網(wǎng)絡短視頻發(fā)展亂象及治理對策

郭亮　崔蕊麟

調查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年3月，我國網(wǎng)絡視頻用戶規(guī)模達850億，其中網(wǎng)絡短視頻用戶規(guī)模為773億，占網(wǎng)民總體的856%。[1]我國網(wǎng)絡短視頻行業(yè)規(guī)模2019年達400多億元，預計2020年將超過700億元。[2]短視頻已成為中國網(wǎng)民最喜愛的視頻內容形態(tài)之一。然而，網(wǎng)絡短視頻市場存在著內容失范、版權侵權、隱私泄露等棘手問題，挑戰(zhàn)了倫理道德與國家法律底線，產生了惡劣的社會影響。在建設“網(wǎng)絡強國”“數(shù)字中國”大背景下，如何運用法治思維和法治方式，借助大數(shù)據(jù)智能化等信息技術力量，補齊網(wǎng)絡短視頻監(jiān)管短板，形成多元共治效應，已成為理論界和實務界亟待解決的重大課題。

一、網(wǎng)絡短視頻發(fā)展中存在的棘手問題

網(wǎng)絡短視頻集文字、圖片、聲音、視頻于一體。因其制作簡單、發(fā)布方便、內容魚龍混雜等特點，網(wǎng)絡短視頻行業(yè)急速增長的背后存在著諸多亂象。

（一）內容良莠不齊，挑戰(zhàn)三觀底線

網(wǎng)絡短視頻是當下社會精神文化、心理特征、價值追求的重要投射。短視頻泥沙俱下、良莠不齊，單是抖音APP 2018年9月就清理了61294條內容失范的視頻，永久封禁24191個問題賬號。[3]如果不加甄別、喪失警惕，讓負能量信息滋生蔓延，將對社會產生巨大的負面影響。一是制造精神鴉片。短視頻平臺通過大數(shù)據(jù)分析，可向用戶精準推送符合其興趣愛好的視頻內容，帶來“沉浸式體驗”。據(jù)媒體報道，575%的微博用戶則表示自己只關注感興趣的同一類型的視頻內容，823%的抖音用戶更關注娛樂惡搞內容，當短視頻的商品化趨勢和精神消費功能逐漸凸顯時，民眾的無意識選擇也日漸明顯。[4]二是放大輿情危機。短視頻跨媒介滲透率更高，傳播效率更強。2019年4月11日，西安奔馳女車主哭訴維權視頻在網(wǎng)上流傳，有大V等傳播虛假信息，事后雙方雖達成和解，但也一度激化了公共情緒。三是影響青少年身心健康。共青團中央維護青少年權益部牽頭發(fā)起的一項調查顯示，20%的青少年表示幾乎總是在看短視頻，每天看幾次的比例接近10%。[5]網(wǎng)絡短視頻讓青少年價值觀念和思維方式受到巨大沖擊，甚至在跟風模仿中迷失方向、誤入歧途。

（二）版權侵權頻發(fā)，污染網(wǎng)絡生態(tài)環(huán)境

從目前短視頻著作權侵權訴訟案例來看，大致有制作者侵權和平臺侵權兩種情況。就前者而言，包括以下侵權形式：一是短視頻制作者未經(jīng)許可對視聽作品進行組合拼接或二次創(chuàng)作。二是未經(jīng)授權微加工轉發(fā)、搬運他人短視頻的“洗稿”行為，如刪除片頭片尾、將logo打碼、秒盜、畫中畫等。就后者而言，短視頻平臺侵權相對比較隱蔽，多以間接侵權或濫用“避風港原則”為主。主要表現(xiàn)在：平臺委托第三方專業(yè)機構合作完成侵權短視頻，并由第三方上傳;以技術中立名義，注冊了大量自媒體賬號，偽裝成自媒體抓取作品分類上傳;鼓勵和引導自媒體上傳侵權短視頻，再通過算法主動推薦給網(wǎng)絡用戶。

（三）信息泄露不斷，危及隱私安全

網(wǎng)絡短視頻的拍攝內容、題材多數(shù)源于生活中的人、事、物。一方面，內容生產者在拍攝或上傳視頻時，易侵犯他人肖像權、隱私權或個人信息權益。另一方面，平臺非法獲取用戶個人信息，侵犯隱私權的情況也與日俱增。中國消費者協(xié)會發(fā)布的《APP個人信息泄露情況調查報告》顯示：超八成受訪者曾遭遇個人信息泄露問題，其中常見情形為推銷電話、短信騷擾、詐騙電話、垃圾郵件;近七成受訪者認為手機APP在自身功能不必要的情況下獲取用戶隱私權限。[6]

二、網(wǎng)絡短視頻治理成效欠佳的主要原因

互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地。全國網(wǎng)信辦會同有關部門，通過行政約談、整改、下架、停播、注銷賬號、列入禁播黑名單、刑事打擊等一系列“組合拳”，有效整治了短視頻行業(yè)發(fā)展亂象，但這些痼疾、毒瘤并未徹底根除，網(wǎng)絡生態(tài)治理體系還不完善，網(wǎng)絡短視頻治理能力還有待提高。究其成因，這與政府、市場、社會等多元主體未能形成共治共建共享的格局有關。

（一）法律制度供給不能滿足網(wǎng)絡短視頻產業(yè)發(fā)展需求

一方面，黨的十八大以來，我國網(wǎng)絡立法駛入了快車道，《網(wǎng)絡安全法》《電子商務法》《互聯(lián)網(wǎng)直播服務管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務管理規(guī)定》等法律法規(guī)、部門規(guī)章應運而生，打破了過去僅依靠紅頭文件管網(wǎng)、治網(wǎng)的工作格局，但《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)仍未能出臺。2020年正式施行的《網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》仍面臨全面性、針對性、可操作性不強的困境。另一方面，現(xiàn)行《著作權法》不能有效規(guī)制網(wǎng)絡短視頻侵權行為?！吨鳈喾ā逢P于權利主體界定、客體擴張、作品利用方式、權利限制、侵權責任等方面的規(guī)定正受到數(shù)字信息技術的巨大沖擊。

（二）網(wǎng)絡短視頻協(xié)同治理程度不高

1.政府監(jiān)管不力。主要表現(xiàn)為：一是多為事后監(jiān)管，不能消除業(yè)已形成的不良影響。二是監(jiān)管主體多元化，職責分工不明確。三是監(jiān)管信息化水平不高。

2.市場治理失靈。流量帶來了可觀的利潤，也帶來了嚴峻的問題。一方面，網(wǎng)絡短視頻準入“門檻低”。另一方面，短視頻平臺未充分履行主體責任。

3.社會治理疲軟。在網(wǎng)絡短視頻用戶群體中，既有三觀尚未形成的青少年，又有缺乏理性價值判斷和信息篩選能力的盲目跟風者。遺憾的是，我國既缺乏規(guī)范平臺自身的監(jiān)督機制，也無涉及整個短視頻行業(yè)的自治規(guī)范，專門的短視頻行業(yè)協(xié)會亦未建立，社會治理能力總體上較弱。

三、治理網(wǎng)絡短視頻發(fā)展亂象的對策建議

綜上觀之，傳統(tǒng)的單一主體治理模式已無法適應網(wǎng)絡短視頻產業(yè)發(fā)展的需要。因此，治理網(wǎng)絡短視頻亂象，需要重塑政府、企業(yè)、社會、網(wǎng)民等多元主體協(xié)同共治模式，堅持法律治理與技術治理相結合，完善法律制度頂層設計，優(yōu)化政府執(zhí)法監(jiān)管和版權保護，履行平臺主體責任，強化社會監(jiān)督和網(wǎng)民自律，培育清朗的網(wǎng)絡生態(tài)環(huán)境。

（一）完善法律制度頂層設計

黨的十九大報告提出了“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”的新論斷。通過立、改、廢、釋并舉，逐漸完善網(wǎng)絡短視頻領域相關法律制度，提高治理網(wǎng)絡短視頻的法治化水平。

首先，注重網(wǎng)絡法治體系的完整性，加快推進網(wǎng)絡短視頻領域立法。習近平總書記指出，加快網(wǎng)絡立法進程，完善依法監(jiān)管措施，化解網(wǎng)絡風險。明確各方權利義務。要堅持依法治網(wǎng)、依法辦網(wǎng)、依法上網(wǎng)，讓互聯(lián)網(wǎng)在法治軌道上健康運行。[7]目前，我國已初步建立起網(wǎng)絡安全、電子商務、網(wǎng)絡犯罪法律法規(guī)和政策體系框架，應加快出臺《個人信息保護法》《網(wǎng)絡信息服務管理法》，提升《網(wǎng)絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》《網(wǎng)絡短視頻平臺管理規(guī)范》《網(wǎng)絡短視頻內容審核標準細則》等部門規(guī)章和行業(yè)規(guī)范的法律位階，細化網(wǎng)絡短視頻相關治理制度。特別是，從法律法規(guī)層面明確網(wǎng)絡視聽節(jié)目先審后播的內容、標準、程序、效力和責任，過濾不良信息。網(wǎng)絡短視頻的核心要義是內容，只有嚴把端口，才能根治短視頻痼疾。一是將行業(yè)規(guī)范中確定的“內容審核標準”納入法律規(guī)范范疇，明確界定“淫穢”“色情信息”“謠言”等術語的法定內涵。二是明確將作品拆分、非法抓取、二次剪輯、盜播、盜鏈等行為作為侵犯著作權行為之一，規(guī)范短視頻信息內容許可制度。

其次，注重網(wǎng)絡短視頻法律制度的針對性和可操作性，做好相關制度規(guī)范的細化和增補。為避免法律法規(guī)在網(wǎng)絡短視頻亂象治理過程中出現(xiàn)“懸置”，需要根據(jù)短視頻監(jiān)管主體不同特征和監(jiān)管實踐中凸顯的問題，一是有針對性地制定實施細則，明確認定、處罰標準，細化主體，加大立法司法解釋力度，及時廢止滯后法律規(guī)范。二是修改《未成年人保護法》，建立未成年人防沉迷保護機制。三是樹立“軟法+硬法”[8]相結合的治理理念。承認行業(yè)規(guī)范的授權法地位，發(fā)揮行業(yè)準則、職業(yè)道德、信息傳播倫理的調控作用，推進短視頻精細化治理。

（二）優(yōu)化政府監(jiān)管

面對短視頻“不好管、管不好、管不到位”的情況，政府監(jiān)管部門要創(chuàng)新治理模式，在常規(guī)的約談、下架、整改、行政處罰等法律監(jiān)管措施之外，還需運用經(jīng)濟、技術等多種手段，提高網(wǎng)絡綜合治理能力。

第一，深化網(wǎng)絡短視頻監(jiān)管體制改革，嚴查各種違法違規(guī)行為。監(jiān)管體制問題是保障執(zhí)法權合理配置與良性運作的關鍵點。2018年，黨和國家機構改革明確做出規(guī)定，中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作、電影工作，負責管理著作權;國家廣播電視總局負責網(wǎng)絡視聽節(jié)目內容和質量的監(jiān)督管理和審查;文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執(zhí)法職責，由文化和旅游部指導。此次改革體現(xiàn)了新時代網(wǎng)絡文化領域推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，但網(wǎng)絡短視頻監(jiān)管仍面臨多部門職能交叉、分工不明等問題。因此，要進一步深化改革，統(tǒng)籌整合網(wǎng)絡短視頻領域行政執(zhí)法資源，厘清各部門權力邊界，實現(xiàn)部門或地區(qū)之間線索通報、案件協(xié)辦、調查取證、聯(lián)合執(zhí)法。要探索網(wǎng)絡文化市場綜合執(zhí)法機構設置的有效形式，完善事前、事中和事后的監(jiān)管體制。事前，開展短視頻專項整治，提高網(wǎng)絡短視頻平臺市場準入條件。事中，完善案件移送標準和程序，采取過濾、限制、阻截、刪除等手段對不良信息進行及時糾錯懲處。事后，以“重罰”威懾不良低俗以及違法違規(guī)內容上傳者，情節(jié)嚴重的，依法做出限期整改、關閉平臺、吊銷經(jīng)營許可證等處罰。

第二，強化技術手段在政府監(jiān)管中的地位，提升短視頻治理的智能化水平。有學者指出：實現(xiàn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范、高效運行的核心是建立信息共享、快速處置的平臺，整合監(jiān)管資源，促進執(zhí)法監(jiān)管信息的歸集、交換和共享。[9]物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術，為減少短視頻執(zhí)法監(jiān)管的盲點盲區(qū)，提升治理效能帶來了新的契機和可能。一是加快全國文化市場技術監(jiān)管與服務平臺建設應用，實時共享網(wǎng)絡短視頻監(jiān)管信息，實現(xiàn)多部門、多層級互聯(lián)互通。二是利用區(qū)塊鏈技術，完善短視頻版權登記、存證系統(tǒng);利用平臺搜索引擎、模式識別技術達到“以網(wǎng)治網(wǎng)”的目的。三是推動建設視聽節(jié)目監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫，提升大規(guī)模數(shù)據(jù)搜集及分析能力。四是開展舉報投訴處理甚至線上聽證、處罰公示，采用移動執(zhí)法APP、電子案卷等手段，對執(zhí)法監(jiān)管流程進行實時動態(tài)監(jiān)控、在線安全監(jiān)測、電子監(jiān)察，提高監(jiān)管的時效性和精準度。

第三，堅持“管建并舉”，加強正向議題設置和正能量內容儲備。短視頻監(jiān)管單靠有關部門“嚴打”“嚴控”顯然是不夠的，還需要“軟硬兼施”，積極疏導、引導、指導。一是搭建治理平臺。中央網(wǎng)信辦違法和不良信息舉報中心主辦、新華網(wǎng)承辦的中國互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)合辟謠平臺，采用對網(wǎng)絡謠言“聯(lián)動發(fā)現(xiàn)、聯(lián)動處置、聯(lián)動辟謠”工作模式，不僅第一時間發(fā)布官方權威信息，讓謠言止于“知”者，而且通過算法進行數(shù)據(jù)整合，及時向公眾推送相關正能量信息，提高公眾甄別辨識謠言的能力。這種做法值得復制和推廣。二是搶占輿論高地。鼓勵和引導主流新聞媒體和黨政軍機關團體等機構入駐主要網(wǎng)絡短視頻平臺開辦賬號，用群眾喜聞樂見、通俗有趣的方式，普及法律政策，傳遞社會主義核心價值觀，不斷提高政府公信力。三是扶植和培育網(wǎng)絡短視頻優(yōu)質內容。政府要牢固樹立服務意識，制定相關政策措施推動網(wǎng)絡短視頻從“流量為王”向“內容為王”轉變。只有回歸內容、回歸原創(chuàng)、回歸真實、回歸德性，才能真正發(fā)揮短視頻這種數(shù)字文化產品的正面效應。

（三）加強市場主體自律

治理網(wǎng)絡短視頻發(fā)展亂象，還需要搭建平臺運營者、內容生產者、傳播者、消費者、廣告商等經(jīng)營者、權益相關者等聯(lián)合規(guī)制矩陣，形成多元主體治理格局。[10]

首先，建立完善實名認證制度與黑名單制度。根據(jù)《網(wǎng)絡短視頻平臺管理規(guī)范》，平臺應當持有《信息網(wǎng)絡傳播視聽節(jié)目許可證》（AVSP）等相關資質，并在許可證規(guī)定的范圍內開展業(yè)務，同時根據(jù)平臺公約和用戶協(xié)議制度，驗證用戶身份真?zhèn)巍嵜J證UGC的，平臺應當核實身份證等個人身份信息;對機構注冊賬戶上傳短視頻的（PGC），平臺應當核實其組織機構代碼證等信息。在此過程中，平臺可以采用用戶畫像、人臉識別、指紋識別等技術手段進行實名認證，但也必須符合《網(wǎng)絡安全法》《民法典·人格權篇》相關規(guī)定，對其所收集到的信息經(jīng)過脫敏加密、保障數(shù)據(jù)隱私安全。另一方面，借鑒國外“三振出局”規(guī)則，用戶若一月內三次以上上傳含有違法違規(guī)內容的短視頻，其身份、頭像、賬戶名稱等個人信息自動納入“黑名單庫”，該名單對各網(wǎng)絡短視頻平臺實行實時共享，違規(guī)者將遭全部短視頻平臺封禁。封禁期可根據(jù)違法違規(guī)的程度不同，分別為一年、兩年、永久三個檔次。

其次，完善短視頻內容審核制度和舉報投訴制度。實施AI初審、人工復核、總編輯負責的三審三查審核制度，提高內容審核的效率和精確性，進而真正做到“平臺審核預防，政府監(jiān)管處罰”。一則，將智能算法應用于短視頻內容識別已不是難事，優(yōu)化算法，可以大幅降低平臺審核的工作量與工作難度;另則，平臺要建立與發(fā)展規(guī)模匹配的審核員隊伍，當好內容“把關人”。與之相適應，平臺還要建立完善舉報投訴制度，彌補內容審核的能力缺陷。具體而言，建立7×24小時用戶投訴舉報處理通道、完善版權投訴處理機制，耐心接受用戶意見并做出相應調整。目前，快手等部分短視頻平臺內設置了用戶“一鍵舉報”功能，邀請專家學者、網(wǎng)絡意見領袖、普通用戶等參與成立了行業(yè)內首家“社區(qū)自律委員會”，共同監(jiān)督其平臺上的短視頻內容。

再次，提高短視頻平臺的注意義務。前已述及，在眾多短視頻侵權案例中，平臺多次以“通知—刪除”規(guī)則為免責事由，通過實名認證、用戶協(xié)議豁免、建立舉報途徑和投訴流程等舉證自己盡到了注意義務。這保護了網(wǎng)絡文化產業(yè)發(fā)展，也在一定程度上助長了短視頻著作權侵權之風。在愛奇藝訴B站《大漢情緣》案中，我們看到了司法實踐中的另一種風向標。法院認為，網(wǎng)站運營者上海寬娛公司應對其用戶上傳的視頻性質、是否原創(chuàng)等具有較高的識別及判斷能力，應當對侵權行為處于明知或應知狀態(tài)，平臺僅對涉黃涉暴內容進行最基本的審查，怠于對著作權及相關權利進行審查，故其對于侵權行為發(fā)生有過錯，構成共同侵權。該案表明，在重復侵權事實明顯的情況下，短視頻平臺需要及時采取技術手段主動排查，而非僅是被動地刪除侵權鏈接。對此，可借鑒歐盟《數(shù)字化單一市場版權指令》相關規(guī)定，引入版權過濾機制，善意適用避風港原則，謹慎地履行合理注意義務。

（四）推進社會治理

首先，發(fā)揮行業(yè)組織的自治效能。行業(yè)組織通過制定規(guī)范、自我約束、相互監(jiān)督，反映行業(yè)訴求，引導行業(yè)行為，維護行業(yè)共同利益。當前，中國網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務協(xié)會是我國網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務領域唯一的國家級行業(yè)性組織。網(wǎng)絡短視頻迅速崛起，其與傳統(tǒng)視頻、直播行業(yè)之間的差別也越來越明顯。建議在中國網(wǎng)絡視聽節(jié)目服務協(xié)會下成立網(wǎng)絡短視頻專業(yè)委員會，發(fā)揮該專委會在引導、組織、規(guī)范、協(xié)調、懲戒中的作用。當然，鼓勵成立針對短視頻的新行業(yè)協(xié)會或聯(lián)盟，完善自治規(guī)范，進行聯(lián)合規(guī)制，優(yōu)化短視頻傳播環(huán)境。

其次，提高公民媒介素養(yǎng)。短視頻用戶的素養(yǎng)在很大程度上決定了短視頻產業(yè)的發(fā)展走勢。治理網(wǎng)絡短視頻亂象離不開人，尤其是一大批具有良好的媒介素養(yǎng)、信息素養(yǎng)、道德素養(yǎng)和理性認知的公民，這就需要對公眾展開普法教育與責任意識教育，培育正確的、理性的、積極的價值觀念。新聞媒體在堅守社會倫理底線，履行輿論監(jiān)督職能的同時，也要引導主流價值觀，重視與公眾溝通，形成和諧的“媒體—公眾”關系。

基金項目：重慶市教育委員會2019年人文社會科學研究一般項目“數(shù)字經(jīng)濟時代網(wǎng)絡版權產業(yè)協(xié)同治理研究”（項目編號：19SKGH056）、重慶市2019年制度創(chuàng)新與技術預見一般項目“網(wǎng)絡短視頻治理問題與法治應對研究”（項目編號：cstc2019jsyj-zzysbA0135）階段性研究成果。

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作者：郭 亮，重慶郵電大學網(wǎng)絡空間安全與信息法學院講師

崔蕊麟，重慶郵電大學網(wǎng)絡空間安全與信息法學院法學專業(yè)研究生

責任編輯：劉小僑