)校教育教學(xué)工作;（3）學(xué)術(shù)學(xué)習(xí)環(huán)境恢復(fù)方面，考慮采用在線學(xué)習(xí)等模式，同時(shí)對(duì)課程作業(yè)、課程考核、教學(xué)出勤、學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、學(xué)習(xí)時(shí)限、畢業(yè)要求等做出統(tǒng)籌調(diào)整，并及時(shí)向媒體、師生員工及其家庭公布相關(guān)的調(diào)整內(nèi)容;（4）心理和情緒恢復(fù)方面，多渠道合作引入“心理健康資源”，堅(jiān)持為師生員工及其家庭成員提供校內(nèi)與校外結(jié)合、短期與長(zhǎng)期互補(bǔ)的心理健康服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上，將這種心理和情緒恢復(fù)支持的范圍擴(kuò)大到其他應(yīng)急參與人員、應(yīng)急處置恢復(fù)人員中。

需要特別指出的是，《指南》對(duì)美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理階段劃分的原始表述為“預(yù)防—緩解、保護(hù)、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”。但通過(guò)筆者對(duì)《指南》文本內(nèi)容的綜合審視以及對(duì)相關(guān)高校在H1N1流感等公共事件中的應(yīng)對(duì)實(shí)踐的分析梳理，可以得知：美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的實(shí)踐應(yīng)對(duì)既是一個(gè)由“預(yù)防—緩解、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”漸次推進(jìn)的過(guò)程，同時(shí)也是一個(gè)以“保護(hù)”為目標(biāo)紐帶而聯(lián)結(jié)成的實(shí)踐應(yīng)對(duì)體系。在這一過(guò)程中，圍繞“高等教育系統(tǒng)人員生命財(cái)產(chǎn)保護(hù)、高等教育機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備保護(hù)、高等教育系統(tǒng)運(yùn)行能力保護(hù)”三個(gè)不同層次，高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的各個(gè)階段生成了一致的目標(biāo)，并依據(jù)這種一致目標(biāo)分解形成了不同階段的具體實(shí)施舉措。換言之，我們既可以將美國(guó)高等教育系統(tǒng)的應(yīng)急管理分為“預(yù)防—緩解、保護(hù)、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)”五個(gè)不同階段，也可以將“保護(hù)”看作是其他四個(gè)階段的一致性目標(biāo)和聯(lián)系紐帶。

五、對(duì)美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的辯證審思

作為社會(huì)巨型系統(tǒng)的重要組成部分，高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理既有系統(tǒng)獨(dú)立自為的實(shí)踐部分，也必然與整個(gè)國(guó)家體制下的公共事件應(yīng)急管理結(jié)成關(guān)聯(lián)。在這一框架內(nèi)進(jìn)行分析審視，可以從不同程度上窺見(jiàn)美國(guó)高等教育系統(tǒng)公共事件應(yīng)急管理的積極價(jià)值和深層弊端。

（一）美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的積極價(jià)值

檢視美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理總體方略、理論準(zhǔn)備和實(shí)踐推進(jìn)的相關(guān)規(guī)制，以《指南》為行動(dòng)指導(dǎo)總綱的美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理，其積極價(jià)值主要體現(xiàn)在：一是校本預(yù)案制定科學(xué)、施策靈活。美國(guó)高等教育系統(tǒng)極為重視按照應(yīng)急管理預(yù)案制定的科學(xué)流程，因時(shí)制宜、因地制宜地結(jié)合高等教育機(jī)構(gòu)（學(xué)校園區(qū)）的應(yīng)急準(zhǔn)備和資源調(diào)配實(shí)際，制定適合校本特色的公共事件應(yīng)急校本預(yù)案，并在各類突發(fā)事件處置過(guò)程中有針對(duì)性地調(diào)整應(yīng)急策略，及時(shí)發(fā)布應(yīng)急信息，以從根本上提升應(yīng)急管理的實(shí)踐效能和預(yù)期應(yīng)對(duì)水平。二是應(yīng)急培訓(xùn)演習(xí)到位、改進(jìn)及時(shí)。美國(guó)高等教育系統(tǒng)會(huì)定期或不定期地在一定范圍內(nèi)組織相應(yīng)的應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)和應(yīng)急實(shí)踐演練，并通過(guò)培訓(xùn)應(yīng)急隊(duì)伍、落實(shí)崗位責(zé)任、熟悉工作規(guī)程、協(xié)調(diào)指揮機(jī)制、落實(shí)處置程序，有效識(shí)別、查找應(yīng)急管理工作中的問(wèn)題和紕漏，進(jìn)而科學(xué)系統(tǒng)地評(píng)估和檢測(cè)應(yīng)急管理處置預(yù)案，為應(yīng)急管理實(shí)踐工作的完善提供依據(jù)。三是響應(yīng)推進(jìn)步驟清晰、任務(wù)明確。美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理有其明確的推進(jìn)步驟，并在每一步驟上有著明確的任務(wù)要求。就絕大部分突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)而言，只要高等教育系統(tǒng)能夠切實(shí)依據(jù)外部環(huán)境變化，按部就班地完成應(yīng)急預(yù)案中提出的任務(wù)要求，則高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的效能勢(shì)必能夠得到相應(yīng)保障。

（二）美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理的深層弊端

盡管美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理有其積極的一面，但其國(guó)家體制內(nèi)的權(quán)力運(yùn)行、利益博弈，亦在極大程度上制約了高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理實(shí)效的提升。其具體體現(xiàn)在：一是美國(guó)高等教育管理體制決定了其系統(tǒng)應(yīng)急管理體系的松散性。眾所周知，在高度分權(quán)的教育體制下，美國(guó)高等教育的行政管理長(zhǎng)期處于松散狀態(tài)，其公立大學(xué)、私立大學(xué)、研究型大學(xué)、社區(qū)學(xué)院等各不同類型的高等教育機(jī)構(gòu)的管理權(quán)限分散于各州、各地方政府以及私人機(jī)構(gòu)等多個(gè)不同主體，整個(gè)聯(lián)邦政府和教育部對(duì)高等教育的管理權(quán)總體上十分有限。因此，在面對(duì)單一高等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部所發(fā)生的公共事件時(shí)，其單一體系的決策會(huì)使得應(yīng)急管理高效、順暢;但當(dāng)公共事件的范圍超越了單一高等教育機(jī)構(gòu)，尤其是超越了地方甚至州界時(shí)，其管理權(quán)限分散的弊端就會(huì)極大地凸顯出來(lái)。不同高校間、不同地方政府間、不同州之間的權(quán)力糾纏和利益博弈，均可能直接或間接地影響高等教育應(yīng)急管理的行動(dòng)決策，從而在極大程度上弱化甚至損害高等教育系統(tǒng)的公共事件應(yīng)對(duì)實(shí)效。二是應(yīng)急機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行在一定程度上削弱了應(yīng)急管理的協(xié)同性。以公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理為例，其采用的是“CDC（聯(lián)邦）疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)—HRSA（州）醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)—MMRS（地方）城市醫(yī)療準(zhǔn)備系統(tǒng)”分層參與模式[6]。但仔細(xì)審視，CDC主要負(fù)責(zé)開展傳染病起因、傳播方式和控制措施的調(diào)查，HRSA重在提高醫(yī)院門診中心和其它衛(wèi)生保健部門的應(yīng)急處置能力，兩者屬于無(wú)隸屬關(guān)系的平級(jí)部門（均屬于衛(wèi)生部），且職能發(fā)揮各自偏重于應(yīng)急管理的不同階段。此外，MMRS所聯(lián)合的“地方執(zhí)法部門、消防部門、自然災(zāi)害處置部門、醫(yī)院、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”等部門，更多地強(qiáng)調(diào)在應(yīng)急管理中的獨(dú)立運(yùn)作、條塊負(fù)責(zé)，總體上分工有余、聯(lián)動(dòng)不足。因此，從深層次審視，美國(guó)公共事件應(yīng)急管理體系協(xié)同低效的弊端被集中凸顯，尤其當(dāng)事件超越高等教育系統(tǒng)本身時(shí)，部門間、系統(tǒng)間、區(qū)域間的應(yīng)急協(xié)同勢(shì)必遭受更大挑戰(zhàn)。三是不同部門間的利益博弈在一定程度上制約了應(yīng)急決策效率。以H1N1流感應(yīng)對(duì)為例，早在2009年4月12日，美國(guó)便發(fā)現(xiàn)了境內(nèi)的首例H1N1病例，但未加以重視，直至4月26日世界衛(wèi)生組織發(fā)出有可能引發(fā)全球大流行警告，美國(guó)政府才宣布H1N1為公共衛(wèi)生突發(fā)事件。即便如此，國(guó)土安全部負(fù)責(zé)人仍向公眾宣稱“災(zāi)難實(shí)際上還沒(méi)有發(fā)生，不要驚慌”[7]。在具體應(yīng)對(duì)上，除暫時(shí)關(guān)閉一些有疫情的學(xué)校外，美國(guó)政府沒(méi)有強(qiáng)制隔離感染者，更沒(méi)有隔離接觸者，直接導(dǎo)致病毒蔓延并最終失控（2200萬(wàn)人確診感染，3900多人死亡）[8]。直到10月23日，在“斟酌”數(shù)月之后，奧巴馬政府才遲滯地按響了國(guó)家緊急狀態(tài)按鈕。這種數(shù)月“斟酌”的遲滯反應(yīng)背后，隱含各種利益博弈（包括不同利益集團(tuán)在經(jīng)濟(jì)利益與民生利益間的博弈、政府部門在經(jīng)濟(jì)利益與政治利益間的博弈、決策層在政治利益與民生利益間的博弈等）對(duì)應(yīng)急決策效率尤其是應(yīng)急實(shí)踐推進(jìn)效率的制約。四是大規(guī)模公共事件應(yīng)急中社會(huì)動(dòng)員低效和政府調(diào)控有限。美國(guó)屬于典型的“小政府、大社會(huì)”模式，這種模式一方面增強(qiáng)了社會(huì)自我調(diào)節(jié)能力，但同時(shí)也在一定程度上弱化了公共事件應(yīng)對(duì)中的社會(huì)動(dòng)員和政府調(diào)控力度。比如，美國(guó)在應(yīng)對(duì)甲型H1N1流感的過(guò)程中，盡管聯(lián)邦政府深知限制民眾參加規(guī)模性聚會(huì)、在一定范圍內(nèi)調(diào)整社會(huì)生產(chǎn)生活秩序等舉措，可為控制流感蔓延及其他因流感肆虐而引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題起到良好效果，但基于其固有的社會(huì)管理機(jī)制，尤其在政府可支配調(diào)控的社會(huì)資源總體有限的情況下，政府無(wú)法進(jìn)行廣泛的社會(huì)應(yīng)急動(dòng)員，更多地只能通過(guò)媒體宣傳、對(duì)從業(yè)醫(yī)師進(jìn)行專門指導(dǎo)、為社區(qū)醫(yī)院和藥房?jī)?chǔ)備藥品及疫苗等舉措來(lái)加以應(yīng)對(duì)[9]，從而導(dǎo)致了流感在更大范圍上的大規(guī)模集中爆發(fā)，造成了極大的社會(huì)危害和國(guó)民生命財(cái)產(chǎn)損失。這一事件，充分暴露了美國(guó)應(yīng)急管理中的社會(huì)動(dòng)員低效和政府調(diào)控有限的弊病。

盡管美國(guó)具有世界上最強(qiáng)大的高等教育系統(tǒng)和國(guó)家整體實(shí)力，但通過(guò)對(duì)美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理應(yīng)對(duì)的相關(guān)文本分析以及對(duì)其大規(guī)模公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的審視，我們既可看到美國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)急管理預(yù)案制定科學(xué)、培訓(xùn)演習(xí)到位的積極一面，也能洞見(jiàn)其國(guó)家體制和特定價(jià)值觀所折射出來(lái)的利益掣肘、協(xié)同不足、低效松散等弊端，更從反面映襯了我國(guó)在1998年洪災(zāi)、2003年嚴(yán)重急性呼吸綜合征、2008年汶川地震、2010年青海玉樹地震以及2019年底以來(lái)發(fā)生的新冠肺炎疫情等各類重大突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)中所體現(xiàn)的中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性，彰顯出中華文明自強(qiáng)不息的文化基因和中華民族百折不撓的民族精神。從這個(gè)意義上看，對(duì)美國(guó)高等教育系統(tǒng)公共事件應(yīng)急管理的分析探討，既為我國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件提供了一定的域外資料比照，也在某種程度上啟示我們：在我國(guó)高等教育系統(tǒng)應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件過(guò)程中，尤其是我國(guó)在整個(gè)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)過(guò)程中，必須深刻認(rèn)識(shí)到我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，始終堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。這是決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利的強(qiáng)大精神力量。

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