長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中公眾參與的必要性與可行性分析①

蘭 玲

(長沙學(xué)院工商管理系,湖南長沙410003)

長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中公眾參與的必要性與可行性分析①

蘭 玲

(長沙學(xué)院工商管理系,湖南長沙410003)

公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)具有必要性和可行性。這是環(huán)境行政民主法治的必然要求,是實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展的必要?jiǎng)恿?是減少長株潭城市群“生產(chǎn)型污染”和“生活型污染”的必由之路。同時(shí),公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)具有一定的法制基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

長株潭;“兩型社會(huì)”建設(shè);公眾參與

繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)和成渝統(tǒng)籌鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之后,湖南長株潭城市群、武漢城市圈于2007年12月被批準(zhǔn)為全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)(簡稱“兩型社會(huì)”建設(shè))綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。如何抓住機(jī)遇,圍繞“兩型社會(huì)”建設(shè),搞好綜合配套改革試驗(yàn),促進(jìn)長株潭城市群又好又快地發(fā)展,為全國體制改革和生態(tài)文明建設(shè)闖出新路,是全省上下當(dāng)前面臨的一項(xiàng)緊迫而又重要的戰(zhàn)略任務(wù)。要完成這一戰(zhàn)略任務(wù),需要發(fā)揮公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)的作用。所謂公眾參與,從社會(huì)學(xué)的角度講,是指社會(huì)群眾、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體在其權(quán)利義務(wù)范圍內(nèi)有目的的社會(huì)行動(dòng)。從環(huán)境保護(hù)的角度講,公眾參與是指在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域里,公眾有權(quán)通過一定途徑或程序參與相關(guān)決策,進(jìn)行與環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)。長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中的公眾參與是從環(huán)境保護(hù)的角度來說的,它不僅具有必要性,還具有可行性。

一 、長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中公眾參與的必要性

(一)環(huán)境行政民主法治的必然要求

公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)是環(huán)境行政民主的必然要求。這是因?yàn)?在環(huán)境行政管理領(lǐng)域,環(huán)境問題具有強(qiáng)烈的技術(shù)性特征,因而對(duì)于環(huán)境問題,代表機(jī)關(guān)的代表由于不具有環(huán)境行政機(jī)關(guān)工作人員所具有的專門知識(shí)、專門經(jīng)驗(yàn)、專門技能,許多本應(yīng)由其解決的問題卻難以應(yīng)付,反而將大量的這類問題授權(quán)或委托環(huán)境行政機(jī)關(guān)處理(由行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章,發(fā)布規(guī)范性文件),這導(dǎo)致代表機(jī)關(guān)的立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)萎縮,環(huán)境行政權(quán)卻不斷擴(kuò)張、膨脹。比之于其他行政領(lǐng)域,環(huán)境行政“集權(quán)化”的趨勢(shì)更為明顯,若沒有針對(duì)性的措施,由此而形成的種種弊端便無法避免。在此情形下,需要在環(huán)境行政管理領(lǐng)域形成體現(xiàn)“行政民主”精神的公眾參與機(jī)制。

維護(hù)公民權(quán)利最有效的方式是實(shí)施法治,理由是權(quán)利可以因法律而得以存留[1]。在法治之下,人民有權(quán)批準(zhǔn)法律,且可以集體地來決定最重要的公共事務(wù)。法律的施行,有賴于全社會(huì)、全體民眾的支持,因此,法治要求公眾參與。[2]這體現(xiàn)在環(huán)境行政管理或環(huán)境保護(hù)問題上,就是環(huán)境行政法治要求公眾參與。從各國,包括中國的相關(guān)法律規(guī)定中可見一斑。各國的相關(guān)法律規(guī)定了公眾參與環(huán)保的權(quán)利。由于“公民的權(quán)利就是官員的義務(wù)”,[3]所以各國的有關(guān)法律要求政府部門在環(huán)境管理中征求公眾的意見。而在環(huán)境保護(hù)中,要征求公眾的意見,就需要公眾參與?！爱?dāng)公民參與成為公共管理進(jìn)程一個(gè)不斷發(fā)展的組成部分時(shí),管理者就可以把握公民的偏好,獲取其關(guān)注問題的信息,從而在決策問題陷入無法自拔的危機(jī)之前,能夠有準(zhǔn)備地發(fā)起對(duì)決策問題的討論?！盵4]在長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中,有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定同樣要求公眾參與。也就是說,公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)是環(huán)境行政法治的必然要求。

(二)實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展的必要?jiǎng)恿?/h3>

可持續(xù)發(fā)展就是既滿足當(dāng)代人的需求,而又不損害后代人需求的能力的發(fā)展。它包括三層含義:(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)以犧牲環(huán)境、生態(tài)和耗盡資源為代價(jià),而是要在環(huán)境、生態(tài)、地球資源所能承受的限度內(nèi)追求發(fā)展的最大效益,這個(gè)限度是要求能夠維持環(huán)境、生態(tài)和地球資源自身的再生與平衡;(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要遵守代內(nèi)和代際公平原則;(3)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中,要充分尊重廣大人民的利益和意志,尊重人民(特別是廣大發(fā)展中國家人民)在與自身命運(yùn)攸關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展過程中的決策和參與權(quán)利。[5]由此類推,實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展和公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)具有內(nèi)在一致性。因?yàn)?可持續(xù)發(fā)展需要保護(hù)生態(tài)環(huán)境,需要堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先”原則[6]。這些正是長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)所內(nèi)含的和所要求的?？梢赃@樣說,長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)的主要目的就是實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展。而且,如前所述,可持續(xù)發(fā)展離不開公眾參與。所以,實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展,需要公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)。只有調(diào)動(dòng)廣大公眾的積極性,長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展才能最終得以實(shí)現(xiàn)。換言之,公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)是實(shí)現(xiàn)長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展的必要?jiǎng)恿Α?/p>

(三)減少長株潭城市群“生產(chǎn)型污染”的必經(jīng)途徑

在長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中,一個(gè)重要舉措就是加強(qiáng)生產(chǎn)型污染的治理。長株潭城市群擁有大量工業(yè)企業(yè),這些工業(yè)企業(yè)是環(huán)境污染的主要制造者。據(jù)湖南省“十五”期間生態(tài)環(huán)境情況統(tǒng)計(jì),長株潭三市工業(yè)廢水污染物排放主要集中在化工、有色、鋼鐵三大行業(yè),占三市廢水污染物總量的73%。長株潭三市二氧化硫、煙塵、粉塵年排放量分別占全省的27.4%、28%、27.2%?！笆濉逼陂g,工業(yè)廢氣及各污染物總量增加了40.1%;其中工業(yè)廢氣中的二氧化硫增幅最大,達(dá)到了30.9%,煙粉塵也有較大幅度的增加。廢氣污染物排放主要集中在火電、建材、化工和有色冶煉行業(yè),占三市廢氣污染物總量的88%。三市空氣中首要污染物為可吸入顆粒物。“十五”期間,三市空氣污染總體略有加重。其中,酸雨污染較為嚴(yán)重,酸雨頻率三市平均為78.6%,增幅為20.2%,屬于我國的重酸雨區(qū),也是省內(nèi)酸雨污染最嚴(yán)重的地區(qū)。[7]126-128

一般說來,多數(shù)企業(yè)是不會(huì)主動(dòng)采取措施進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代。這種情況下,可使用綠色消費(fèi)引導(dǎo)生產(chǎn)。[8]如果長株潭城市群的社會(huì)公眾都能提倡綠色消費(fèi),購買綠色產(chǎn)品,就可以引導(dǎo)企業(yè)采取措施,采用低消耗的清潔生產(chǎn),解決因生產(chǎn)方式而造成的污染問題。另一方面,長株潭城市政府由于人力財(cái)力所限,難于對(duì)企業(yè)行為進(jìn)行完全有效的監(jiān)督,社會(huì)公眾的積極參與可以補(bǔ)充政府監(jiān)督的不足,易于發(fā)現(xiàn)企業(yè)不良環(huán)境行為,促使企業(yè)拋棄僥幸漏網(wǎng)的心理,切實(shí)加強(qiáng)污染治理。[9]

(四)解決長株潭城市群“生活型污染”的必由之路

所有的人類活動(dòng)都會(huì)產(chǎn)生廢物。[10]隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高,來自生活方面的污染在加大。由于化學(xué)洗滌劑的使用量、油脂品食用量的大幅度增加,城市居民排放的生活污水成為河流、湖泊水質(zhì)惡化的重要原因。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,長株潭城市群生活廢水廢氣排放情況較為嚴(yán)重(見表1)[7]126-127。另外,長株潭城市群生活垃圾污染情況也比較嚴(yán)重,每年三市的生活垃圾清運(yùn)量216.7萬噸。[7]128

表1 長株潭生活廢水廢氣污染物排放情況

生活型污染面廣、量大,要從根本上解決這個(gè)問題,就必須依靠廣大公眾的積極參與,人人從自身做起,養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣,倡導(dǎo)節(jié)約,厲行節(jié)約?；蜓灾?生活型污染涉及廣大公眾,即污染源眾多。只有廣大公眾積極參與及公眾環(huán)境意識(shí)和素質(zhì)、道德品質(zhì)的提高,才能真正解決生活型污染問題。長株潭城市群“生活型污染”的解決同樣需要廣泛的公眾參與。因此,我們說,公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)是解決長株潭城市群“生活型污染”的必由之路。

二 、長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中公眾參與的可行性

(一)法制基礎(chǔ)

現(xiàn)行《中華人民共和國憲法》第2條明確規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會(huì)事務(wù)?！边@是中華人民共和國公民參與環(huán)境管理的憲法依據(jù)。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！边@是公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》明確規(guī)定:“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對(duì)造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國水污染防治法》第13條規(guī)定:“環(huán)境影響報(bào)告中,應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見”。2003年9月1日起開始實(shí)施的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》歷史上首次對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)作出了明確要求,并且對(duì)參與的方法、程序及參與意見的有效性,都做出了硬性規(guī)定?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條規(guī)定:“國家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”并且在第11條規(guī)定了具體的參與方式:“專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾權(quán)益的規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前,舉行論證會(huì)、聽證會(huì),或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。但是國家規(guī)定需要保密的情形除外?！薄熬幹茩C(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真考慮有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案意見,并且應(yīng)當(dāng)在報(bào)送審查的環(huán)境影響報(bào)告書中隨附對(duì)意見采納或不采納的說明。”國家環(huán)?？偩?006年2月22日正式發(fā)布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,明確了征求公眾意見的時(shí)間和期限,要求建設(shè)單位必須在環(huán)評(píng)文件報(bào)送審查之前,征求公眾意見的期限不能少于10日。這是我國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件。

以上法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定是我國公眾參與環(huán)境管理、環(huán)境保護(hù)的法制基礎(chǔ)。長株潭城市群是我國行政區(qū)域的一部分,因而在長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)中無疑需要遵照以上規(guī)定。從這個(gè)意義上說,公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)具有深厚的法制基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

環(huán)保公眾參與在我國已有一定程度的發(fā)展,這些實(shí)踐為公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。比如,2005年1月多家民間環(huán)境NGO致國家環(huán)?？偩致?lián)名信,支持查處金沙江溪洛渡水電站等13個(gè)省市的30個(gè)違法開工項(xiàng)目,呼吁環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與和公民聽證制度能夠得到切實(shí)有效的實(shí)施,將違法項(xiàng)目阻止在開工以前。[11]。發(fā)生在2007年的廈門市PX項(xiàng)目上,由于廣大市民擔(dān)心PX項(xiàng)目的引進(jìn)會(huì)造成城市環(huán)境污染和破壞廈門旅游休閑之都的美名,超過萬名市民自發(fā)舉行了抗議市政府引進(jìn)PX項(xiàng)目的運(yùn)動(dòng)。最終針對(duì)PX項(xiàng)目上種種環(huán)境爭論,廈門市政府沒有走向保守和封閉,而是努力拓寬公眾表達(dá)自己意愿的社會(huì)渠道,終于使該事件以較為完滿的結(jié)局落幕,政府和社會(huì)公眾之間實(shí)現(xiàn)了雙贏,這對(duì)我國新時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明無疑具有標(biāo)桿作用。近些年來,我國環(huán)保NGO組織在環(huán)境保護(hù)歷程中作用凸顯。它們從和風(fēng)細(xì)雨的環(huán)境宣傳教育者變?yōu)楣娀蛘呷鮿?shì)群體利益的“監(jiān)護(hù)人”,帶來了獨(dú)立的聲音,對(duì)有關(guān)方面的主張形成了有力制衡,并在社會(huì)體制改革向縱深發(fā)展、民主法制建設(shè)加快完善的大環(huán)境下,彰顯出作為環(huán)境政策的倡導(dǎo)者和推動(dòng)者的傾向。[12]這些行動(dòng)促進(jìn)了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展,間接地為公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

建設(shè)長株潭“兩型社會(huì)”,實(shí)施長株潭城市群可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到三市每一個(gè)人以及湖南省未來發(fā)展的大事,它涉及到社會(huì)各個(gè)方面、各個(gè)階層的關(guān)系和利益;它的重要性決定了其每一步計(jì)劃的制定和實(shí)施過程應(yīng)該有也必須有廣大人民群眾的積極參與。令人欣慰的是,長株潭城市群的公眾參與已部分落實(shí)為一種實(shí)踐。長沙已經(jīng)建立了一系列環(huán)保公眾參與機(jī)制的措施與辦法,如實(shí)行環(huán)境信息新聞發(fā)布制度,目前長沙已經(jīng)定期每月向市民公布長沙環(huán)境質(zhì)量狀況、每周發(fā)布政府環(huán)保決策動(dòng)態(tài)等,以保障公眾對(duì)環(huán)境事務(wù)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán);在市委黨校、企業(yè)、中小學(xué)校、社區(qū)市民學(xué)校等開設(shè)不同形式的環(huán)保課堂,傳播、普及環(huán)保國策、環(huán)境科學(xué)和環(huán)?；炯寄?在社區(qū)和鄉(xiāng)村開展民眾環(huán)保自治創(chuàng)建活動(dòng)。又如,2008年6月5日株洲市在全省率先啟動(dòng)“企業(yè)環(huán)保開放日”,87名環(huán)保志愿者與市領(lǐng)導(dǎo)、市環(huán)保工作者一起,參加了活動(dòng)啟動(dòng)儀式。2005年9月24日,湖南科技大學(xué)建筑學(xué)院的學(xué)生在白石公園組織了環(huán)保志愿者簽名及環(huán)保意見征集活動(dòng)。通過大學(xué)生請(qǐng)市民簽名、提問、提建議入冊(cè)的形式,征求了廣大群眾的意見,吸收了600多名市民加入到環(huán)保志愿者隊(duì)伍中來。這些活動(dòng)為公眾參與長株潭“兩型社會(huì)”建設(shè)夯實(shí)了基礎(chǔ)。

再者,公眾要進(jìn)行參與,就得擁有一定的信息,而信息是個(gè)人要從時(shí)間和精力上付出的一種“成本”。成為知情者并維持這一狀態(tài)的成本何時(shí)變?yōu)閳?bào)酬并不固定,需要積累很長時(shí)間才能得到。[13]信息成本成為公眾參與的一個(gè)障礙,而現(xiàn)代科技和通訊設(shè)備的發(fā)展卻使公眾參與變得更為可行。目前,長株潭城市群在通訊上實(shí)現(xiàn)一體化,這為公眾參與“兩型社會(huì)”建設(shè)提供了一定的有利條件。

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Necessity and Feasibility Analysis of Public Participation in the Construction of“two-oriented society”in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan

LAN Ling
(Depar tment ofBusinessAdministration,Changsha University,Changsha,Hunan 410000,China)

It is necessary and feasible for the public to participate in the construction of the“two-oriented society”in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan.Namely,it is an inevitable requirement of democracy and rule of law in the environmental administration;it is an necessary impetus to achieve sustainable developmentof the city clusterof Changsha,Zhuzhou and Xiangtan;it is the only road to reduce“production-type pollution”and“l(fā)ife-type pollution”of the city cluster of Changsha,Zhuzhou and Xiangtan.Besides,public participation in the construction of“two-oriented society”in Changsha,Zhuzhou and Xiangtan has legal and realistic basis.

Changsha,Zhuzhou and Xiangtan;the construction of“two-oriented society”;public participation

D035.5

A

1674-117X(2010)05-0110-04

2010-06-12

蘭 玲(1974-),女,湖南岳陽人,長沙學(xué)院講師,中南大學(xué)博士研究生,主要從事知識(shí)轉(zhuǎn)移與技術(shù)創(chuàng)新研究。

責(zé)任編輯:衛(wèi) 華