高校全面實施預(yù)算績效管理存在的問題及對策研究

劉嬋妮

摘要：全面實施預(yù)算績效管理是國家治理體系現(xiàn)代化發(fā)展的重要要求，高校作為一個財政預(yù)算單位，需要積極以全面預(yù)算績效管理為導(dǎo)向，積極實施財會改革，促進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化。文章立足于當(dāng)前高校全面預(yù)算績效管理存在的管理理念落后、組織機(jī)構(gòu)不完善、制度建設(shè)不健全、項目管理粗放、信息化程度低等問題，從管理理念、制度建設(shè)、預(yù)算績效管理全覆蓋、信息系統(tǒng)建設(shè)四個方面提出了具體的優(yōu)化對策。

關(guān)鍵詞：高校;全面預(yù)算管理;預(yù)算績效

引言

2014年至今，我國新一輪財稅體制改革不斷深化，就是為了建立“與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)”。全面實施預(yù)算績效管理是深化財稅體制改革的重要內(nèi)容，也是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。2018年7月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）印發(fā)，系統(tǒng)地闡述了全面實施預(yù)算績效管理的總體思路和基本原則，這是黨和國家在預(yù)算管理方面的重要決策部署。2019年12月，教育部《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號）印發(fā)，要求“2020年底，基本建成覆蓋部門預(yù)算的全面預(yù)算績效管理制度體系，進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算績效管理模式，不斷提高教育預(yù)算管理科學(xué)化水平”，這是教育部對所屬高等學(xué)校和直屬單位全面實施預(yù)算績效管理工作的進(jìn)展要求，并為高校如何深入開展預(yù)算績效管理指明了方向，也是推動學(xué)校財務(wù)管理水平提升的良好契機(jī)。

一、高校全面實施預(yù)算績效管理的積極意義

全面預(yù)算績效管理是要建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，將績效管理理念和方法貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程，并實現(xiàn)與全面預(yù)算管理有機(jī)融合的一種預(yù)算管理模式。高校全面實施預(yù)算績效管理，對于進(jìn)一步緩解高校收支矛盾、提高資金使用效益、打破資金安排的固化格局、提升預(yù)算管理水平、促進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化有著重要意義。

（一）有利于緩解收支矛盾，提高資金使用效益

隨著經(jīng)濟(jì)形勢的日趨嚴(yán)峻和學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)，學(xué)校增收困難與支出不斷擴(kuò)大的兩難局面長期存在，財務(wù)收支矛盾突出的問題將進(jìn)一步加劇。而全面預(yù)算績效管理將高校發(fā)展的各項財務(wù)收支活動納入預(yù)算管理領(lǐng)域，通過一系列計量方式來統(tǒng)籌安排高校發(fā)展的各項籌資活動，并對高?，F(xiàn)有的資源進(jìn)行分配利用，在資金安排時突出績效導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，從而減少資金的閑置和浪費(fèi)，使得有限的資金發(fā)揮更大的效益，最終實現(xiàn)高校更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。

（二）提升預(yù)算管理水平，促進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化

目前高校預(yù)算管理普遍存在管理碎片化的問題。學(xué)校預(yù)算是由各部門預(yù)算數(shù)據(jù)匯總整合而來，而各部門的預(yù)算往往只考慮自身需求，很難從宏觀角度系統(tǒng)地考慮學(xué)校的整體事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和資金使用效益，導(dǎo)致資金安排與學(xué)校整體發(fā)展脫節(jié)。而實施全面預(yù)算績效管理要求在預(yù)算編制時緊密地將高校整體的事業(yè)發(fā)展目標(biāo)、資金安排、資金使用效果相結(jié)合，將各部門的工作內(nèi)容與工作目標(biāo)、工作績效相結(jié)合，并把各部門的預(yù)算與學(xué)校的年度工作相結(jié)合，推動預(yù)算管理整體化，從而進(jìn)一步提升學(xué)校的管理水平，促進(jìn)高校治理能力現(xiàn)代化。

二、高校實施全面預(yù)算績效管理存在的問題分析

（一）管理理念落后，相關(guān)部門缺乏主動性

多數(shù)高校長期以來在經(jīng)費(fèi)的管理上更重視投入和支出，而忽視過程管控和績效，高校內(nèi)部還未建立以績效管理為目標(biāo)和導(dǎo)向的預(yù)算績效管理思想理念，預(yù)算績效管理停留在敷衍應(yīng)付上級管理部門層面，且管理工作僅由財務(wù)部門完成，高校內(nèi)部教務(wù)、科研、學(xué)工、后勤等各部門誤以為預(yù)算績效管理就是財務(wù)部門的工作，與本部門無關(guān)，只要本部門的支出能夠及時報賬即可。既不能很好地配合財務(wù)部門完成預(yù)算績效管理工作，也缺乏實施預(yù)算績效管理的主動性和積極性。

（二）組織機(jī)構(gòu)不完善，制度建設(shè)不健全

高校肩負(fù)教育教學(xué)、科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等多種職能，經(jīng)費(fèi)類型多種多樣，且不同類型的經(jīng)費(fèi)所產(chǎn)生效用的時間長短不一。而目前多數(shù)高校沒有設(shè)立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，缺乏規(guī)范健全的預(yù)算績效管理制度建設(shè)。預(yù)算績效管理的主體是誰？績效指標(biāo)體系如何建立？預(yù)算績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是什么？具體流程如何進(jìn)行？績效評價結(jié)果如何運(yùn)用？這些問題如果不能得到有效解決，預(yù)算績效管理工作將很難深入地開展。

（三）精細(xì)化程度不夠，項目管理粗放

現(xiàn)階段高校預(yù)算管理精細(xì)化程度雖有一定程度提高，但對于預(yù)算績效管理方面鮮有深入的思考和建設(shè)。對于項目績效管理（績效目標(biāo)設(shè)定、預(yù)算執(zhí)行率、績效目標(biāo)偏離度、績效評價、績效評價結(jié)果運(yùn)用）沒有予以充分的考慮，預(yù)算管理“重申報、輕管理”普遍存在。項目預(yù)算管理粗放，導(dǎo)致項目預(yù)算執(zhí)行率低、年底突擊花錢、資金使用效益低下的局面，與預(yù)算績效管理的目標(biāo)是相違背的。隨著財政部、教育部對預(yù)算績效管理越來越重視，現(xiàn)有的高校預(yù)算管理機(jī)制不再能夠滿足高校全面預(yù)算績效管理需求。

（四）全面預(yù)算管理信息化進(jìn)展緩慢

現(xiàn)階段大部分高校預(yù)算管理信息化進(jìn)展緩慢，預(yù)算管理過程中的預(yù)算申報、預(yù)算數(shù)據(jù)匯總、預(yù)算數(shù)據(jù)審核、預(yù)算方案編制等環(huán)節(jié)皆在線下完成，時間成本高、易出錯。隨著高校全面預(yù)算績效管理的實施，將會有更多的環(huán)節(jié)，如績效目標(biāo)的填報、審核、監(jiān)控、反饋等逐步嵌入到預(yù)算管理的流程中，對財務(wù)人員的要求也會更高。高?，F(xiàn)有的信息化水平難以為精準(zhǔn)化、高效化的全面預(yù)算績效管理提供技術(shù)支持。

三、高校全面實施預(yù)算績效管理優(yōu)化對策

（一）強(qiáng)化對預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識

全面預(yù)算績效管理水平體現(xiàn)了高校治理水平和治理能力。為了能夠提升預(yù)算管理成效，高校應(yīng)全面提高認(rèn)識，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念到以績效為導(dǎo)向的全面預(yù)算管理理念的轉(zhuǎn)變。高校財務(wù)部門需要根據(jù)現(xiàn)有的財務(wù)管理規(guī)定制定出一套科學(xué)高效的預(yù)算管理方式，將全面預(yù)算管理模式貫徹執(zhí)行，在高校內(nèi)部各部門不斷強(qiáng)化預(yù)算績效管理理念，加強(qiáng)各部門績效管理的主體意識，強(qiáng)化各部門負(fù)責(zé)人預(yù)算績效管理主體責(zé)任，把“獨(dú)角戲”變成“大合唱”。在理念的支持下提升預(yù)算管理水平和資金使用效率，為學(xué)校事業(yè)發(fā)展提供穩(wěn)定的財力保障。

（二）完善組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范制度建設(shè)

在對高校預(yù)算績效管理工作進(jìn)行分析之后發(fā)現(xiàn)，隨著預(yù)算績效管理在預(yù)算管理工作中越來越重要，高校財務(wù)管理的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度也需要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。高校需加強(qiáng)頂層設(shè)計，進(jìn)一步成立全面實施預(yù)算績效管理工作小組，統(tǒng)籌推進(jìn)全面預(yù)算績效管理工作，切實發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用。同時，應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理制度建設(shè)，完善相關(guān)的規(guī)章制度和管理辦法，以全過程管理為主線，梳理影響預(yù)算績效的關(guān)鍵流程，明確項目論證立項、績效目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控、績效自評、績效復(fù)評等關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分工，逐步構(gòu)建適應(yīng)預(yù)算管理新要求的制度體系。

（三）推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理全覆蓋

通過提升高校財務(wù)管理質(zhì)量能夠進(jìn)一步提升高校資金的綜合利用率。為此，在高校發(fā)展的過程中，高校領(lǐng)導(dǎo)和預(yù)算管理部門應(yīng)結(jié)合高校現(xiàn)有資金管理情況因地制宜的拓展預(yù)算資金管理領(lǐng)域，從而更加全面的體現(xiàn)高校發(fā)展的具體收支，統(tǒng)籌管理高?，F(xiàn)有的資金使用，并將預(yù)算績效管理貫穿預(yù)算管理工作的全過程，推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理全覆蓋。

具體而言需要做好以下幾個方面的工作：第一，預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)體系的構(gòu)建。建立一套高校內(nèi)部各部門適用的共性指標(biāo)，并選取重點部門、重點經(jīng)費(fèi)開展個性指標(biāo)建設(shè)，建立分類管理的指標(biāo)體系，確保不同經(jīng)費(fèi)分類管理，同類經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。同時，要保證指標(biāo)體系的動態(tài)調(diào)整，適當(dāng)?shù)母鶕?jù)預(yù)算年度的工作要點、工作計劃進(jìn)行修訂和完善，從而提高指標(biāo)體系的可操作性和科學(xué)性。第二，在預(yù)算執(zhí)行前，做好項目申報工作，并開展事前績效評估工作。預(yù)算績效領(lǐng)導(dǎo)小組或主管部門對預(yù)算項目的必要性、可行性、績效目標(biāo)等關(guān)鍵信息進(jìn)行評估審核，確定項目是否繼續(xù)開展以及項目開展的輕重緩急。第三，在預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算管理部門要追蹤監(jiān)控、分析當(dāng)前預(yù)算執(zhí)行情況，對績效目標(biāo)執(zhí)行偏差所產(chǎn)生的原因，提出合理建議，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行及績效目標(biāo)的實現(xiàn)。第四，打造預(yù)算反饋機(jī)制。在對專項資金績效情況實施自評全覆蓋的基礎(chǔ)上，建立績效復(fù)評機(jī)制。通過引入“校內(nèi)專家智囊團(tuán)”和第三方參加績效評價工作，對重點項目開展更全面、更深入、更有針對性的績效復(fù)評，從而完善預(yù)算績效管理工作。第五、將學(xué)校預(yù)算安排與績效評價結(jié)果相掛鉤，將預(yù)算績效管理工作納入學(xué)校年度考核、單位考核、干部考核體系，充分調(diào)動各部門履職盡責(zé)和工作積極性，促進(jìn)預(yù)算績效管理工作的有效開展。

（四）構(gòu)建全面預(yù)算管理系統(tǒng)

全面實施預(yù)算績效管理，對高校的信息化建設(shè)提出了更高的要求。因此，高校需深入分析學(xué)校預(yù)算管理的現(xiàn)狀，全面理解預(yù)算績效管理的要求，結(jié)合全面實施預(yù)算績效管理總體目標(biāo)和思路，構(gòu)建一個涵蓋項目庫管理、預(yù)算管理、績效管理在內(nèi)的完整有效的全面預(yù)算管理系統(tǒng)。同時，加強(qiáng)預(yù)算管理系統(tǒng)與核算系統(tǒng)、收費(fèi)系統(tǒng)、工資系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通，從而解決數(shù)據(jù)孤島、時效性差等一系列問題，為實現(xiàn)全過程預(yù)算績效管理工作提供技術(shù)支撐。

結(jié)語

綜上所述，隨著教育部對全面實施預(yù)算績效管理的持續(xù)推進(jìn)，高校預(yù)算改革迫在眉睫。高校應(yīng)立足于全面預(yù)算績效管理實施的實際情況，從強(qiáng)化對預(yù)算績效管理重要性的認(rèn)識、完善組織機(jī)構(gòu)、規(guī)范制度建設(shè)、推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理全覆蓋、構(gòu)建全面預(yù)算管理系統(tǒng)等方面思考如何提高高校全面預(yù)算績效管理水平，旨在能夠有效提高高校財務(wù)管理質(zhì)量和水平、提升高校整體辦學(xué)水平、促進(jìn)高校健康有序

發(fā)展。

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