歷史文化遺產(chǎn)空間專項(xiàng)規(guī)劃的探索和思考

吳修民 王微恒 顧愛東

摘?要： 近年來，隨著我國(guó)政府機(jī)構(gòu)職能改革和國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)的高強(qiáng)深化，各行業(yè)主管部門編制專項(xiàng)規(guī)劃的積極性大增。在原有規(guī)劃體系中（主要是指國(guó)土、城鄉(xiāng)規(guī)劃）文化遺產(chǎn)專項(xiàng)規(guī)劃的法律地位不甚清晰，加之自身未成體系，造成該專項(xiàng)規(guī)劃難以落地，在具體實(shí)施過程中與國(guó)土、城鄉(xiāng)規(guī)劃的沖突在所難免。本文以浙江省文化遺產(chǎn)類空間專項(xiàng)規(guī)劃編制為例，初步分析此類規(guī)劃的定位及編制技術(shù)要點(diǎn)，以期探討文化遺產(chǎn)專項(xiàng)的體系建構(gòu)。

關(guān)鍵詞： 歷史文化;遺產(chǎn)空間;空間規(guī)劃;專項(xiàng)規(guī)劃

【中圖分類號(hào)】G122?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A?【文章編號(hào)】1674-3733（2020）22-0240-03

1?背景與時(shí)機(jī)

歷史文化遺產(chǎn)空間是因人類活動(dòng)而具有特定文化意義的國(guó)土空間，不可移動(dòng)的物質(zhì)文化遺產(chǎn)是其核心組成要素。長(zhǎng)期以來，歷史文化遺產(chǎn)類規(guī)劃作為文化資源類專項(xiàng)規(guī)劃組織編制，依法審批公布后作為指導(dǎo)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作的法規(guī)性文件，強(qiáng)調(diào)涉及保護(hù)區(qū)劃與管理規(guī)定、利用強(qiáng)度及建設(shè)控制要求等強(qiáng)制性內(nèi)容納入所在城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，其他相應(yīng)內(nèi)容與各職能部門的專項(xiàng)規(guī)劃銜接。但在實(shí)施過程中遭遇的是其所強(qiáng)調(diào)的“納入與銜接”效力非常有限且較為滯后。

2018年10月中共兩辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，就深化文物保護(hù)利用體制機(jī)制改革，加強(qiáng)文物政策制度調(diào)整，切實(shí)做好文物保護(hù)利用各項(xiàng)工作做出部署。值得注意的是，該文件在主要任務(wù)中明確要求“國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施應(yīng)充分考慮不可移動(dòng)文物保護(hù)管理需要”，可以視為在制度設(shè)計(jì)上的一個(gè)關(guān)鍵預(yù)留：將文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承與國(guó)土空間規(guī)劃聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)從文物（文化遺產(chǎn)）到文化保護(hù)空間的理念轉(zhuǎn)變。

2019年5月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（下稱《若干意見》）這是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)，就此，全國(guó)范圍內(nèi)的各級(jí)、各類國(guó)土空間規(guī)劃陸續(xù)全面鋪開。

2019年5月自然資源部在《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》中強(qiáng)調(diào)“省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃審查要點(diǎn)包括：……⑥體現(xiàn)地方特色的自然保護(hù)地體系和歷史文化保護(hù)體系……”

由此，歷史文化遺產(chǎn)空間專項(xiàng)規(guī)劃無疑是國(guó)土空間規(guī)劃中非常重要的一環(huán)。鑒于國(guó)土空間規(guī)劃體系重新建構(gòu)的契機(jī)，本文擬對(duì)歷史文化遺產(chǎn)類規(guī)劃的定位、技術(shù)要點(diǎn)等關(guān)鍵問題予以初步探討與梳理。

2?規(guī)劃與定位

“空間規(guī)劃是對(duì)空間使用的規(guī)劃”。[1]按照國(guó)家關(guān)于建立新型空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，實(shí)現(xiàn) “一張藍(lán)圖干到底” 的總體要求，專項(xiàng)規(guī)劃必須納入到空間規(guī)劃體系中加以審視，理順與國(guó)土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等空間性規(guī)劃的關(guān)系，做到對(duì)上下位規(guī)劃的支撐、協(xié)同與傳導(dǎo)。

基于歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃的地位關(guān)系不清晰造成規(guī)劃沖突、實(shí)施主體弱勢(shì)造成實(shí)施困難、內(nèi)容深度不規(guī)范造成規(guī)劃難以落地[2]等種種窘境，當(dāng)下空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制應(yīng)厘清如下幾個(gè)問題：

（1）誰編誰用

專項(xiàng)規(guī)劃的編制組織主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的要求，按照行政事權(quán)（即“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”）的原則確定?！度舾梢庖姟分忻鞔_“涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制?！奔础笆聶?quán)”與“規(guī)劃”應(yīng)建立邊界對(duì)應(yīng)。

以浙江歷史文化遺產(chǎn)空間專項(xiàng)為例，由文物主管部門組織使得規(guī)劃編制更具行業(yè)內(nèi)的結(jié)果導(dǎo)向特征，在此基礎(chǔ)上文物主管部門負(fù)責(zé)行業(yè)底線管理與發(fā)展引導(dǎo)，加之自然資源部門的綜合平衡，本著“誰組織編制、誰負(fù)責(zé)實(shí)施的原則，明確各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)”，更加強(qiáng)化專項(xiàng)規(guī)劃在空間規(guī)劃平臺(tái)上所起到的協(xié)同管控的功能。

（2）編啥批啥

《若干意見》中強(qiáng)調(diào)“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ);相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要相互協(xié)同，并與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接?！?/p>

可以明確，專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)實(shí)操性，在經(jīng)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”審查核對(duì)后報(bào)同一級(jí)政府審批，批復(fù)后疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上，為規(guī)劃協(xié)同、前置審批奠定基礎(chǔ)。

這里需注意——“管什么就批什么”是對(duì)的，但絕不等于“批什么就編什么”是對(duì)的（楊保軍，2019）。專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)兼顧全面性與專業(yè)性的兩種特質(zhì)，必須做到編制過程的綜合性、輸出成果的專業(yè)性。

（3）銜啥接啥

空間規(guī)劃的內(nèi)容不是各種既有規(guī)劃的拼合、涉及空間的問題都是具體的。[3]

歷史文化資源內(nèi)涵較為復(fù)雜，涉及的既有行政管理部門也較多，隨之帶來的問題就是操作協(xié)調(diào)性較差。通過空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制，可根據(jù)各自行業(yè)的特點(diǎn)、管理模式、把控尺度的摸底、梳理，進(jìn)一步明確平行關(guān)系下的主管部門事權(quán)銜接，以歷史文化資源為例，涉及的主管部門包括：文化與旅游（文物世遺）、住建（三名）、自然資源（風(fēng)景名勝）、經(jīng)信委（工業(yè)遺產(chǎn)）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門（農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)）等。

從規(guī)劃銜接的技術(shù)角度分析：首先，歷史文化類專項(xiàng)里的保護(hù)區(qū)劃（紫線）及其管理規(guī)定應(yīng)與總規(guī)的“三區(qū)三線”重點(diǎn)協(xié)調(diào)、落位;其次，應(yīng)結(jié)合空間總規(guī)與詳細(xì)規(guī)劃的編制深度要求，按照各級(jí)文物行政事權(quán)——定內(nèi)容、定邊界、定指標(biāo)，進(jìn)而確定編制深度，優(yōu)化專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)性和空間預(yù)留的彈性。

3?編制要點(diǎn)

本文以浙江省歷史文化遺產(chǎn)空間為例，著重從標(biāo)識(shí)研究、空間要素、銜接機(jī)制三個(gè)方面重點(diǎn)探討歷史文化遺產(chǎn)類空間專項(xiàng)規(guī)劃的編制要點(diǎn)。

3.1?標(biāo)識(shí)研究

2015年2月和5月，習(xí)近平總書記兩次到陜西考察，指出：“黃帝陵是中華文明的精神標(biāo)識(shí)。軒轅黃帝陵文化積淀十分深厚，對(duì)歷史文化要注重發(fā)掘和利用，溯到源、找到根、尋到魂?！庇纱颂岢觥皹?biāo)識(shí)理論”。

2018年10月，兩辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》提出構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系的主要任務(wù)包括：深化中華文明研究，推進(jìn)中華文明探源工程，開展考古中國(guó)重大研究，實(shí)證中華文明延綿不斷、多元一體、兼收并蓄的發(fā)展脈絡(luò)。明確了構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系的具體任務(wù)、目標(biāo)。

2019年12月，中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的實(shí)施意見》提出全方位傳播浙江文物資源價(jià)值，構(gòu)建文化浙江標(biāo)識(shí)體系，深化古代浙江文明研究，樹立浙江文化地標(biāo)，構(gòu)筑傳播浙江精神。

將政策文件轉(zhuǎn)化規(guī)劃技術(shù)語言，標(biāo)識(shí)體系即本次專項(xiàng)規(guī)劃的重點(diǎn)對(duì)象。

規(guī)劃通過專題研究，針對(duì)浙江文化遺產(chǎn)資源進(jìn)行系統(tǒng)梳理：不僅突顯其價(jià)值等級(jí)、數(shù)量規(guī)模，同時(shí)強(qiáng)調(diào)地域特征及人文傳承。其典型性摘述如下：

浙江是中華文明的發(fā)祥地之一，文物資源豐富，文化底蘊(yùn)深厚，素有“文物之邦”美譽(yù)，全省現(xiàn)有世界文化遺產(chǎn)3處，文物類型多元;第三次全國(guó)文物普查登記不可移動(dòng)文物7萬余處，數(shù)量居全國(guó)第一;至2019年，浙江省全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位數(shù)量達(dá)281處，居全國(guó)第四，省級(jí)文物保護(hù)單位869處。不可移動(dòng)文物類別囊括古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑物等，內(nèi)容豐富多樣，承載著燦爛文明，傳承著悠久歷史文化，是中華文明發(fā)展脈絡(luò)的重要?dú)v史見證，也是構(gòu)建中華文明標(biāo)識(shí)體系的重要抓手。深入挖掘和總結(jié)浙江的特色文化資源和文化精髓，提煉、構(gòu)建浙江文明標(biāo)識(shí)體系，對(duì)于凸顯浙江在中華文明中的地位，激發(fā)浙江文化的生命力、創(chuàng)造力、影響力，推動(dòng)文化旅游融合發(fā)展邁上新臺(tái)階，都具有重要意義。

通過文獻(xiàn)考證、專家咨詢、經(jīng)驗(yàn)判研等方法，專項(xiàng)規(guī)劃從浙江歷史文化資源本底中甄選45條線索，230個(gè)點(diǎn)（處）。從時(shí)間維度、地理維度、綜合維度綜合構(gòu)建浙江文明標(biāo)識(shí)體系，建立專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容基礎(chǔ)。

3.2?空間要素

國(guó)土空間總規(guī)強(qiáng)調(diào)山、水、林、田、湖、草等自然資源要素，而“文化資源要素”提及較少或不全面，較為強(qiáng)調(diào)名錄式清單而多忽略其價(jià)值內(nèi)涵、空間分布及聚合關(guān)聯(lián)。

以七萬余處三普登陸點(diǎn)為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過核密度計(jì)算量化分析浙江省域資源“聚集”特征。通過歷史文化資源空間密度、數(shù)量與價(jià)值的分析計(jì)算，定量評(píng)價(jià)各縣區(qū)的歷史文化重要性，并確定歷史文化重點(diǎn)功能區(qū)。

結(jié)合《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》所確定空間總規(guī)框架，規(guī)劃進(jìn)一步梳理出基于空間要素體系而產(chǎn)生的管控引導(dǎo)協(xié)調(diào)與各級(jí)事權(quán)匹配的規(guī)劃措施，并與總規(guī)建立“端口”銜接機(jī)制。如圖2。

3.3?協(xié)調(diào)機(jī)制：

（1）文化遺產(chǎn)空間與“三區(qū)”空間的協(xié)調(diào)

《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》中提出了生態(tài)空間與文物考古的協(xié)調(diào)關(guān)系，以此為參考，針對(duì)城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間，制定文化遺產(chǎn)保護(hù)利用與城鎮(zhèn)建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)的協(xié)調(diào)規(guī)則。

（2）文化遺產(chǎn)空間跨區(qū)域的協(xié)調(diào)

加強(qiáng)區(qū)域合作協(xié)同，推進(jìn)歷史文化資源整體保護(hù)與傳承，提出具體策略方針及項(xiàng)目落實(shí)計(jì)劃要求?；谡憬∮蛑腥A文明標(biāo)識(shí)、地方特色文化區(qū)域，明確跨區(qū)域發(fā)展引導(dǎo)，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同。

（3）文化遺產(chǎn)與陸海統(tǒng)籌

重點(diǎn)圍繞浙江省東部地區(qū)海岸地帶與島嶼，加強(qiáng)海洋歷史文化遺產(chǎn)及空間的保護(hù)發(fā)展。統(tǒng)籌考慮海域?yàn)榘l(fā)展戰(zhàn)略思路的海洋特色歷史文化空間。結(jié)合省域水下考古遺存區(qū)域，劃定浙江水下文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)。

4?思考結(jié)語

（1）空間語境

新時(shí)代歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用給國(guó)土空間規(guī)劃提出新需求，相應(yīng)地國(guó)土空間規(guī)劃體系從供給側(cè)為文化遺產(chǎn)保護(hù)利用傳承工作帶來了新機(jī)遇，并提出了新要求[4]。在空間規(guī)劃的“語境”中，省級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃通過省域?qū)用嫖幕瘍r(jià)值發(fā)掘與展示凸顯地域文化特色。

（2）事權(quán)邊界

專項(xiàng)規(guī)劃的地位不清，與原有城鄉(xiāng)、國(guó)土規(guī)劃的關(guān)系不明是導(dǎo)致此類規(guī)劃編制和實(shí)施過程產(chǎn)生各類問題的根源。按照事權(quán)邊界對(duì)應(yīng)原則，明確歷史文化類專項(xiàng)規(guī)劃在文物行政主管部門負(fù)責(zé)牽頭的基礎(chǔ)上，由自然資源主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，有利于法定體系建設(shè)及法定內(nèi)容的協(xié)調(diào)，是共繪“一張圖”的機(jī)制保障。

（3）獨(dú)立體系

通過歷史文化遺產(chǎn)類專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審批與實(shí)施，形成橫向?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃兼容，縱向“省-市-縣分級(jí)傳導(dǎo)”相對(duì)獨(dú)立的文化遺產(chǎn)類規(guī)劃體系，保障文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用工作的順利開展。

參考文獻(xiàn)

[1]?孫施文，關(guān)于空間規(guī)劃體系建構(gòu)的認(rèn)識(shí)與思考，城市規(guī)劃學(xué)刊，2018-6-30.

[2]?沈銳，范小勇，“協(xié)同”與“融合”：基于空間規(guī)劃體系的專項(xiàng)規(guī)劃探索，共享與品質(zhì)——2018中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集（14規(guī)劃實(shí)施與管理），2018.

[3]?孫施文，關(guān)于空間規(guī)劃體系建構(gòu)的認(rèn)識(shí)與思考，城市規(guī)劃學(xué)刊，2018-6-30.

[4]?武廷海，國(guó)土空間規(guī)劃體系下文化保護(hù)空間規(guī)劃建議，中國(guó)土地學(xué)會(huì)訂閱號(hào)，2019-06-09.