關(guān)于深化行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的思考

李衛(wèi)紅

摘要：2018年出臺(tái)的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)，旨在通過(guò)構(gòu)建“三全”（即全方位、全過(guò)程、全覆蓋）的預(yù)算績(jī)效管理方式來(lái)解決預(yù)算管理存在的一些問(wèn)題，提高財(cái)政資金使用質(zhì)效，促使行政事業(yè)單位改進(jìn)工作提升公共服務(wù)質(zhì)量。預(yù)算績(jī)效管理的提出時(shí)間不滿兩年，行政事業(yè)單位進(jìn)行了很多積極探索，在探索中存在需要改進(jìn)的方面，本文以行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的重要意義為起點(diǎn)，分析當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理中出現(xiàn)的情況，并進(jìn)行原因分析和討論，進(jìn)而有針對(duì)性地提出一些建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理;事業(yè)單位;工作建議

引言

行政事業(yè)單位承擔(dān)著眾多的社會(huì)公共服務(wù)，履行著包括但不限于教育、基礎(chǔ)建設(shè)、科技文化等服務(wù)職能，如果將績(jī)效管理概念引入行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作中，貫穿到提供公共服務(wù)的過(guò)程中，將有效改進(jìn)預(yù)算管理效果，產(chǎn)生重要的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)意義。

一、行政事業(yè)單位實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理的重要意義

（一）可以提高行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用效率

一般來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理工作重視預(yù)算編制環(huán)節(jié)，重視財(cái)政資金的獲得，弱化對(duì)預(yù)算資金支出的管理監(jiān)督，不利于提高財(cái)政資金使用效率，也影響行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能的履職效果。行政事業(yè)單位通過(guò)實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理能夠加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金支出使用情況的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，促使其提高對(duì)預(yù)算資金的使用和管理，特別是提高財(cái)政資金的使用效率。當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理這項(xiàng)工作推廣時(shí)間不滿兩年，從最初推開(kāi)就營(yíng)造良好的工作機(jī)制氛圍（尤其是選擇有代表性的行政事業(yè)單位）是非常有利于后續(xù)工作推進(jìn)的。

（二）可以保證預(yù)算單位工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

作為財(cái)政資金使用部門(mén)，行政事業(yè)單位通過(guò)預(yù)算管理相關(guān)工作獲取財(cái)政資金后，再通過(guò)發(fā)生預(yù)算項(xiàng)目支出等資金使用行為履行各項(xiàng)公共服務(wù)職能。在預(yù)算資金發(fā)揮對(duì)行政事業(yè)單位職能的資金支持作用過(guò)程中，對(duì)預(yù)算資金管理設(shè)定績(jī)效管理目標(biāo)，能夠保證工作按照預(yù)計(jì)的目標(biāo)方向發(fā)展，且全過(guò)程的績(jī)效管理能夠?qū)︻A(yù)算執(zhí)行的全部過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作目標(biāo)的偏離等問(wèn)題，進(jìn)而及時(shí)進(jìn)行原因分析、調(diào)整、改正。預(yù)算績(jī)效管理的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，也能在一定程度上為行政事業(yè)單位積極履行職能和公共服務(wù)提供幫助。

（三）可以實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位工作透明度，促進(jìn)公眾參與監(jiān)督

全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理的透明化管理要求，可以使社會(huì)公眾及時(shí)獲知行政事業(yè)單位公共服務(wù)職能開(kāi)展情況及預(yù)算執(zhí)行情況。財(cái)政部門(mén)通過(guò)公開(kāi)預(yù)算管理相關(guān)情況、引入第三方機(jī)構(gòu)介入績(jī)效管理活動(dòng)、評(píng)價(jià)結(jié)果公布等管理方式增加社會(huì)公眾信息可獲得性。將行政事業(yè)單位的公共服務(wù)工作開(kāi)展情況、預(yù)算資金使用情況等向社會(huì)公眾進(jìn)行展示，不僅實(shí)現(xiàn)了信息透明度的提高，也增加了外部監(jiān)督途徑的拓寬，使社會(huì)公眾能夠參與到對(duì)行政事業(yè)單位的監(jiān)督中來(lái)，同時(shí)也對(duì)行政事業(yè)單位提出了更高的履職和預(yù)算管理工作要求。

二、實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（一）部分行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)識(shí)不深入，存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

一是未認(rèn)識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理工作對(duì)促進(jìn)單位積極履職、提高財(cái)政資金使用效率等方面的重要性，對(duì)如何將績(jī)效管理觀念和預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合起來(lái)成為有機(jī)整體思考不足，使得兩者的融合更多是形式上的，非實(shí)質(zhì)上的。二是主動(dòng)開(kāi)展績(jī)效管理的主動(dòng)性不強(qiáng)。預(yù)算績(jī)效管理需要財(cái)政部門(mén)、外部第三方機(jī)構(gòu)等的參與，且績(jī)效評(píng)價(jià)情況需要向社會(huì)公眾公示，這些安排使得行政事業(yè)單位工作處于各方監(jiān)督之下。所以有的行政事業(yè)單位出于怕監(jiān)督、怕工作疏忽引起社會(huì)公眾關(guān)注等原因而對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作產(chǎn)生排斥，公開(kāi)績(jī)效管理結(jié)果的主動(dòng)性不強(qiáng)。

（二）預(yù)算績(jī)效管理與具體預(yù)算管理工作結(jié)合不緊密

預(yù)算績(jī)效管理的出現(xiàn)晚于預(yù)算管理，而且預(yù)算管理工作在行政事業(yè)單位內(nèi)部多由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭、其他部門(mén)配合開(kāi)展。因此許多單位將預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管理都視為財(cái)務(wù)部門(mén)的主要工作，也是由財(cái)務(wù)部門(mén)將兩項(xiàng)工作進(jìn)行融合。實(shí)際上，預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)容也包括預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的具體工作，只由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行績(jī)效管理的話，工作效果必然不顯著。行政事業(yè)單位需要從全局和整體角度對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管理進(jìn)行結(jié)合，從預(yù)算績(jī)效工作本身看，有些單位對(duì)預(yù)算管理工作熟練，按年完成預(yù)算編制等工作，從上年度的下半年就開(kāi)始謀劃預(yù)算管理相關(guān)工作，而預(yù)算績(jī)效管理未與預(yù)算編制工作同步，從而容易形成兩者間的差異，影響績(jī)效管理的效果。

（三）預(yù)算管理工作不夠全面、指標(biāo)體系有欠科學(xué)性

預(yù)算績(jī)效管理需要通過(guò)對(duì)預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，才能產(chǎn)生預(yù)期的監(jiān)督管理效果。有些行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)集中于單一部門(mén)，指標(biāo)的覆蓋面不廣，未能建立覆蓋相關(guān)部門(mén)工作內(nèi)容的系列指標(biāo)體系。此外，指標(biāo)未根據(jù)單位工作實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)置，科學(xué)性不夠強(qiáng)。不論是定性還是定量指標(biāo)數(shù)量設(shè)置較少且缺少關(guān)聯(lián)性，未結(jié)合單位實(shí)際情況和主要職能設(shè)置科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性不夠，定性和定量指標(biāo)間的邏輯關(guān)系不強(qiáng)，未能按照可持續(xù)、長(zhǎng)期的評(píng)價(jià)思路設(shè)置考評(píng)指標(biāo)。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)效果有待提高

這與單位如何開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作有不可分割的關(guān)系，在單位內(nèi)部對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)依賴性較高，財(cái)務(wù)部門(mén)如果人手、精力不夠，將無(wú)法及時(shí)收集相關(guān)評(píng)價(jià)資料，影響績(jī)效評(píng)價(jià)工作發(fā)揮監(jiān)督和提高財(cái)政資金使用效果的作用。當(dāng)前，行政事業(yè)單位的績(jī)效評(píng)價(jià)處于起步階段，很多細(xì)節(jié)工作仍在摸索中開(kāi)展。單位從事績(jī)效評(píng)價(jià)工作的人員也在積累經(jīng)驗(yàn)，在工作經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不足的情況下，對(duì)選擇設(shè)置定性、定量指標(biāo)以及指標(biāo)分配情況不能百分之百的準(zhǔn)確，績(jī)效評(píng)價(jià)的科學(xué)性等效果也受到影響。在績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容上，單位履職的經(jīng)濟(jì)效果可以通過(guò)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，但社會(huì)、生態(tài)效益的評(píng)價(jià)可量化性低，績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作對(duì)單位運(yùn)用財(cái)政預(yù)算資金產(chǎn)生的社會(huì)、生態(tài)效益方面的評(píng)價(jià)有空白區(qū)域。

三、改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的建議

（一）提升對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作的認(rèn)識(shí)，重視績(jī)效管理的重要性

行政事業(yè)單位要充分意識(shí)到預(yù)算績(jī)效管理工作的重要意義，將績(jī)效管理觀念和預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)結(jié)合起來(lái)。在國(guó)家推動(dòng)的情況下，積極主動(dòng)地開(kāi)展績(jī)效管理工作，練好自身的“基本功”，將預(yù)算管理的主要工作規(guī)范、深入地做好，在此基礎(chǔ)上將預(yù)算管理與績(jī)效管理結(jié)合起來(lái)，發(fā)揮績(jī)效管理對(duì)預(yù)算管理工作的促進(jìn)作用，將績(jī)效管理的公示等要求作為壓力和動(dòng)力，形成“敢于出績(jī)效、不怕監(jiān)督”的預(yù)算工作局面。預(yù)算績(jī)效管理工作要求改變?cè)阮A(yù)算管理工作中重視預(yù)算資金和預(yù)算收入、輕視預(yù)算支出的思想，明確預(yù)算績(jī)效管理不是一項(xiàng)年度工作，年底做一次績(jī)效評(píng)價(jià)即可，應(yīng)該是定期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，如半年編制預(yù)算績(jī)效報(bào)告等，以縮短評(píng)價(jià)周期的方式增加績(jī)效管理的頻率，特別是在對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督評(píng)價(jià)上更是要及時(shí)評(píng)價(jià)支出的方向及產(chǎn)生的效果。

（二）完善預(yù)算績(jī)效管理的組織機(jī)構(gòu)保障，深入開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理

要想全面、完整地開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理需要完善的機(jī)構(gòu)保障，對(duì)于常見(jiàn)的認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理只是財(cái)務(wù)單一部門(mén)工作任務(wù)的觀念，應(yīng)加以改變。在行政事業(yè)單位內(nèi)部，與預(yù)算編制、執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)一致，也應(yīng)將業(yè)務(wù)部門(mén)加入績(jī)效管理工作中，避免財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)執(zhí)行預(yù)算情況不夠了解、人手不足等客觀因素影響績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的情況。從外部看，也可以由財(cái)政部門(mén)建立跨單位、跨部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)，財(cái)政部門(mén)、行政事業(yè)單位、單位主管部門(mén)三部門(mén)共同組建績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，增加財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)開(kāi)展情況的了解深度，既提高行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重視，也在一定程度上通過(guò)向財(cái)政部門(mén)和主管部門(mén)匯報(bào)工作推進(jìn)情況督促行政事業(yè)單位積極有效履行好公共服務(wù)職能，還可以通過(guò)預(yù)算管理的績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程為下一階段的預(yù)算資金增加提供基礎(chǔ)。在具體開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作中，需從全局和整體角度對(duì)預(yù)算績(jī)效管理和預(yù)算管理進(jìn)行結(jié)合，將預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制工作同步起來(lái)，將績(jī)效管理觀念融合到預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等過(guò)程中，使預(yù)算管理各環(huán)節(jié)的工作均有評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)，同步貫穿到預(yù)算管理各項(xiàng)工作中。

（三）完善預(yù)算績(jī)效管理體系，有效設(shè)置績(jī)效管理指標(biāo)

行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作在貫徹執(zhí)行好國(guó)家層面的決策部署外，應(yīng)制定本單位未來(lái)幾年的工作規(guī)劃及當(dāng)年度的工作重點(diǎn)，并根據(jù)工作重點(diǎn)確定職能開(kāi)展和預(yù)算管理的主要方向。與此同時(shí)，要結(jié)合本單位領(lǐng)域、本部門(mén)職能以及所處區(qū)域確定績(jī)效管理目標(biāo)?？?jī)效管理目標(biāo)包括發(fā)生的投入、成本以及產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益等，社會(huì)效益應(yīng)包括服務(wù)對(duì)象的覆蓋面或者滿意度等。如前所述，預(yù)算績(jī)效管理需要通過(guò)對(duì)預(yù)算管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，才能產(chǎn)生預(yù)期的監(jiān)督管理效果。因此，預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)指標(biāo)是績(jī)效管理的重要內(nèi)容，行政事業(yè)單位在開(kāi)展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理中，應(yīng)結(jié)合本單位公共服務(wù)內(nèi)容、工作目標(biāo)等設(shè)定符合單位實(shí)際的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置與預(yù)算管理工作對(duì)應(yīng)的一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)等，分層次體現(xiàn)行政事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量。此外，指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)包括定性與定量?jī)蓚€(gè)方面，定量指標(biāo)要體現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的要求，以促使行政事業(yè)單位逐年改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用

行政事業(yè)單位只有利用好預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果才能真正發(fā)揮績(jī)效管理的作用，單位應(yīng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行分析利用，如對(duì)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的指標(biāo)結(jié)果進(jìn)行分析，挖掘原因及可以提高改進(jìn)的方法。值得思考的是，財(cái)務(wù)部門(mén)將本年度預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與行政事業(yè)單位下一年度的預(yù)算管理掛鉤，財(cái)政部門(mén)將預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置合理性、科學(xué)性作為預(yù)算安排的重要考慮因素，在績(jī)效管理年度中及時(shí)糾正不合理的支出，要求事業(yè)單位調(diào)整資金使用效率低的支出項(xiàng)目。財(cái)政部門(mén)通過(guò)這些安排能對(duì)處于起步階段預(yù)算績(jī)效管理工作產(chǎn)生正向引導(dǎo)作用，進(jìn)一步促進(jìn)單位重視和不斷改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，增加單位支出效率和優(yōu)化資金配置。

結(jié)語(yǔ)

綜合上述分析，預(yù)算績(jī)效管理是當(dāng)前國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位的重要工作安排，不僅對(duì)行政事業(yè)單位的工作具有重要意義，也對(duì)其提出了更高的工作要求。要想真正發(fā)揮好績(jī)效管理的作用，行政事業(yè)單位需要做更多的探索，必要的情況下可以向?qū)嵭锌?jī)效管理比較好的企業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，將企業(yè)的績(jī)效管理經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過(guò)“改造”后“嫁接”到本單位中。

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