論PPP項目投資財務風險管控

張斌

摘要：PPP投資項目往往涉及的是投資金額大、回收周期長的項目，加之比較復雜的運作模式，其中可能涉及很多方面潛在的投資財務風險問題，如何管控PPP項目投資財務風險，對于提高PPP項目的運作效率具有重要意義，這也是文章的核心目的。

關(guān)鍵詞：PPP項目投資;財務風險;風險管控

引言

PPP模式與P2P模式是兩種新興的投資或者融資模式，其中的PPP模式因為具有獨特的功能以及運作效率，對于推動我國基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、提高政府的公共服務水平具有很好的促進作用，受到了我國政府的積極推動與支持。自2014年以來，國家發(fā)改委等相關(guān)部門逐步出臺了一系列關(guān)于促進PPP模式發(fā)展的文件，而且國資委也試圖借助PPP模式進一步推動我國國有企業(yè)的改革進程。

作為一種新興的投資模式，學術(shù)界關(guān)于PPP模式的基本內(nèi)涵還沒有統(tǒng)一的界定，但是基本認同相比于傳統(tǒng)的投資模式，PPP模式具有以下幾種顯著特征：其一是PPP模式超越了傳統(tǒng)的投資模式，將投資與融資問題在同一個模式框架下解決。其二是PPP模式打通了政府財政資金與民間社會資本融合的通道。PPP模式是對于政府財政資金與民間社會資本相互融合，共同發(fā)揮作用的有益探索。由于很多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目以及復雜的公共服務項目，傳統(tǒng)上往往需要大量的政府資金投入，但是我國財稅制度改革后，地方政府面臨著財權(quán)與事權(quán)失衡的問題，雖然通過城投債等平臺進行了一定程度的緩解，但PPP模式鼓勵有條件的民間社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務項目的投資進程中來，有利于緩解財政資金壓力，同時提高了民間社會資本的投資途徑以及流動效率，對于地方發(fā)展具有促進作用。其三是PPP模式堅持風險共擔、利益共享的原則。PPP模式往往服務于長期導向的投資項目，在明確合作雙方權(quán)利義務的基礎(chǔ)上，共擔風險、共享收益、平等合作。

一、PPP項目投資面臨的主要財務風險

PPP投資模式雖然有上述諸多優(yōu)點，但與傳統(tǒng)的投資以及融資模式相比，PPP模式運作流程復雜、投資項目建設(shè)周期往往較長、合同內(nèi)容更加明細等，這些問題都使得PPP投資模式面臨著諸多潛在的財務風險，特別是民間資本參與運作，使得PPP模式更容易受到政府相關(guān)政策的變動所引發(fā)的風險的影響。因此，合理管控財務風險，成為關(guān)系到PPP投資模式成敗的重要影響因素，在提出合理的管控措施之前，本文要對PPP投資模式面臨的主要財務風險進行分析。

（一）融資風險

PPP模式集投資與融資的特點于一體，加之外部融資是項目投資的主要現(xiàn)金流來源，使得融資風險成為PPP項目投資面臨的主要財務風險。我國地方政府很多的PPP投資項目最終沒有取得預期收益，很大一部分原因可以歸結(jié)為外部現(xiàn)金流量的供應不足。具體來說，PPP項目投資所面臨的主要融資風險主要有以下幾種表現(xiàn)形式：其一投資項目的復雜性引發(fā)的融資風險。PPP模式所應用的投資項目往往具有投資周期長、收益回收期長、利益相關(guān)者復雜等方面的特點，加之PPP模式所投資的項目往往涉及公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些投資項目的收益率相對偏低，這些特點加重了投資方對項目投資前景的擔憂，加上我國歷史上長期存在的信息不對稱等方面的不利因素的影響，可能會抑制銀行部門、社會資本等外部資金渠道參與PPP項目的積極性，從而使得PPP項目投資面臨著較強的融資風險。其二是項目資本結(jié)構(gòu)引發(fā)的融資風險。PPP模式所投資的項目主要涉及公共服務領(lǐng)域，這些領(lǐng)域雖然可以合理引進社會資本，通過收益共享的方式完成股權(quán)融資，但這些領(lǐng)域仍然需要我國的政府掌握最終控制權(quán)，過度吸納社會資本的股權(quán)融資很可能稀釋國企或者政府的話語權(quán)，但吸納不足卻無法發(fā)揮社會資本的作用，在權(quán)衡融資結(jié)構(gòu)方面的困境，也很容易引發(fā)PPP模式所面臨的融資風險。

（二）成本管控風險

所謂的成本管控風險，主要表現(xiàn)為在投資項目推進的過程中，由于受某些不利因素的影響，導致成本支出超出項目預期。PPP項目投資所面臨的成本管控風險是其主要的財務風險表現(xiàn)形式之一，之所以出現(xiàn)比較嚴重的成本管控風險，一方面是與PPP項目投資的特點有關(guān)。具體來說，PPP項目投資通常都是涉及較長建設(shè)周期的公共服務以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在如此長的投資周期內(nèi)，成本管控所包含的風險點也在逐步增多。就成本管控而言，隨著投資項目的不斷推進，從外部融資、設(shè)備及原材料的采購、人力資源管理等很多方面都會在一定程度上受到利率變化、通貨膨脹、國家政策變動等方面的影響。雖然某些成本管控風險在訂立合同之前能夠予以考慮，但很多成本管控風險都是潛在的、無法合理預期的，這些不利因素可能會推高PPP項目的投資成本，這樣會與相對有限的外部資金來源產(chǎn)生矛盾，從而進一步增大了PPP項目的財務風險。另一方面，PPP項目的成本管控風險也與參與PPP項目建設(shè)的人力資本素質(zhì)有關(guān)。如果參與PPP項目建設(shè)的人力資本素質(zhì)相對較低，很可能會增加相關(guān)物資與設(shè)備磨損、浪費的可能性，如果財務管理人員業(yè)務能力存在不足之處，很有可能對某些潛在的成本管理風險點的重視程度不足，導致沒有及時識別并控制成本超支風險，最終會增加PPP項目的財務風險。

（三）投資收益回籠風險

PPP投資項目的一個突出特點就是投資回收周期長，除此之外，很多PPP投資項目都是涉及公共服務領(lǐng)域，其盈利能力往往偏弱，PPP項目的這些特點都無形中增加了項目投資收益回籠的風險，較高的收益回籠風險會影響貨幣資金周轉(zhuǎn)率，進而推高了PPP項目的財務風險。就PPP項目而言，產(chǎn)生投資收益回籠風險主要與兩個方面的原因有關(guān)，一是投資收益回籠的不確定性較高;二是投資收益回籠情況與市場波動密切相關(guān)。具體而言，就投資收益回籠的不確定問題而言，主要是指由于PPP項目主要涉及的是政府主導下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務等領(lǐng)域，這其中雖然有民間資本的參與，但投資項目完成后的定價權(quán)主要掌握在政府手中，這使得項目完成后的價格與市場需要變化之間的敏感度相比于純粹市場化機制運作下的價格有所降低。因為政府定價不僅要考慮簡單的供求關(guān)系問題，還要考慮社會、民生、環(huán)境等很多方面，這一特點使得PPP項目的盈利能力受到影響，從而加大了投資收益回籠的風險，對于財務風險管控產(chǎn)生了一定的不利影響。另外投資收益回籠狀況容易受到市場波動的影響。這一問題主要影響的是對PPP項目投資收益的預測能力，投資回收期的預測是基于項目未來現(xiàn)金流的折現(xiàn)模型完成的，PPP項目不僅建設(shè)周期長，而且容易受到市場非系統(tǒng)性因素的影響，導致對投資項目未來現(xiàn)金流量的預測很容易出現(xiàn)偏差，增加了投資收益回籠風險，同時也增加了PPP項目投資的財務風險。

二、管控PPP項目投資財務風險的措施

由于很多內(nèi)在特征以及外在政策環(huán)境等因素的影響，PPP項目投資面臨著較高的財務風險，主要表現(xiàn)在融資風險。成本管控風險以及投資收益回籠風險，如果不能合理地解決這些財務風險，將會對PPP項目的投資效率產(chǎn)生負面作用，甚至會抑制民間社會資本參與PPP項目的積極性，對于民間社會資本的有償流動產(chǎn)生不利影響。有鑒于此，十分有必要合理管控PPP項目投資財務風險，筆者在本部分將對管控PPP項目投資財務風險提出具有實踐意義的措施，從而為合理管控PPP項目的投資財務風險提供參考。

（一）針對融資風險的措施

融資風險是PPP項目投資面臨的主要財務風險之一，主要表現(xiàn)為外部融資產(chǎn)生的現(xiàn)金流量與較長的項目建設(shè)周期以及較高的項目建設(shè)成本之間的矛盾。為了合理應對這一矛盾，筆者認為地方政府作為PPP項目投資的主導者，應當考慮采取以下幾種可能的合理措施，緩解因外部融資問題導致的PPP項目投資財務風險。一是要采取科學措施，優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)。從單純的財務理論來講，合理的資本結(jié)構(gòu)應當是資本成本與企業(yè)價值之間的平衡，但是PPP項目由于所涉及的領(lǐng)域的特殊性，這其中還要考慮到最終控制權(quán)的問題，即需要吸納社會資本的股權(quán)投資。但政府以及國有資產(chǎn)管理部門不能因此喪失對項目的最終控制權(quán)，這就需要就債務融資與股權(quán)融資之間所構(gòu)成的資本結(jié)構(gòu)中，運用科學的措施進行平衡，筆者認為這其中最重要的是要注重發(fā)揮民間股權(quán)融資的活力，同時要盡量保持財政資金以及銀行貸款在資本結(jié)構(gòu)中的比重。二是要積極開拓融資渠道?？梢圆捎枚喾N方式為PPP項目完成融資，銀行貸款、政府債券、民間資本的股權(quán)融資都可以成為融資渠道，如果過度依賴某一種融資渠道，則融資風險會無形增加，對于整個PPP項目的財務風險管控產(chǎn)生不利影響。

（二）針對成本管控風險的措施

成本管控風險直接關(guān)系到PPP項目的整體財務風險，如果不能合理應對，勢必會抑制PPP項目的開展。針對成本管控風險，筆者認為應當從人員素質(zhì)與內(nèi)部控制這兩個角度作為著力點，對其進行合理應對。其一，從人員素質(zhì)的角度來看，應當重點考慮的是建設(shè)施工人員的素質(zhì)以及財務管理人員的素質(zhì)。建設(shè)施工人員是PPP項目推進的直接參與者，其業(yè)務素質(zhì)直接關(guān)系到原材料以及設(shè)備的相關(guān)成本，如果建設(shè)施工人員素質(zhì)不足，很容易導致設(shè)備的不合理磨損、原材料的不合理浪費等方面的問題，這些問題對于成本管控至關(guān)重要。因此，一方面要嚴格建設(shè)施工單位的選拔以及考核制度，另外一方面要加強對施工人員的事前培訓與事中監(jiān)督。就財務人員的素質(zhì)而言，其直接關(guān)系到成本管控風險的識別與反饋，因此，要選拔有充足經(jīng)驗的財務人員參與到PPP項目的財務管理工作之中。其二，針對PPP項目，要建立嚴密的內(nèi)部控制體系。雖然高素質(zhì)的人員可以緩解風險，但內(nèi)部控制制度才是根本保障，內(nèi)部控制制度通過貫穿PPP項目始終，可以成為應對成本管控風險的舉措。

（三）針對投資收益回籠風險的措施

針對PPP項目中投資回籠的風險，筆者認為合理的措施在于加強全面預算管理。PPP項目的投資收益回籠風險很大程度上與項目回收周期長，導致收益不確定提高有關(guān)，而全面預算管理可以通過合理使用預算資金，平滑投資收益不確定性產(chǎn)生的風險。具體而言，可以參考以下措施，第一，要在項目開展前進行科學評估。雖然有很多難以預期的風險，但很多常規(guī)以及潛在風險是可以通過合理評估預期的，為此，要建立科學的指標評估體系以及完善的風險評估制度，只有借助風險評估以及現(xiàn)金流量評估的結(jié)果，才能為預算管理提供基本信息。第二，完善預算編制制度。預算編制要兼顧科學性與靈活性，也就是說，預算編制要建立在科學評估的基礎(chǔ)上，同時也要為預算方案的合理調(diào)整留有余地，這樣能夠增強預算方案應對風險的能力，從而為緩解投資收益回籠風險提供保障。

結(jié)語

PPP模式作為一種將融資與投資集為一體的新型項目投資方式，黨的“十八大以來受到了黨和政府的積極推動，原因在于PPP項目投資模式不僅具有打通投資與融資之間的瓶頸，更在于PPP項目投資模式也是一種將政府財政資金與民間社會資本有效融合的模式。PPP項目投資模式不僅有利于提高財政資金的運作效率，而且有利于吸納民間資本，這對于投資規(guī)模較大的基礎(chǔ)設(shè)施項目、公共服務項目等方面具有顯著的促進作用。

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