蘇北農(nóng)房改善的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

祁從峰

習(xí)近平總書記在視察江蘇時(shí)對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動(dòng)蘇北振興作出了重要指示。江蘇省委、省政府提出，要在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面走在全國(guó)前列。農(nóng)民居住條件走在前列是應(yīng)有之義，也是必要條件。蘇北是革命老區(qū)，為中國(guó)革命和建設(shè)事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)，要大力支持蘇北發(fā)展，讓老區(qū)人民過(guò)上美好生活。加快農(nóng)房改善工作，無(wú)疑是推動(dòng)蘇北鄉(xiāng)村振興的重要突破口。

蘇北農(nóng)房改善的現(xiàn)實(shí)意義

推進(jìn)蘇北農(nóng)房改善是大勢(shì)所趨。江蘇是經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平處于全國(guó)前列。然而，蘇北特別是蘇北農(nóng)村的發(fā)展仍是江蘇的一塊短板。多年來(lái)，蘇北發(fā)展相對(duì)滯后，村莊布局分散，農(nóng)房普遍建于20世紀(jì)80年代末90年代初，基本上是“三間兩廚、一門兩窗、六十平方、前面豬圈、后面茅缸”，抗震防災(zāi)保暖的功能都沒(méi)有，既不安全也不衛(wèi)生，更談不上舒適。因此，農(nóng)房改善實(shí)乃民之所盼，刻不容緩。

蘇北農(nóng)房改善正當(dāng)其時(shí)。黨中央在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)“兩不愁、三保障”目標(biāo)中，都把解決住房問(wèn)題作為重要內(nèi)容。江蘇省委、省政府提出，要把推進(jìn)蘇北農(nóng)房改善作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的標(biāo)志性工程，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)多次深入一線，研究對(duì)策辦法，明確工作思路。加快蘇北農(nóng)房改善，中央有部署，省委有政策，群眾有期盼，各地有保障，這對(duì)蘇北農(nóng)村是一個(gè)重大利好。

蘇北農(nóng)房改善將推動(dòng)要素集聚和資源集約。推進(jìn)農(nóng)房改善，使得原先分散的民居趨于集中，退宅還耕后零散土地實(shí)現(xiàn)整治規(guī)模經(jīng)營(yíng)，既凈增了土地指標(biāo)，又提升了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，很大程度上優(yōu)化了土地資源配置。同時(shí)，農(nóng)房改善將直接拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)。以鹽城市為例，該市擬在2020年新建736個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，建房、配套估算需400多億元，可帶動(dòng)60多億元的裝修消費(fèi)，必將極大活躍農(nóng)村投資消費(fèi)市場(chǎng)。

蘇北農(nóng)房改善將引發(fā)深刻變革?！白孀孑呡叺睦隙兆樱瑤资甑睦戏孔?，說(shuō)推就推了，農(nóng)房改善對(duì)農(nóng)村人來(lái)說(shuō)，就是一場(chǎng)變革，帶來(lái)的變化可謂是翻天覆地。”鹽城市建湖縣村民如是說(shuō)。鑒于此，農(nóng)房改善必將對(duì)蘇北現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)民新型生產(chǎn)生活方式、農(nóng)村新布局新形態(tài)等帶來(lái)極其深刻的變化，必將改變蘇北“看天吃飯”現(xiàn)狀，推動(dòng)農(nóng)民向產(chǎn)業(yè)工人嬗變，進(jìn)而迎來(lái)生活質(zhì)的變化。

蘇北農(nóng)房改善的實(shí)踐總結(jié)

領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵。為推動(dòng)蘇北農(nóng)房改善，江蘇省委、省政府確定了“省政策指導(dǎo)、市負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的工作原則，強(qiáng)化該項(xiàng)工作組織推動(dòng)。省委十三屆六次全會(huì)以后，蘇北五市更是將推進(jìn)農(nóng)房改善作為頭等大事，黨政主要負(fù)責(zé)同志親自掛帥，親自督導(dǎo)，成立專門班子，全部實(shí)行實(shí)體化運(yùn)作，強(qiáng)化縣（市）主體責(zé)任，提高工作效率與工程質(zhì)量。如鹽城市委書記戴源多次深入到縣（市、區(qū)）調(diào)研，聽(tīng)取群眾真實(shí)想法，找準(zhǔn)百姓關(guān)切問(wèn)題。

規(guī)劃先行是前提。規(guī)劃出黃金，規(guī)劃出生產(chǎn)力。如徐州市著力修編新一輪鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，科學(xué)確定進(jìn)城、入鎮(zhèn)、留鄉(xiāng)人口比例，分類推進(jìn)建設(shè)改造;連云港市采取“市級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縣級(jí)平臺(tái)運(yùn)作、鎮(zhèn)村參與實(shí)施”思路，列出95個(gè)項(xiàng)目，以清單化、組團(tuán)化形式推進(jìn)，打造一批產(chǎn)業(yè)富民樣板示范區(qū);鹽城市統(tǒng)籌編制鎮(zhèn)村布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地總體利用三項(xiàng)規(guī)劃，力求“三規(guī)合一”。

政策配套是保障。在政策配套方面，江蘇省出臺(tái)了《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件 推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》，蘇北五市結(jié)合本地實(shí)際，制定了具體工作實(shí)施方案。如徐州市大力清理涉及農(nóng)民安置和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政事業(yè)性收費(fèi)，除國(guó)家規(guī)定外一律減免;鹽城市對(duì)規(guī)劃選址、布局、道路交通配套設(shè)施等逐一明確;宿遷市鎮(zhèn)區(qū)集中居住項(xiàng)目原則上實(shí)行“統(tǒng)規(guī)代建”;連云港市大力吸引社會(huì)資本參與，集成資金、資源，形成縣、鎮(zhèn)、村人口5∶3∶2結(jié)構(gòu)。

民生改善是根本。如徐州市在推進(jìn)農(nóng)房改善過(guò)程中，充分征詢?nèi)罕娨庠?，合理設(shè)置安置房銷售價(jià)格，部分住房低于成本價(jià)銷售，努力把換購(gòu)差價(jià)控制在300元/平方米以內(nèi)。鹽城市在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，明確沿線2.3萬(wàn)戶重點(diǎn)改造任務(wù)，4588戶“四類重點(diǎn)人群”實(shí)行“應(yīng)托盡托”。宿遷市切實(shí)把維護(hù)好、保障好農(nóng)民權(quán)益擺在“頭版頭條”，各地新型農(nóng)村社區(qū)安置房?jī)r(jià)普遍控制在850—1200元/平方米，鎮(zhèn)區(qū)相關(guān)項(xiàng)目則普遍控制在1500—1800元/平方米。

蘇北農(nóng)房改善必須遵循的基本原則

推進(jìn)農(nóng)房改善，必須將其作為鄉(xiāng)村振興突破工程來(lái)抓，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展階段性情況作出必要調(diào)整和安排，一以貫之抓落實(shí)、抓完善。農(nóng)房改善是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程，不可能一蹴而就，必須有序、有力、有效推進(jìn)。如鹽城市堅(jiān)持系統(tǒng)思維，注重統(tǒng)籌謀劃，在每個(gè)縣（市、區(qū)）選擇“一鎮(zhèn)十村”作為示范打造，制定并推出《農(nóng)房設(shè)計(jì)方案匯編》《村莊規(guī)劃技術(shù)指引》等，完善提升新型農(nóng)村社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)“十有”標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)推進(jìn)“12345”項(xiàng)目建設(shè)，切實(shí)做好“一條廊道、兩條鐵路、三條高速、四類重點(diǎn)對(duì)象、五條國(guó)省干道”沿線農(nóng)房改善工作。該市建湖縣從2018年4月以來(lái)，針對(duì)村莊布局不合理、居住分散等具體實(shí)際，重點(diǎn)開展自然村莊整村改造試點(diǎn)工作，著重選擇主要道路沿線村、“雙強(qiáng)”村、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)厚實(shí)村、群眾意愿強(qiáng)烈的村進(jìn)行試點(diǎn)。截至目前，全縣共搬遷改造村莊183個(gè)，改善農(nóng)房17334戶，兩年新建集中居住區(qū)20個(gè)，配套設(shè)施完備。

推進(jìn)農(nóng)房改善，必須堅(jiān)持以人為本，以保障人民群眾的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正贏得群眾的擁護(hù)和支持。農(nóng)房改善必須順民心、應(yīng)民意。全省各地在農(nóng)房改善推進(jìn)過(guò)程中，堅(jiān)持把群眾愿意不愿意、贊成不贊成作為前提和先決條件，不搞命令式，不搞“一刀切”，不搞花架子。如淮安市金湖縣堅(jiān)持讓利于民，凡自愿搬遷農(nóng)戶均可享受房屋補(bǔ)助、購(gòu)房補(bǔ)貼、隱性補(bǔ)助“三重福利”，質(zhì)量較好的農(nóng)房可在縣城換購(gòu)?fù)让娣e房屋，較為陳舊的農(nóng)房?jī)H需支付少額差價(jià)，建檔立卡低收入農(nóng)戶和65周歲以上老人可申請(qǐng)免費(fèi)解困房。鹽城市著力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)和縣域鎮(zhèn)村布局等規(guī)劃多圖疊加，新型農(nóng)村社區(qū)大都靠近田、貼近廠、臨近路，90%以上社區(qū)附近都有一個(gè)園區(qū)相依托。該市建湖縣著力在“三心”上做足文章，即“選址做到動(dòng)心、房型設(shè)計(jì)貼心、功能配套舒心”，遠(yuǎn)離高鐵、高速、高壓線“三高”，貼近國(guó)道、省道“兩道”。

推進(jìn)農(nóng)房改善，必須算好“政治賬”“經(jīng)濟(jì)賬”，做到“收支”平衡，確保該項(xiàng)工作走得更穩(wěn)更扎實(shí)。農(nóng)房改善必須算好大賬，確?？沙掷m(xù)。所謂算好“政治賬”，就是始終堅(jiān)守“不損害農(nóng)民利益”這個(gè)底線，讓群眾得實(shí)惠。所謂算好“經(jīng)濟(jì)賬”，就是在推進(jìn)農(nóng)房改善過(guò)程中，讓農(nóng)民盡可能少支出。同時(shí)，在面上平衡好“財(cái)政賬”，切實(shí)為各級(jí)政府和基層村居“減負(fù)”。如徐州市邳州市積極推進(jìn)宅基地復(fù)墾、田塊整治，將清理出的集體資源接入到產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，50個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村村集體年均增收21.9萬(wàn)元，增加填補(bǔ)耕地指標(biāo)13866畝。鹽城市建湖縣出臺(tái)政策，對(duì)放棄宅基地的農(nóng)戶予以1.5萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)購(gòu)房的再予以400元/平方米獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)政策引導(dǎo)，形成“30%進(jìn)集中居住點(diǎn)、30%進(jìn)城入鎮(zhèn)、40%貨幣化安置”的“334”比例模式，切實(shí)做到鎮(zhèn)村資金平衡，并盡可能避免新集中居住區(qū)的“二次空關(guān)”，讓農(nóng)戶更加科學(xué)合理地實(shí)現(xiàn)分流。

推進(jìn)農(nóng)房改善，必須加強(qiáng)新村莊管理，實(shí)施土地整理規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改造，做好“后半篇”文章。推進(jìn)農(nóng)房改善，必須解放思想、創(chuàng)新思路、完善機(jī)制。在新村莊管理方面，鹽城市建湖縣九龍口鎮(zhèn)的薔薇花苑小區(qū)，明確村干部牽頭負(fù)責(zé)，村民自治委員會(huì)公開推選有威望、懂管理、善服務(wù)的優(yōu)秀村民代表組成物業(yè)管理團(tuán)隊(duì)，并聘請(qǐng)老黨員、離退休老干部擔(dān)任鄰里矛盾調(diào)解員。在土地整理規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面，建湖縣鐘莊街道大力實(shí)施同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項(xiàng)目，形成土地集中連片、整齊劃一的新格局，耕地面積達(dá)10756畝，新增耕地面積2889畝，并與上海光明米業(yè)集團(tuán)簽訂1.5萬(wàn)畝的產(chǎn)銷合同，成為上海優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)基地。該縣上岡鎮(zhèn)樹新村、洋中村兩個(gè)村通過(guò)宅基地復(fù)墾和土地整理騰出土地1.5萬(wàn)畝，按照850元/畝（樹新村）、900元/畝（洋中村）租金標(biāo)準(zhǔn)全部流轉(zhuǎn)給鹽城市銀寶集團(tuán)，大大增加了村級(jí)集體和群眾收入。該縣九龍口鎮(zhèn)收成村充分依托傳統(tǒng)村落優(yōu)勢(shì)發(fā)展“農(nóng)旅小鎮(zhèn)”，在土地股份合作等方面進(jìn)行探索，先后流轉(zhuǎn)2.2萬(wàn)多畝土地和蕩灘，其中4600畝蕩灘發(fā)包資金群眾可獲得六成土地收益分成。

蘇北農(nóng)房改善工作建議

堅(jiān)持因地制宜，力避農(nóng)房建設(shè)的“千村一面”，充分彰顯地域風(fēng)貌。蘇北農(nóng)村農(nóng)房改善工作，力度很大、措施扎實(shí)、成效明顯，但少數(shù)地方新型農(nóng)村社區(qū)的設(shè)計(jì)和建設(shè)千篇一律，明顯呈現(xiàn)出脫離實(shí)際的城市思維、追求極致的“仙境”思維、偏重形象的政績(jī)思維、整齊劃一的軍事思維。這種嚴(yán)重的偏“城市化”傾向，無(wú)法體現(xiàn)地方特色元素和地域發(fā)展風(fēng)貌，失去了農(nóng)村固有的鄉(xiāng)愁味道和內(nèi)涵底蘊(yùn)，頗有“盆景”之嫌，缺少“風(fēng)景”之實(shí)。建議蘇北農(nóng)房改善的整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，要緊扣“水鄉(xiāng)特色、田園風(fēng)光、自然景觀”等要求，著重突出農(nóng)村與城市的區(qū)分度，避免“城市化”“兵列式”“行列式”等設(shè)計(jì)方式。依托原有的鄉(xiāng)村河道、地形地貌，采用“逆規(guī)劃”設(shè)計(jì)手法，讓現(xiàn)有水、田、林等成為新型社區(qū)的自然邊界，從而保留村莊肌理現(xiàn)狀，留住鄉(xiāng)愁記憶，真正體現(xiàn)農(nóng)村“詩(shī)意的棲居”特點(diǎn)與特色，并為未來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。

創(chuàng)新資金渠道，嚴(yán)禁農(nóng)房建設(shè)“收支失衡”，切實(shí)保障工作接力。蘇北不少地方由于集中居住點(diǎn)區(qū)位條件、房屋質(zhì)量較好，絕大部分拆遷改造農(nóng)戶選擇回購(gòu)新型農(nóng)村社區(qū)房屋，選擇貨幣化安置的群眾比例大大降低?？陀^上造成了農(nóng)戶分流比例失衡、農(nóng)房改善收支難以實(shí)現(xiàn)平衡的現(xiàn)象。建議省委、省政府出臺(tái)相關(guān)政策，將貨幣化結(jié)算納入農(nóng)房改善專項(xiàng)資金保障范疇，抬高貨幣化結(jié)算基點(diǎn)，提高群眾進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)購(gòu)房的積極性，有效減輕基層因“用地指標(biāo)加大、建筑成本增加、管理難度上升”帶來(lái)的疊加壓力。充分考慮市、縣實(shí)際，根據(jù)實(shí)際改善的農(nóng)戶數(shù)量發(fā)放獎(jiǎng)補(bǔ)資金，去除獎(jiǎng)補(bǔ)政策中帶有限制性條件的相關(guān)因素。從省級(jí)層面統(tǒng)籌土地指標(biāo)交易，平衡財(cái)政收支。同時(shí)，加大市場(chǎng)化運(yùn)作力度，有效整合盤活農(nóng)村復(fù)墾土地、集體資產(chǎn)等各類資源和資產(chǎn)，積極吸引社會(huì)資本參與項(xiàng)目投資，切實(shí)破解資金投入瓶頸。

強(qiáng)化產(chǎn)村融合，謹(jǐn)防農(nóng)房建設(shè)的“二次空關(guān)”，大力推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。蘇北不少地方在推進(jìn)農(nóng)房改善過(guò)程中未能有效運(yùn)用系統(tǒng)化思維，未能充分考慮群眾生產(chǎn)生活的綜合性需求，雖然解決了“住的高質(zhì)量”，但是未能實(shí)現(xiàn)深度融合“生活的高質(zhì)量”，未能從根本上解決農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)業(yè)以及致富的問(wèn)題。建議省委、省政府加大農(nóng)房改善工作指導(dǎo)力度。新建新型農(nóng)村社區(qū)要妥善解決好農(nóng)民集中居住后的生產(chǎn)生活問(wèn)題，將農(nóng)房改善實(shí)施規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃融為一體，同步謀劃，同步實(shí)施，著力構(gòu)建居住與產(chǎn)業(yè)相協(xié)調(diào)的產(chǎn)城（鎮(zhèn)、村）融合體系。既有效解決農(nóng)民的就業(yè)創(chuàng)收問(wèn)題，又為企業(yè)輸送充足的勞動(dòng)力資源，從而以產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展、特色化發(fā)展有力支撐農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合和繁榮發(fā)展提供持久的動(dòng)力源泉。

突破機(jī)制藩籬，消除農(nóng)房建設(shè)的“城墻壁壘”，全面激發(fā)后續(xù)動(dòng)能。首先，早期蘇北農(nóng)房建設(shè)幾乎沿路傍水，呈“一”字形或“非”字形，基本上不涉及基本農(nóng)田，但新型農(nóng)村社區(qū)的設(shè)計(jì)和建設(shè)大多為塊狀、團(tuán)狀，有的不在原村莊舊址上建設(shè)，這就涉及侵占基本農(nóng)田的問(wèn)題。建議省委、省政府和國(guó)土部門結(jié)合蘇北農(nóng)房建設(shè)實(shí)際，在保證永久性基本農(nóng)田面積不變的前提下，不斷增強(qiáng)政策的靈活性，有效解決蘇北農(nóng)房集中居住點(diǎn)用地指標(biāo)的審批瓶頸。其次，農(nóng)房改善后，農(nóng)房、農(nóng)田實(shí)現(xiàn)“雙集中”，如何把集中后的土地利用好并發(fā)揮出最大效益，是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。建議省委、省政府及國(guó)土、住建等相關(guān)部門強(qiáng)化政策引導(dǎo)和工作指導(dǎo)，在面上探索組建農(nóng)村土地股份合作社，激勵(lì)農(nóng)房改善搬遷農(nóng)戶以承包地入股，按照“保底收益+按股分紅”模式，推動(dòng)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”。再次，隨著農(nóng)村居住環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化，農(nóng)民固有的生活方式一時(shí)還難以融入城市化軌道，各種陳規(guī)陋習(xí)短期內(nèi)還難以消除。建議從省級(jí)層面出臺(tái)政策，加大對(duì)蘇北新型農(nóng)村社區(qū)的后續(xù)管理力度，開展鄉(xiāng)村公共空間治理行動(dòng)，形成產(chǎn)權(quán)明確、邊界清晰、效益明顯的鄉(xiāng)村公共空間格局。

（作者系江蘇省建湖縣人民政府縣長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：劉志剛