一元權(quán)力觀:憲制抉擇的文化制導①
——以《天壇憲草》為中心

李云霖,邱億成

(1.湖南科技大學法學院,湖南湘潭 411105;2.湖南工業(yè)大學湖南株洲 412007)

一元權(quán)力觀:憲制抉擇的文化制導①
——以《天壇憲草》為中心

李云霖1,邱億成2

(1.湖南科技大學法學院,湖南湘潭 411105;2.湖南工業(yè)大學湖南株洲 412007)

在立憲社會中,一元權(quán)力觀獲得了新的形式和載體,但其制導作用使憲法設(shè)計和運行僅僅是形式的耦合而不是觀念的貫通。在《天壇憲草》曲折而終至夭折的歷程中,一元權(quán)力觀的制導作用表現(xiàn)為:驅(qū)使著決定憲草制訂過程中的軍事斗爭,配置了國會權(quán)力優(yōu)越過度的責任內(nèi)閣制設(shè)置;孿生了法律的工具主義運用,內(nèi)生了憲草胎死腹中的最后結(jié)局。

天壇憲草;一元權(quán)力觀;文化制導;法律工具主義

辛亥革命推翻帝制后,在憲政制度變遷發(fā)展的軌跡中,內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的爭議與設(shè)置跨越時空而回返往復。《臨時約法》確立責任內(nèi)閣制,《天壇憲草》把內(nèi)閣制引向極端,《袁記約法》建立總統(tǒng)制,《賄選憲法》回復責任內(nèi)閣制,《五五憲草》再立總統(tǒng)制,《中華民國憲法》以修正式內(nèi)閣制出臺。到底是什么原因制導了內(nèi)閣制與總統(tǒng)制輪番往復的搖擺?從憲法文化的角度來觀察:一元權(quán)力觀。托克維爾說,考察一個民族的成長,應(yīng)當追溯它的過去……只有這樣,才能理解支配他一生的偏見、習慣和激情的來源。[1]因此本文以民主立憲的起點——《臨時約法》和《天壇憲草》為例作文本和實證的探尋(《臨時約法》已有專文《<中華民國臨時約法 >的文化透視》,因此主要分析《天壇憲草》)。

一、文化中亙久彌新的一元權(quán)力觀

文化是經(jīng)過歷史累積和傳承,以基本信念、價值、規(guī)范為前提,并影響個人行為與價值觀的行為模式。中國傳統(tǒng)政治文化中的權(quán)力建立在以最高決策權(quán)為中心的一元權(quán)力觀基礎(chǔ)上,是中國古代以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)文明、以宗法關(guān)系為基礎(chǔ)的社會結(jié)構(gòu)和以易經(jīng)思維為源的思維方式綜合作用的產(chǎn)物,具體分為民主立憲前和民主立憲中的一元權(quán)力觀。

(一)民主立憲前文化中的一元權(quán)力觀

民主立憲前的一元權(quán)力觀認為權(quán)力最初來源于“天”、“道”,“奉天承運”一詞便是其最好的注腳。但“天”、“道”不可實證,便用天人互攝、天人感應(yīng)的方式予以確證;在程序上不可能獲得具體的法律表現(xiàn)形式,只能以歷史中建國者取得政權(quán)的艱難經(jīng)歷和當局政權(quán)下的社會秩序、民眾安定和經(jīng)濟發(fā)展等來表明權(quán)力的正當性和合法性。王權(quán)至上是不可動搖的一元價值,除道義和倫理外基本不受任何剛性制約或限制;秩序、法律和社會都要通過利于或不利于社稷、王權(quán)展現(xiàn)自己的價值地位。國家權(quán)力體系通過君王這個原點向外、向下輻射,形成權(quán)力結(jié)構(gòu)中自上而下的授權(quán)模式和大一統(tǒng)的國家結(jié)構(gòu)形式。中央權(quán)力以下,以中央權(quán)力為中心頂點,以“親貴合一”的式樣自上而下傳遞,在每一級同樣諸權(quán)歸一;上下級是一個獨立權(quán)力單元和另一個較小權(quán)力單元的從屬關(guān)系,下級對上級遵循“尊尊”原則,具有無條件服從義務(wù)。在每一級權(quán)力單元內(nèi)部,地方長官集行政、司法和經(jīng)濟管理于一身,以當時政務(wù)目的為中心,對各種不同職能的制度進行整合;權(quán)力單元內(nèi)部沒有限制和分割一元權(quán)力的任何可能。當一個權(quán)力單元內(nèi)部履行不同政務(wù)職能的措施發(fā)生矛盾時,單元核心行政長官可以運用道德譴責直至刑罰的各種手段來實施制裁,政務(wù)目的實現(xiàn)因而高效同時具有專制特性。因?qū)Ｖ圃斐傻腻e誤在本權(quán)力單元內(nèi)一般不能獲得解決,主要訴諸于上級行政長官,奉行權(quán)力勝制權(quán)力的解決措施,因此“青天”式的上級行政長官是理想中阻止弊政和保護秩序的主要力量。清末君主立憲被迫搬上舞臺,一元權(quán)力觀在憲法頭銜下運行:仿行憲政原本是以限制、甚至廢除君權(quán)為目的,卻需以“皇位永固”為解說;《欽定憲法大綱》《重大信條十九條》中,“大清皇帝統(tǒng)治大清帝國,萬世一系,永永尊戴,君上神圣尊嚴,不可侵犯”是不變的基石。

(二)民主立憲文化中的一元權(quán)力觀

辛亥革命改天換地,在憲法所代表的文化成為世界文明的發(fā)展趨勢下,傳統(tǒng)政治文化在突變的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了民主立憲的憲法文化并轉(zhuǎn)變?yōu)槲谋竞椭贫取Ｈ欢?憲法制定受制憲者憲法思想的影響,而制憲者憲法思想又由傳統(tǒng)政治文化所制導。制度運行更非一蹴而就,因為人們習慣于遵循通過語言、思維定勢和其他符號系統(tǒng)等從歷史中傳遞而來的規(guī)則;這些規(guī)則甚至像遺傳本能那樣成了一種無意識進而置換了人們的行為選擇。所以,“首先掃清地面并拋棄一切陳舊的材料,以便重新建造一座美好的大廈”的宏愿既不可遇也不可求。[2]馬克思指出:“人們創(chuàng)造自己的歷史,并不是隨心所欲的創(chuàng)造,并不是他們在選定的條件下創(chuàng)造。而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件的創(chuàng)造?！盵3]因而,國人沒有意識到他們?nèi)匀皇沁\用傳統(tǒng)政治文化傳遞下來的觀念和思維考慮中國面臨的問題。各種政治力量通過武力、選舉和暗殺等各種方式,尤其是憲法和基本法律的制訂,依然試圖將國家權(quán)力牢牢地控制在自己的手中,然后以自己為權(quán)力體系的“原點”進行再分配。因此,從西方移植了憲法和相應(yīng)制度的同時,一元權(quán)力觀仍然制導著時人關(guān)于國家的設(shè)計從而獲得了新的形式和載體,并顯性或者隱性地附著于國家制度的運行和變遷。

二、一元權(quán)力觀在《天壇憲草》中的顯性運作

晚清以降,軍事將領(lǐng)們憑借軍事力量實施社會控制,掌握民眾、市場和生產(chǎn)能力,武力成為利益分配的重要憑據(jù),成為各方對制憲施加影響的決定性力量。但國會又是制定憲法的直接主體,國會也是制憲內(nèi)容爭奪的另一重要場域。一元權(quán)力觀的顯性運作,可以從決定《天壇憲草》進程的軍事斗爭和國會內(nèi)設(shè)置國會權(quán)力優(yōu)越過度的責任內(nèi)閣制得到全面的詮釋。

(一)驅(qū)使著決定憲草制訂過程的軍事斗爭

憲草制訂過程的軍事斗爭中,無論是革命黨人還是袁世凱,都在“共和”的旗幟下進行,以民主、共和為其表,以一元權(quán)力觀為其里,通過種種手段使自己與以《臨時約法》為代表的共和法統(tǒng)和法統(tǒng)繼承人相聯(lián)系,強化其軍事行動的合法性。因此,軍事斗爭以“統(tǒng)一”、“共和”的名義追求著一元權(quán)力體制的目的。首先,從革命黨人看,討袁檄文歷數(shù)袁世凱“乘時竊柄,帝制自為,絕滅人道,暗殺元勛;弁髦約法,而擅借巨款……實屬有負國民之委托”,號召“我國民宜亟起自衛(wèi),與天下共擊之”。[4]譴責袁“帝制自為”,極力鞏固“共和政體”,表現(xiàn)出革命黨人一統(tǒng)中國的雄心;然而國會內(nèi)國民黨籍議員在“共和”制度上的設(shè)計也浸淫在一元權(quán)力觀的氛圍中。其次,從以袁世凱為代表的北洋軍閥看,“今日并非調(diào)和南北問題,乃系地方不服從中央,中央宜如何統(tǒng)一問題?！盵5]袁世凱控制的進步黨議員則將革命黨人的武裝反抗稱為“稱戈倡亂”、“反抗中華民國”。“地方不服從中央”、“意在搗亂”、“反抗中華民國”等指責展示了袁世凱統(tǒng)一大旗下追求一元權(quán)力體制的用心。第三,從一般民眾的心理看,安全是人類最基礎(chǔ)的需求。當這一需求變成最迫切期待的時候,“厭亂”就成為一般民眾的首選。上海滬商會致南北兩軍的公函說:“無論何方面先啟釁端,是與人民為敵,人民即視為亂黨。用特函告臺端,約束麾下,勿與吾民為敵,輕啟釁端,眾商感戴?！盵5]滬商會是一般人民的代表,厭亂心理和成王敗寇勝者全拿的政治文化導致的不問甲乙是非的平和公論,如此“感戴”和對政治強人的認同而無正義之辯,正好與傳統(tǒng)一元觀模式下的制度作用機制暗合。

(二)配置了國會權(quán)力優(yōu)越過度的責任內(nèi)閣制

一元權(quán)力觀反映在國家制度上,主要是責任內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的較量,國會與總統(tǒng)權(quán)力的分配與角逐。在一元權(quán)力觀的制導下,《天壇憲草》中國會和國會權(quán)力處于主導和中心地位,國會和立法權(quán)力支配以總統(tǒng)、國務(wù)院為代表的行政權(quán)力以及法院和司法權(quán)力,形成了國會與立法權(quán)優(yōu)越過度的配置特色(防止袁世凱的個人權(quán)力膨脹,防止專制政體的復辟,也是主要著眼點之一)。

(1)權(quán)力分工上,超強的國會和立法權(quán)力,縮小的總統(tǒng)和國務(wù)院以及行政權(quán)力。首先,超強的國會和立法權(quán)力。從國會的職權(quán)可以看出,國會處于權(quán)力的中心位置和主導地位,立法權(quán)擠壓、侵入行政權(quán),組織了一種立法權(quán)優(yōu)越過度的內(nèi)閣制。如審計院院長和審計員完全擺脫了行政任免體制而納入了國會權(quán)力的觳中;國會委員會設(shè)立權(quán)與修正、解釋憲法權(quán)既超出了當時心儀的法國議會的權(quán)力范圍,也超出了《臨時約法》的規(guī)定。其次,縮小的總統(tǒng)和國務(wù)院以及行政權(quán)力。綜觀總統(tǒng)職權(quán),與當時法國“虛位元首”總統(tǒng)的權(quán)力相比,其中五項重要權(quán)力——行政立法權(quán)、人事任免權(quán)、緊急命令權(quán)、赦免權(quán)和解散國會權(quán)——明顯被縮小。[6](2)權(quán)力制約上,一權(quán)獨大,三權(quán)失衡。首先,獨大的國會和立法權(quán)力。國會通過“組織總統(tǒng)選舉會選舉總統(tǒng) ”、“眾議院同意國務(wù)總理之任命”、“參議院選舉審計員”等影響著其他國家機關(guān)主要人員的選任;通過“以法律定之”控制著其他國家機關(guān)的組織及各具體權(quán)力的范圍、運行向度和程序。其次,受侵削的總統(tǒng)和國務(wù)院以及行政權(quán)力。行政主體的大部分職權(quán)及其行使受到國會權(quán)力的制約,行政權(quán)牢牢地受制于國會。國會委員會的設(shè)置,變相地擴大了立法機關(guān)權(quán)力,便利立法機關(guān)有效控制行政機關(guān)。第三,漂浮的法院和司法權(quán)。法院的編制與法官受到國會過多制約;法官并沒有真正獨立的審判權(quán);司法權(quán)缺乏制約國會權(quán)力的思路和措施。(3)權(quán)力運行上,內(nèi)閣制名實不符?！皟?nèi)閣制”設(shè)計中,參議院對國務(wù)員有不信任權(quán)和彈劾權(quán),國務(wù)員對參議院負責任,同時國務(wù)員對總統(tǒng)有副署權(quán),這既分散了總統(tǒng)的權(quán)力,又加強了對總統(tǒng)行使權(quán)力的監(jiān)督,理論上國會可以主導行政機關(guān)。但實際運作呈現(xiàn)出來的政象,總統(tǒng)權(quán)力擇法而行或法外運作,已經(jīng)變成了“總統(tǒng)制”甚至超越了總統(tǒng)制?！芭R時政府二年之政象……在此非內(nèi)閣制非總統(tǒng)制之政制下,總統(tǒng)謂之為Dictator可也,謂之為 Constitutional King可也,謂之為總統(tǒng)則不可。唐陸趙等,雖具內(nèi)閣之名,實不啻總統(tǒng)之雇員,殆至熊內(nèi)閣,而 Semi-responsibility始立,然仍未足為內(nèi)閣制之正式者也。”[7]

三、一元權(quán)力觀在《天壇憲草》中的隱性潛行

一元權(quán)力觀不僅有顯性運作,也有隱性的潛行。法律工具主義和《天壇憲草》胎死腹中之命運的孕育可完全揭示其潛行的全貌。

(一)孿生了法律工具主義

法律工具主義是主體的人統(tǒng)治客體的人的工具,法律被以國家的名義掌握在部分人手中以達到他們的目的。[8]一元權(quán)力觀以追求權(quán)力原點為宗旨,除此以外一切都是手段,其隱含的前提就是如果法律不能達到這一目標就會被拋棄,因此法律工具主義是一元權(quán)力觀隱性的孿生物。法律工具主義在立法內(nèi)容上是按照作為法律主體的那部分人的需要來制定,強調(diào)法律的合用性,重視其“治之柄”、“治之具”的手段性,忽視法律內(nèi)在的公平、正義屬性。[9]法律設(shè)施被工具化并被強勢群體、集團所把持,其運作服從于強勢群體、集團的利益。法律工具主義不時現(xiàn)身于責任內(nèi)閣制與總統(tǒng)制的較量、國會與總統(tǒng)權(quán)力配置的內(nèi)容和過程;建立了對應(yīng)于西方的三個機構(gòu),法律工具主義卻改造了分權(quán)制衡原理加強了國會權(quán)力。所以陳啟修將其概括為“一時手段觀”:所欲制憲法之內(nèi)容在理論上難免僅有一時對付的性質(zhì)而無適合環(huán)境的永久性。國民黨籍議員倡導的國會委員會設(shè)置及其職權(quán)集中地反映了工具主義蹤跡;袁世凱解散國民黨追繳國民黨籍議員的證書,也是法律工具主義的運用。一元權(quán)力觀所孿生的法律工具主義是導致《天壇憲草》胎死腹中的關(guān)鍵原因之一,因為“一方以制憲為手段,則他方必有以不制憲為手段”,[10]于是“必有乘機止于國民與國會之間,陰施離間之術(shù),然后訴于強有力之一部分國民而改造憲法……”[11]

(二)內(nèi)生了《天壇憲草》胎死腹中之命運

以袁世凱為代表的北洋軍閥和革命黨人雙方追逐著一元權(quán)力體制,這從一開始就埋下了破裂收場的禍根。毫無妥協(xié)的彼此爭斗,最后只能是一方采取一切方法毀除另一方,否則自己就是對方下場。政治成為你死我活的零和游戲,變成了敵對人群的永恒斗爭;妥協(xié)和寬容根本沒有生存的空間,因為對抗不寬容的體系只有求助于非寬容的手段。憑借著掌控中央政權(quán)的便利、北洋軍閥的優(yōu)勢武裝和人心思安的心理,袁世凱在戰(zhàn)場上取得了全部的勝利。但國會內(nèi)的斗爭,國民黨節(jié)節(jié)勝利:拒絕了要求以擴大總統(tǒng)權(quán)限為指導思想對《臨時約法》進行修改的增修約法案;擱置了咨請憲法會議爭憲法公布權(quán)的咨文;以“非兩院議員不得旁聽”之規(guī)定,駁回了要求派員列席憲法會議及憲法起草委員會以陳述大總統(tǒng)對制憲的建議。這樣,以袁世凱和北洋軍閥為代表的行政機關(guān)和以國民黨為代表的立法機關(guān)之間的矛盾,隨著《天壇憲草》表決通過日期的臨近日益白熱化。然而,憲法層面上,國會權(quán)力優(yōu)越過度的責任內(nèi)閣制無法調(diào)和行政與立法機關(guān)之間的分歧。既然難以通過合法渠道加以彌合,必然使得二者之間的矛盾積重難返,最終導致尋求矛盾的外部解決,通過法律外的因素化解危機。[12]憲法已經(jīng)“三讀”,通過在即,總統(tǒng)沒有憲法公布權(quán),那么袁世凱不滿意的憲法“即可拒不公布,而使其歸于消滅”的如意算盤落空。[13]出于對失去權(quán)力的擔心,袁世凱毀法之心決然而起,通電各省軍政長官,歷數(shù)憲草內(nèi)容的不當,宣布國民黨為“亂黨”,取消國民黨籍議員資格,導致國會無法正常議事履職。一元權(quán)力觀的隱性潛行完成了《天壇憲草》胎死腹中之命運的最后結(jié)局。

縱觀中國近代史,國人懷著救亡圖存的美好愿望,制定了一部又一部憲法、憲法性文件及憲草,嘗試君主立憲、民主立憲,試錯內(nèi)閣制、總統(tǒng)制,但卻沒能從根本上改變中國有憲法、無憲政的事實。缺乏憲政文化根基是外在的追問,內(nèi)在的本土文化分析更應(yīng)是我們探求的對象。路徑依賴理論認為,當今我們所處的狀態(tài),是過去所發(fā)生事件的結(jié)果;過去的制度選擇,已經(jīng)預設(shè)了當前的選擇方向,而且往往也限制了當下能夠作出其他選擇的范圍。一元權(quán)力觀潛入了中華民族的心理底層,嵌入了中國政治文化、法律文化和憲法文化的肌體,制約著新的法律體系的創(chuàng)建和運轉(zhuǎn),使法律在社會實現(xiàn)過程中向既往的歷史回復,并在事實上制約和引導了憲制發(fā)展的方向和程度。每種文化對于外來文化的吸收總是站在自己的文化基線上作出反應(yīng),這對于中國的政治民主化建設(shè)應(yīng)是有益的警示。

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[12]朱 勇.論民國初期議會政治失敗的原因[J].中國法學,2000(3).

[13]呂 復.中國憲政運動之回顧及將來憲法之商榷[J].憲政月刊創(chuàng)刊號,1944(1).

責任編輯:黃聲波

The View of Un itary Power:The Cultural Control and Guidance of Constitutional Choice

L I Yunlin,Q IU Yichen
(1.School ofLaw,Hunan University of Science and Technology,Xiangtan,Hunan,411105 2.Hunan University of Technology,Zhuzhou,Hunan,412007)

In the society of democratic constitution,the view of unitary power is obtained new format and carrier, but the control and guidance function make it coupling only in form but not in concept for the design and operation of constitution.From the whole process of"Tiantan Constitution Draft",the view of unitary power drives military struggle,guides to set the cabinet responsibility system over the superior power of Congress,twins the legal use of instrumentalis m,generates the final result of its abortion.

Tiantan Constitution Draft;the view of unitary power;control and guidance of culture;law instrumentalis m

D033

A

1674-117X(2010)05-0024-04

2010-05-20

李云霖 (1973-),男,湖南武岡人,湖南科技大學教師,法學博士,主要從事憲法、法制史研究;

邱億成 (1969-),男,湖南瀏陽人,湖南工業(yè)大學副研究員,法學碩士,主要從事訴訟法研究。