楊嘉銘
關(guān)鍵詞:宅基地所有權(quán);行權(quán)主體;權(quán)能實(shí)現(xiàn)
中圖分類號(hào):D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009 — 2234(2020)04 — 0121 — 03
宅基地制度改革的主要目標(biāo)是健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的農(nóng)村宅基地制度,落實(shí)宅基地集體所有權(quán)無疑是其中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。目前,我國農(nóng)村宅基地實(shí)行集體所有制。這導(dǎo)致宅基地所有權(quán)不僅只是一種自物權(quán),還兼具著社會(huì)保障的權(quán)利性質(zhì)。從宅基地的“兩權(quán)分離”改革到“三權(quán)分置”改革,改革設(shè)計(jì)都體現(xiàn)了一個(gè)共同的思路,就是從宅基地所有權(quán)中剝離各項(xiàng)權(quán)能來設(shè)立新的權(quán)利。從本質(zhì)上看,“三權(quán)分置”權(quán)力架構(gòu)中分立出的資格權(quán)、使用權(quán)兩項(xiàng)權(quán)利,就是從宅基地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分的基本權(quán)能中分離出部分權(quán)能構(gòu)成了新的權(quán)利〔1〕。在分離出這些權(quán)利之后,要實(shí)現(xiàn)落實(shí)宅基地所有權(quán)的改革目標(biāo),就要進(jìn)一步明晰其權(quán)利主體和被剝離后剩余的各項(xiàng)權(quán)能。
新中國成立70年以來,宅基地由最初的農(nóng)民私有變?yōu)榱爽F(xiàn)在的集體所有,宅基地所有權(quán)權(quán)利性質(zhì)演變的過程實(shí)質(zhì)上就是其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)與社會(huì)保障性質(zhì)受重視程度變化的過程。新中國成立70年來,宅基地所有權(quán)權(quán)利性質(zhì)的演變可分為四個(gè)階段:
第一階段(1949-1961年)的演變邏輯是只承認(rèn)宅基地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì),將宅基地分配給農(nóng)民作為私有財(cái)產(chǎn)。這一時(shí)期的《中華人民共和國土地改革法》規(guī)定:沒收地主的土地和多余的房屋,征收富農(nóng)出租土地的全部或部分,沒收土地由農(nóng)民協(xié)會(huì)接收并分配給貧苦農(nóng)民。這種做法適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的歷史背景,為建立穩(wěn)定的生產(chǎn)關(guān)系做出了貢獻(xiàn)。
第二階段(1962-1977年)的演變邏輯是逐步弱化宅基地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì),社會(huì)保障性質(zhì)逐步凸顯。這一階段農(nóng)民私有的宅基地逐步收歸公有,《農(nóng)村人民公社工作條例》(1962年)提出,為進(jìn)一步提高生產(chǎn)力發(fā)展先進(jìn)的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟(jì),宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)所有,并對(duì)使用權(quán)進(jìn)行了限制(不得出租)。
第三階段(1978-2013年)的演變邏輯是確保宅基地所有權(quán)的社會(huì)保障性質(zhì)不受影響的同時(shí),探索如何體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)。改革開放以來,農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)變?nèi)嗣窆缟鐔T的身份,《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次提出土地使用權(quán)的概念?!吨腥A人民共和國物權(quán)法》第一次提出宅基地使用權(quán),并將其作為用益物權(quán)加以確立。這一階段宅基地使用權(quán)被逐步從集體所有權(quán)的概念中脫離并確認(rèn)下來,卻沒有賦予太多的財(cái)產(chǎn)功能。
第四階段(2014年至今)的演變邏輯是在前一階段探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步凸顯宅基地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)。這一邏輯體現(xiàn)在2018 年中央一號(hào)文件中,該文件提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。這實(shí)質(zhì)上是對(duì)宅基地所有權(quán)的權(quán)能進(jìn)行剝離,以便于在保證宅基地所有權(quán)歸集體所有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步體現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)。
通過對(duì)宅基地權(quán)利性質(zhì)的演變過程進(jìn)行分析,我們可以發(fā)現(xiàn),宅基地所有權(quán)在設(shè)立之初權(quán)利性質(zhì)單一,尚具有完整的權(quán)能,但在宅基地收歸集體所有后,情況發(fā)生了變化,宅基地權(quán)能受到了極大地限制,雖名為宅基地所有權(quán),但其各項(xiàng)權(quán)能并不能得到實(shí)現(xiàn)。這種具備雙重性質(zhì)的宅基地所有權(quán)也造成了所有權(quán)主體的虛位。
根據(jù)我國“憲法”第10條宅基地屬于集體所有的規(guī)定,宅基地所有權(quán)的主體應(yīng)為“集體”。在2007《物權(quán)法》施行之前,不同的法律對(duì)于“集體”這一概念的運(yùn)用有著不同的稱謂,比如在《土地管理法》中使用的是“農(nóng)村集體”,在《宅基地管理辦法》中使用的又是“村集體”,導(dǎo)致了宅基地所有權(quán)主體的虛位。《物權(quán)法》第59條中采用了“集體成員”這一概念,首次從法律角度明確了集體成員的宅基地所有權(quán)的主體地位。近年通過的《民法總則》和《民法典總則編(草案)》也再次確認(rèn)了集體成員為宅基地所有權(quán)的主體。
權(quán)利能否實(shí)現(xiàn)的核心在于權(quán)利主體能否有效行使權(quán)利?!段餀?quán)法》規(guī)定的“本集體成員”是一個(gè)自然人的集合,這就導(dǎo)致宅基地所有權(quán)需要依靠民主決議的方式來由集體成員共同行使,但在實(shí)踐中不可能在每次行使權(quán)利時(shí)都將集體成員集中起來進(jìn)行民主決議,這時(shí)就需要一個(gè)組織或機(jī)構(gòu)來代為行使宅基地所有權(quán),幫助權(quán)利主體更高效的行使權(quán)利?!段餀?quán)法》第60條針對(duì)這一點(diǎn)做出了規(guī)定,將宅基地所有權(quán)的行權(quán)主體進(jìn)行規(guī)定為村民小組、集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)三類。但這種主體多樣化的狀態(tài)導(dǎo)致實(shí)踐中很多村集體未專門設(shè)立集體經(jīng)濟(jì)組織,而由主要執(zhí)行政治和行政職能的村民小組和村民委員會(huì)代行,這又導(dǎo)致宅基地所有權(quán)的行使受到了政治因素的較大影響。2017年公布的《民法總則》和2019年公布的《民法典總則編(草案)》則明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的性質(zhì)規(guī)定為特別法人。筆者認(rèn)為,在“實(shí)行三權(quán)分置,賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的改革背景下,將更專注于履行經(jīng)濟(jì)職能的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為宅基地所有權(quán)的行權(quán)主體,會(huì)更有利于在保證宅基地所有權(quán)社會(huì)保障權(quán)利性質(zhì)不變的前提下,最大限度的凸顯其財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì),更能為后續(xù)改革奠定基礎(chǔ)。
分配權(quán)能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)從兩個(gè)方面入手,一是改進(jìn)現(xiàn)行“一戶一宅,無償取得”的分配方式,二是通過收回權(quán)能的實(shí)現(xiàn)或宅基地空間立體型開發(fā)利用增加可供分配的宅基地資源。
1.改進(jìn)分配方式
分配權(quán)能實(shí)現(xiàn)的核心是要在保障集體成員基本居住權(quán)的基礎(chǔ)上最大化的利用宅基地資源,并保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為行權(quán)主體的公信力,因此,應(yīng)在法律制度上落實(shí)其對(duì)本集體成員住房保障的實(shí)現(xiàn)方式的決定權(quán)。目前的改革實(shí)踐主要集中在區(qū)位競(jìng)價(jià)制度的建立上。實(shí)踐中江蘇武進(jìn)、湖南瀏陽等宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)就進(jìn)行了相關(guān)的探索。江蘇武進(jìn)地區(qū)在雙蓉村、南莊村兩個(gè)行政村實(shí)行了區(qū)位競(jìng)價(jià)制度,在堅(jiān)持一戶一宅原則的基礎(chǔ)上,賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制定分配標(biāo)準(zhǔn)、決定分配方式的權(quán)力。該地區(qū)以宅基地的區(qū)位條件為宅基地價(jià)值的衡量標(biāo)準(zhǔn),對(duì)宅基地進(jìn)行有償分配〔6〕。湖南瀏陽地區(qū)則是更為細(xì)致的制定了“六級(jí)三檔”的競(jìng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和以宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn)的階梯收費(fèi)模式,并基本實(shí)現(xiàn)了宅基地的跨區(qū)分配。
2.宅基地空間立體型開發(fā)利用
2014年“三項(xiàng)試點(diǎn)改革意見”明確提出:通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)保障農(nóng)民“一戶一房”。這一文件為我們實(shí)現(xiàn)宅基地分配權(quán)能提供了新的思路,即將宅基地由傳統(tǒng)的鋪散式開發(fā)變?yōu)榭臻g立體式開發(fā),以有限的宅基地面積開發(fā)更多的住宅面積,以滿足農(nóng)民住房需求,并以此來達(dá)到充分利用宅基地資源,實(shí)現(xiàn)分配權(quán)能的改革目的。
收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)主要依賴于宅基地有償使用制度的建立。這項(xiàng)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)可分為兩個(gè)部分來討論,一是如何對(duì)因歷史原因造成超標(biāo)多占現(xiàn)象等不符合使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能,二是是否應(yīng)當(dāng)對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地也嘗試建立有償使用制度。
1.不符合使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地
宅基地使用權(quán)的本質(zhì)是集體成員對(duì)本集體宅基地的無償使用,但無償使用是以在集體成員之間的公平分配和集體成員身份為前提的?,F(xiàn)實(shí)中存在大量的因各種原因形成的集體成員超過宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)多占多用宅基地或者非集體成員占用集體宅基地的情況,而限于法律所規(guī)定的宅基地使用權(quán)的無償性質(zhì),致使所有權(quán)主體無法實(shí)現(xiàn)收益權(quán)能,進(jìn)而導(dǎo)致集體所有權(quán)利益受損。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)超占宅基地應(yīng)施行分類有償使用:因繼承、贈(zèng)送或其它歷史原因造成的“一戶多宅”,可通過有償使用解決;對(duì)于超過用地面積標(biāo)準(zhǔn)較小的且不影響村莊規(guī)劃、無法分割拆除的違規(guī)部分產(chǎn)權(quán),可適用有償使用制度;對(duì)于占用耕地、違建房屋或者影響村莊規(guī)劃情形的,行使處分權(quán)能予以強(qiáng)制收回。也有學(xué)者進(jìn)一步提出了法定租賃權(quán)的法律概念。即對(duì)于超占的宅基地另設(shè)宅基地使用權(quán)利,由集體與宅基地使用人建立宅基地法定租賃權(quán)。超占宅基地從屬于宅基地使用權(quán),由于超占面積與宅基地為同一客體地塊,因此租賃從屬于宅基地使用權(quán),對(duì)超占面積收取租金,盈利能力宅基地所有權(quán)。筆者認(rèn)為對(duì)超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地,無論其成因如何,應(yīng)當(dāng)實(shí)行有償使用制度。這樣做一是能夠?qū)崿F(xiàn)收益權(quán)能,二是能夠使多占宅基地的農(nóng)戶基于經(jīng)濟(jì)成本考慮主動(dòng)退出宅基地,促進(jìn)收回權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。
2.符合使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地
對(duì)符合使用標(biāo)準(zhǔn)的宅基地,主要是對(duì)宅基地除居住用途的使用方式的收費(fèi)。例如實(shí)踐中云南大理地區(qū)針對(duì)農(nóng)戶以宅基地從事客棧等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情形,收取相應(yīng)土地收益調(diào)節(jié)金,并規(guī)定該部分費(fèi)用的應(yīng)用于村內(nèi)公共事務(wù)管理或公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些做法既增加了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,又有利于實(shí)化宅基地所有權(quán)主體的地位。廣東南海地區(qū)則在區(qū)分宅基地經(jīng)營(yíng)用途和居住用途的基礎(chǔ)上,對(duì)用于經(jīng)營(yíng)的宅基地進(jìn)行收費(fèi)。筆者認(rèn)為,對(duì)符合使用的宅基地,目前尚不能完全納入有償使用的范疇,強(qiáng)行推進(jìn)宅基地有償使用改革有侵犯農(nóng)民居住權(quán)之嫌。但對(duì)居住以外的使用方式,完全可以以收取使用費(fèi)的形式實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體的收益權(quán)能。
監(jiān)管權(quán)能的實(shí)現(xiàn)也是宅基地所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的重要一環(huán)。所有權(quán)權(quán)能實(shí)現(xiàn)的諸多障礙都有著監(jiān)管不到位的原因。目前的監(jiān)管權(quán)能主要是對(duì)宅基地使用用途的監(jiān)管。在不斷推進(jìn)探索宅基地改革方案的過程中,宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性不斷強(qiáng)化,具備了抵押、經(jīng)營(yíng)、甚至入股等多種使用方式,擺脫了原來較為單一的“居住+有限經(jīng)營(yíng)”的使用方式,這實(shí)質(zhì)上使宅基地所有權(quán)主體具備了行使監(jiān)管權(quán)能的對(duì)象,解決了前文提到的主體怠于行權(quán)的問題。在這一背景下,監(jiān)管者不僅要引導(dǎo)使用權(quán)人以法定用途使用宅基地,更重要的是防范各項(xiàng)改革措施所帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)?;诖耍瑧?yīng)給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審核批準(zhǔn)的權(quán)利,也應(yīng)建立專項(xiàng)的風(fēng)險(xiǎn)保障基金,以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn),保障監(jiān)管權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。
收回權(quán)能的實(shí)現(xiàn)核心是宅基地有償退出制度,這個(gè)制度的核心問題是宅基地所有權(quán)主體是否具備為自愿退回宅基地的宅基地使用權(quán)人提供財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償?shù)哪芰Α?shí)踐中對(duì)這一問題的解決有著兩種思路。一是由國家財(cái)政出資,直接或間接的為推出宅基地的農(nóng)戶提供高額補(bǔ)貼。二是通過宅基地入市流轉(zhuǎn)引入社會(huì)資本,以此化解資金困境。
實(shí)踐中安徽金寨和四川瀘縣等地區(qū)采用了第一種改革思路。安徽金寨地區(qū)由政府撥款提供高額補(bǔ)助,直接推動(dòng)農(nóng)民大規(guī)模有償退出宅基地。四川瀘縣則是結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策,間接地、小規(guī)模地實(shí)現(xiàn)了宅基地的有償退出。但就目前而言,以上地區(qū)實(shí)現(xiàn)了宅基地的收回權(quán)能,卻并未起到為實(shí)現(xiàn)其他權(quán)能提供助力的積極作用,反而成為地方財(cái)政的巨大負(fù)擔(dān)。浙江義烏等地區(qū)則是采用了第二種思路,通過發(fā)行集地券的形式引入社會(huì)資本,推動(dòng)宅基地入市交易,從而以收回權(quán)能的實(shí)現(xiàn)為突破口,進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了分配、收益、監(jiān)管等各項(xiàng)權(quán)能。
宅基地所有權(quán)的權(quán)能實(shí)現(xiàn)問題首先要解決的是其包含哪些權(quán)能?;趥鹘y(tǒng)所有權(quán)理論,結(jié)合宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀,本文對(duì)宅基地所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行了梳理,基本明晰了各項(xiàng)權(quán)能的內(nèi)涵。但在權(quán)能實(shí)現(xiàn)面臨的障礙和實(shí)現(xiàn)方式上,仍存在不夠詳盡之處。落實(shí)宅基地所有權(quán)是當(dāng)前宅基地改革的一大重要目標(biāo),但學(xué)界圍繞這一點(diǎn)進(jìn)行的研究并不充分。所有權(quán)的分配、收益、監(jiān)管、收回等四項(xiàng)全能如何有機(jī)組合并形成正向循環(huán),是宅基地改革應(yīng)當(dāng)考慮的重要問題。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
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〔責(zé)任編輯:張 港〕