城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理路徑探究

蒙穎

摘要：城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，協(xié)商治理成為社區(qū)治理主體之間對(duì)話與溝通的紐帶，為社會(huì)有效治理創(chuàng)新了新形勢(shì)。目前，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理仍處于探索階段，實(shí)踐過(guò)程中存在諸多挑戰(zhàn)。通過(guò)提升協(xié)商民主意識(shí)，完善協(xié)商民主制度，培育社區(qū)協(xié)商主體，完善社區(qū)協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)民主協(xié)商，可以提高基層社會(huì)治理的有效性。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)社區(qū);協(xié)商治理;社區(qū)治理

一、協(xié)商治理與城鄉(xiāng)社區(qū)治理

協(xié)商治理于20世紀(jì)80年代源起于西方。約瑟夫·貝塞特（Joseph Beissett）率先在其1980年的文章《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》中提出“協(xié)商民主”一詞，他提倡民主參與，反對(duì)少數(shù)人的精英主義。從實(shí)踐角度看，20世紀(jì)80年代以來(lái)，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)方面矛盾頻發(fā)，更廣泛的人群參與公共治理已成為解決這些社會(huì)矛盾和問(wèn)題的普遍共識(shí)。從理論角度看，許多學(xué)者指出，自由民主本身存在缺陷，難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等，公共利益常常被忽視，決策如何科學(xué)化、制度化的問(wèn)題丞待解決并加以保障，因此需要一種更廣泛的民主參與機(jī)制。由此，協(xié)商治理應(yīng)運(yùn)而生，為解決民主危機(jī)、解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)沖突提供了新的思路，其強(qiáng)調(diào)多元主體之間的合作治理。由于在公共治理中協(xié)商治理發(fā)揮著重要作用，許多國(guó)內(nèi)學(xué)者開始討論中國(guó)協(xié)商治理問(wèn)題，并將其轉(zhuǎn)化為符合我國(guó)的治理模式，用“中國(guó)式”的協(xié)商治理解決社會(huì)問(wèn)題。王巖等認(rèn)為協(xié)商民主治理是當(dāng)代中國(guó)協(xié)商治理的基本形式，其客體是多元化多層次的存在，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的同步均衡發(fā)展。趙普兵、李寧等提出協(xié)商治理是一種以較低的成本實(shí)現(xiàn)較好治理效果的治理方式。將協(xié)商治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合，認(rèn)為協(xié)商治理可以解決農(nóng)村村民自治問(wèn)題、農(nóng)村人居環(huán)境治理現(xiàn)代化等。

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單位，是為群眾服務(wù)的黨政聯(lián)系的“最后一公里”。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理以城鄉(xiāng)社區(qū)為基礎(chǔ)單位，通過(guò)廣泛參與和利益的表達(dá)與交流，解決關(guān)系基層的重大利益問(wèn)題及分歧。特別是十八大以來(lái)，取得了維護(hù)群眾利益的較大成效，同時(shí)也促進(jìn)了社會(huì)文明進(jìn)步，協(xié)商治理在社會(huì)治理中起著重要作用。黨的十九大提出：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，從社區(qū)治理的角度來(lái)看，多元主體之間友好溝通、良性互動(dòng)、協(xié)商對(duì)話才是實(shí)現(xiàn)新時(shí)期城鄉(xiāng)治理創(chuàng)新的重要途徑。

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理方興未艾，在實(shí)踐的過(guò)程中仍存在諸多困境：城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主意識(shí)待提升、協(xié)商民主制度待完善、治理主體培育待加強(qiáng)、協(xié)商民主機(jī)制待健全等，如何克服上述難題，將協(xié)商民主推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)治理中這一問(wèn)題值得探討。

二、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)

（一）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主意識(shí)待提升

人們的思考方式會(huì)隨著周遭環(huán)境和社會(huì)進(jìn)步而不斷改變，在這種背景下，平等、協(xié)商、契約等觀念深深植根于人們的心中，利益結(jié)構(gòu)的多元化和等級(jí)分化更是不可避免，不同群體和社會(huì)階層之間的矛盾也會(huì)升級(jí)，社會(huì)治理的難度將會(huì)加大，因此迫切需要公民、社會(huì)和政府之間有一個(gè)協(xié)商對(duì)話機(jī)制進(jìn)行互動(dòng)溝通，以解決觀念沖突問(wèn)題，協(xié)商治理由此誕生。近年來(lái)隨著信息化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度已逐漸成熟，內(nèi)涵與形式不斷拓展與豐富，但各協(xié)商主體之間對(duì)協(xié)商治理存在意識(shí)形態(tài)泛化現(xiàn)象。

首先，社區(qū)居民是城鄉(xiāng)社區(qū)治理中最大的主體與受益者，隨著“法治社會(huì)”觀念深入人心，我國(guó)公民維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，維護(hù)自身利益的愿望更強(qiáng)烈;但在如今的社區(qū)治理中，社區(qū)居民協(xié)商意識(shí)淡薄，沒有形成協(xié)商治理共識(shí)，理性和能力不足導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程中困難重重并有可能利益受損;一是缺乏理性的維權(quán)意識(shí)：不擅于用“法”維護(hù)自己的基本權(quán)益;一些社區(qū)居民依舊不清楚法律維護(hù)居民權(quán)利的邊界和具體形式。二是居民教育程度、表達(dá)能力等方面的不足，缺乏用民主參與的思維解決自身利益與集體利益矛盾問(wèn)題，協(xié)商民主意識(shí)薄弱，甚至有些居民產(chǎn)生畏懼心理，在會(huì)議和日常生活中不敢表達(dá)自己真實(shí)的看法，城鄉(xiāng)社區(qū)治理最廣泛的治理主體是社區(qū)群眾，如果缺乏治理共識(shí)無(wú)異于將協(xié)商治理成全為各主體謀求私利的工具。

其次，基層黨員干部“與民協(xié)商”的意識(shí)淡薄，在社區(qū)治理的問(wèn)題上，忽視居民的意愿而替老百姓做決定，這就違背了協(xié)商民主的初衷;此外，還有些干部在處理社區(qū)日常事務(wù)時(shí)態(tài)度清高，沒有用平等的身份與群眾互動(dòng)交流;部分干部受“官本位”傳統(tǒng)行政思維的影響，以其對(duì)政策更熟悉、表達(dá)應(yīng)變能力更強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)完全壓過(guò)群眾獲取信息渠道有限的弱勢(shì)，因此產(chǎn)生社區(qū)（農(nóng)村）居民知情權(quán)、參與權(quán)被剝奪、信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，最后使協(xié)商結(jié)果不符合預(yù)設(shè)的方向發(fā)展。

可以看出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，從社區(qū)居民群眾到基層干部，普遍缺乏民主協(xié)商意識(shí)以及協(xié)商能力，阻礙了城鄉(xiāng)社區(qū)治理效能的提升。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主制度待完善

首先，協(xié)商民主程序的規(guī)范性待完善，在目前的城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，協(xié)商民主治理的程序呈現(xiàn)出任意性和規(guī)則性差的問(wèn)題。一是如何確定主體的程序有待規(guī)范，當(dāng)前參會(huì)主體不能代表各階級(jí)利益。召開協(xié)商會(huì)議時(shí)，常常是選取固定的人員參會(huì)，或是選取人員程序不規(guī)范，參會(huì)人員還明確存在領(lǐng)導(dǎo)與群眾是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理的有效性。二是事前、事中、事后協(xié)商程序不規(guī)范;在協(xié)商事前常常存在方案、議題、群眾發(fā)言人內(nèi)定的情形，在協(xié)商過(guò)程中有些地方對(duì)社區(qū)重要事項(xiàng)避而不談或者避重就輕，還可能出現(xiàn)壓縮了解信息、會(huì)議討論的時(shí)間，甚至不接受參會(huì)代表的提問(wèn)，事后評(píng)價(jià)制度缺乏規(guī)范化。

其次，隨著《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》的發(fā)布，各地市按照文件要求紛紛另設(shè)各種協(xié)商民主小組與其他協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是將協(xié)商民主納入已有的制度規(guī)范之中，如此便會(huì)與現(xiàn)有制度產(chǎn)生間隙，導(dǎo)致實(shí)踐中協(xié)商民主處于弱勢(shì)或是邊緣化。

最后，城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理趨同化。雖然許多發(fā)達(dá)地市已紛紛發(fā)布其城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)文件，或是制定相關(guān)政策法規(guī)，但仍有地區(qū)還在進(jìn)行“一刀切”的模式，生搬硬套其他地區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定政策規(guī)章，導(dǎo)致在治理過(guò)程中出現(xiàn)民意不滿、協(xié)商效率低下等情形。

（三）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理主體培育待加強(qiáng)

目前，基層社會(huì)治理中的協(xié)商主體的培育力度呈現(xiàn)薄弱的問(wèn)題。第一，城鄉(xiāng)基層自治組織職能錯(cuò)位，他們?cè)仁亲罱咏罕?、基層開展協(xié)商民主治理的最佳主體之一，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，處在行政最末梢的街道辦事處往往將社區(qū)居委會(huì)等自治組織當(dāng)成其附屬組織，采用“直線命令”的方式，將雜亂無(wú)章的社區(qū)工作推至居委會(huì)，并強(qiáng)硬確定其考核指標(biāo)，由此，居民自治組織轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓M織無(wú)限延伸的“腿”和“口”，民主協(xié)商功能嚴(yán)重削弱。第二，城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織培育力度不足。社會(huì)組織尚未完全建立，社區(qū)居民參與社區(qū)治理程度低，沒有具體的組織使他們參與其中，很難發(fā)揮主人翁精神為社區(qū)治理服務(wù)，雖然有些社區(qū)設(shè)有“建設(shè)自治組織”、“業(yè)主委員會(huì)”等組織，但由于缺乏專業(yè)社區(qū)工作人員的培訓(xùn)、鍛煉與實(shí)踐，其參與協(xié)商的能力明顯較弱。

（四）城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制待健全

如今城鄉(xiāng)社區(qū)治理的機(jī)制不順暢，一些地區(qū)的社區(qū)居（村）民治理機(jī)制缺位錯(cuò)位，監(jiān)督機(jī)制也十分薄弱，導(dǎo)致國(guó)家下鄉(xiāng)的物力財(cái)力資源無(wú)法有效惠及需要的群眾，當(dāng)前大部分社區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)仍然依托項(xiàng)目制，在此過(guò)程中基層干部將大部分資源把持在自己手中，將生活在社區(qū)的居民群眾排斥在社區(qū)公共事務(wù)的治理過(guò)程之外，協(xié)商治理更無(wú)可能。當(dāng)前社會(huì)不穩(wěn)定因素增多，社區(qū)中的利益主體較多，由此產(chǎn)生各種矛盾，但現(xiàn)有的機(jī)制不足以解決矛盾;在缺乏有效的矛盾處理機(jī)制時(shí)，社區(qū)居民只好依托非制度化參與，其經(jīng)濟(jì)、政治成本增大。

三、城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展路徑

（一）提升協(xié)商民主意識(shí)，鍛造城鄉(xiāng)社區(qū)治理新共識(shí)

“協(xié)商民主的成功不是全社會(huì)所有公民的集體能力，而是在相應(yīng)的溝通和規(guī)劃、審查過(guò)程的制度化和非正式輿論的相互作用中?！闭驹谏鐓^(qū)的立場(chǎng)來(lái)看，社區(qū)公共生活中的所有治理主體，包括政府部門、社會(huì)組織、社區(qū)居民等，都應(yīng)進(jìn)行理性的溝通和協(xié)商，學(xué)會(huì)利用法制化的途徑進(jìn)行談判、對(duì)話和交流，區(qū)分信息的真實(shí)性和實(shí)用性，做出事實(shí)、理性的決策，而不是為自身利益而采取極端措施，將公眾利益罔之不顧。從社區(qū)居民的角度看，當(dāng)對(duì)社區(qū)管理人員管理方式不滿時(shí)應(yīng)按照程序與規(guī)則采取溝通與協(xié)商的方式，對(duì)問(wèn)題理性解決，形成社區(qū)主人翁意識(shí)。從基層干部層面看，在進(jìn)行社區(qū)協(xié)商時(shí)，應(yīng)廣泛聽取群眾意見，拓寬社區(qū)居民了解信息的渠道，公開街道及社區(qū)重要事務(wù)信息，而不是搞“一言堂”。在社區(qū)公共事務(wù)治理的問(wèn)題上，居民之間、居民與政府之間應(yīng)該就某個(gè)具體問(wèn)題或是程序展開全面的理性討論和積極溝通，換位思考了解雙方的立場(chǎng)，達(dá)成共識(shí)。事實(shí)證明，規(guī)則即有序，沒有規(guī)矩不成方圓，因此，為了使社區(qū)有序治理，遵循規(guī)則是處理社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)鍵，形成共識(shí)也是規(guī)則的一種，只有社區(qū)各主體之間達(dá)成共識(shí)，才能使社區(qū)治理成效顯著，治理成果惠及社區(qū)群眾。

（二）完善協(xié)商民主制度，打造城鄉(xiāng)社區(qū)治理新規(guī)范

首先，確定協(xié)商的主體。社區(qū)協(xié)商治理涉及政府、各街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、物業(yè)、社區(qū)居民等多個(gè)主體，應(yīng)符合法律、法規(guī)和社區(qū)慣例、規(guī)范等要求，通過(guò)協(xié)商對(duì)話有效管理社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)活動(dòng)的和諧發(fā)展。十九屆四中全會(huì)公報(bào)指出：“我們必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系?！?/p>

其次，明確協(xié)商內(nèi)容。根據(jù)“與人民協(xié)商、為人民協(xié)商”的要求，我國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的城鄉(xiāng)社區(qū)要根據(jù)自身的地域特點(diǎn)和周遭環(huán)境合理確定協(xié)商內(nèi)容，基層治理的主要協(xié)商內(nèi)容應(yīng)聚焦于針對(duì)涉及民生的各項(xiàng)利益與重大問(wèn)題，如村級(jí)集體土地股權(quán)改革、集體資產(chǎn)處置、治安治理、衛(wèi)生環(huán)境等熱點(diǎn)疑難問(wèn)題的解決。最后是規(guī)范協(xié)商程序。協(xié)商程序關(guān)系到事務(wù)解決的效率問(wèn)題，常見的協(xié)商步驟具體有五步：一是收集議題。各社區(qū)可以設(shè)立專門的門戶網(wǎng)站或信箱等渠道專供社區(qū)收集議題。二是制定方案。各社區(qū)應(yīng)召開社區(qū)“兩委”協(xié)商會(huì)議，對(duì)收集到的議題進(jìn)行分類篩選并制定協(xié)商方案。三是進(jìn)行協(xié)商。在此過(guò)程中，若由街道辦事處進(jìn)行協(xié)商的議題，則由街道進(jìn)行協(xié)商;若是需要社區(qū)共同協(xié)商的事務(wù)，需要通過(guò)社區(qū)共建會(huì)、聽證會(huì)等平臺(tái)，依據(jù)政策法規(guī)等相關(guān)內(nèi)容組織和引導(dǎo)參與對(duì)象進(jìn)行協(xié)商座談。四是公開結(jié)果。協(xié)商意見需要以會(huì)議記錄、社區(qū)居民公約等書面形式確定，繼而通過(guò)居民公告欄，社區(qū)門戶網(wǎng)站等渠道進(jìn)行公示公開。五是執(zhí)行監(jiān)督。遵照“誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)執(zhí)行”“誰(shuí)受益、誰(shuí)監(jiān)督”的原則，對(duì)協(xié)商結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，在公示有效期內(nèi)公平公正處理協(xié)商結(jié)果，并向各利益主體主動(dòng)反饋監(jiān)督情況。

（三）培育社區(qū)協(xié)商主體，激發(fā)城鄉(xiāng)社區(qū)治理新動(dòng)力

“在新的時(shí)代，社區(qū)治理應(yīng)該由社會(huì)的各個(gè)方面發(fā)揮重要作用，全社會(huì)合力共治，群眾的事群眾多商量、共同探討，大家的事人人參與。”習(xí)近平總書記為新時(shí)期城鄉(xiāng)社區(qū)治理提供了思想指導(dǎo)。

一是要將社區(qū)居民自治制度議題納入民主協(xié)商事項(xiàng)中，推動(dòng)基層自治組織職能回歸。弱化街道辦事處的行政職能和權(quán)力，引導(dǎo)居民圍繞社區(qū)生產(chǎn)、生活事務(wù)和公共福利建設(shè)，參與自治、教育自治、監(jiān)督自治的和諧共治。例如協(xié)商城中村征遷、社區(qū)“三供一業(yè)”改造、社區(qū)老齡化嚴(yán)重等問(wèn)題，將為社區(qū)減負(fù)作為居民自治的目標(biāo)之一;圍繞居民亟待解決的問(wèn)題，通過(guò)社區(qū)居民議事會(huì)，對(duì)一些社區(qū)居民亂扔垃圾、寵物飼養(yǎng)、噪聲管理、隨地吐痰等不文明行為，廣納百姓意見，通過(guò)民主協(xié)商、依法協(xié)商、多元協(xié)商等途徑化解社區(qū)治理中的危機(jī)與難題。

二是積極培育和動(dòng)員社會(huì)組織。社會(huì)組織的參與關(guān)系到社區(qū)發(fā)展的活力建設(shè)，建立社區(qū)社會(huì)組織的孵化平臺(tái)，為其組織運(yùn)作和人員招聘提供資金和物質(zhì)支持，社會(huì)組織在社區(qū)協(xié)商治理中起到催化劑作用，良好的社會(huì)組織對(duì)培育居民社區(qū)共治意識(shí)、社區(qū)設(shè)施建設(shè)都有促進(jìn)作用。

三是社區(qū)人才專業(yè)優(yōu)勢(shì)。通過(guò)完善社區(qū)平臺(tái)搭建、拓寬溝通渠道等方式，鼓勵(lì)新社會(huì)階層人士發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)參與社區(qū)民主協(xié)商事項(xiàng)當(dāng)中，維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益。

（四）健全社區(qū)協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)治理新保障

健全社區(qū)協(xié)商機(jī)制，有利于化解社區(qū)治理矛盾分歧，提高政府對(duì)居民參與的主動(dòng)回應(yīng)性。在議題收集上，社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)居民投訴、意見征集機(jī)制，暢通三級(jí)聯(lián)動(dòng)信息收集渠道，通過(guò)黨群互動(dòng)、入戶訪談、社區(qū)座談、社區(qū)事務(wù)公開欄等方式收集議題，保證了議題的普遍性、典型性和代表性。在協(xié)商規(guī)律化上，社區(qū)應(yīng)強(qiáng)化居民聯(lián)系機(jī)制，例如建立黨員定期聯(lián)系群眾、周二例會(huì)等制度，保證協(xié)商的制度化和常態(tài)化;在結(jié)果公開上，社區(qū)應(yīng)強(qiáng)化協(xié)商成果運(yùn)用機(jī)制，建立協(xié)商結(jié)果的采納、實(shí)施和反饋機(jī)制，形成協(xié)商結(jié)果后，及時(shí)組織社區(qū)黨組織和居民委員會(huì)跟進(jìn)需要實(shí)施的事項(xiàng)，通過(guò)宣傳欄、線上公開等制度化的公開方式，接受群眾的監(jiān)督，善用現(xiàn)代信息技術(shù)將監(jiān)督機(jī)制從線下到線上同步實(shí)現(xiàn)，所有反饋意見大到（村）居委會(huì)選舉、城中村土地征收、房屋修繕，小到社區(qū)垃圾分類、文明用語(yǔ)等居民都能在這一公共平臺(tái)商議，各抒己見，通過(guò)合理的協(xié)商平臺(tái)解決社區(qū)矛盾。

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（作者單位：廣西大學(xué)）