“政府信息不存在”案件舉證責(zé)任問題研究
——以指導(dǎo)案例101號案件為例

趙 平

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200050)

“政府信息不存在”是行政機關(guān)對申請公開信息的行政相對人進行的一種回復(fù)，這種否定性事實的回復(fù)，大多數(shù)情況下僅依托于行政機關(guān)的自述，而難以有確鑿證據(jù)進行證明，往往會成為行政機關(guān)不予公開相關(guān)政府信息的借口。由于涉及否定性事實，即信息不存在事實的證明，導(dǎo)致由行政機關(guān)承擔(dān)否定性事實的證明責(zé)任會違背“肯定者應(yīng)當(dāng)證明，否定者不應(yīng)證明”的法諺，而訴訟中原告的弱勢地位又決定了其掌握的證據(jù)無法與行政機關(guān)相抗衡。因此，當(dāng)此類案件進入訴訟階段，會因“政府信息不存在”的事實難以證明而引發(fā)舉證責(zé)任承擔(dān)的問題。

在新修訂的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)中明確規(guī)定“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的背景下，隨著政府信息公開制度的功能逐步與信訪相近，“政府信息不存在”案件的審理，對公民知情權(quán)的保護與對政府信息公開申請權(quán)濫用禁止都有著重要的影響。盡管實務(wù)界與學(xué)界對此類案件中舉證責(zé)任的分配有著諸多討論，但實踐中并沒有取得良好的進展，大多數(shù)訴訟案件仍舊會因為事實問題模糊不清而導(dǎo)致程序空轉(zhuǎn)。這主要歸結(jié)于當(dāng)下對“政府信息不存在”的內(nèi)涵與外延定位的不準(zhǔn)確，對檢索查詢義務(wù)的性質(zhì)定位不準(zhǔn)確而導(dǎo)致司法審查不嚴謹，對政府信息公開制度所要保護的法益理解不透徹等原因。

一、問題：101號指導(dǎo)案例中的舉證責(zé)任困境

最高人民法院在2018年發(fā)布的101號指導(dǎo)案例揭示了“政府信息不存在”類案件中存在的舉證責(zé)任問題。案情簡介如下。

原告羅某昌為自身訴訟需要，向某縣地方海事處申請公開兩項信息：某縣港航處、地方海事處的設(shè)立、主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制的文件(以下簡稱“1號信息”)，涉及興運2號船等船舶發(fā)生事故的海事調(diào)查報告等所有事故材料的信息(以下簡稱“2號信息”)。對于“1號信息”，彭水縣地方海事處已經(jīng)提供了信息復(fù)印件，法院予以確認。對于“2號信息”，彭水縣地方海事處則告知羅某昌不存在該信息。在法院審理的過程中，由于行政機關(guān)未能舉證其作出告知之前對“2號信息”是否存在進行了檢索，最終因證據(jù)不足而被判決其行政告知行為違法。

按照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第三十四條的規(guī)定：“被告對作出的行政行為負有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！币簿褪钦f，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對其行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。在被告證明“2號信息”不存在的環(huán)節(jié)，從法律層面來看，行政機關(guān)確有制作或者保存“2號信息”的法定職責(zé)，而“2號信息”的內(nèi)容又不屬于依法不應(yīng)當(dāng)公開的范圍，法官因此進一步要求被告以提供其盡到了檢索查詢義務(wù)的證據(jù)的證明方法來承擔(dān)對事實依據(jù)的舉證責(zé)任。被告因無法提供印證證據(jù)最終敗訴。

通過對二審法院的裁判思路進行分析，其并未明確要求原告對自己的主張承擔(dān)舉證責(zé)任，雖然原告羅某昌除去提交其向被告提出申請的事實證據(jù)，還提交了兩條線索：一是證明“2號信息”所涉事故確有發(fā)生的線索，二是證明彭水縣地方海事處確有收集相關(guān)事故的法定職責(zé)線索。關(guān)于原告提交的兩條線索證據(jù)，學(xué)理上有不同的探討。一種觀點認為，根據(jù)《行政訴訟法》第三十七條的規(guī)定：“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任。”這種舉證是原告的一種權(quán)利，無論原告是否提交相關(guān)證據(jù)，均不會使原告因未提交此類證據(jù)而承擔(dān)不利后果。羅某昌案的一審法院就混淆了原告提交相關(guān)證據(jù)的權(quán)利與法定舉證責(zé)任，而讓原告承擔(dān)了不利后果。另一種觀點則認為，原告提供的兩項證據(jù)，是證明被告存有“2號信息”的初步線索證據(jù)，原告要求行政機關(guān)依法公開信息，保障公民的知情權(quán)，根據(jù)《政府信息公開條例》第二十九條第二款的規(guī)定，申請公開的政府信息的名稱、文號或者便于行政機關(guān)查詢的其他特征性描述，原告提交的申請即為其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的信息系由被告保存的初步舉證責(zé)任[1]25。還有一種觀點認為，行政機關(guān)首先提供“政府信息不存在”的證據(jù)，而對于原告提供的線索，具有說服責(zé)任，即行政機關(guān)的舉證責(zé)任隨著原告提出的證據(jù)線索而發(fā)生變化，其提供的證據(jù)應(yīng)當(dāng)保證對政府信息是否存在的事實更加具有說服力。

而在行政機關(guān)承擔(dān)的舉證責(zé)任方面，101號指導(dǎo)案例的最高法院的裁判要旨實際上是對該類案件的證明方式進行了一個轉(zhuǎn)變：將原來直接證明政府信息不存在案件事實的證明方式轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接證明信息告知義務(wù)機關(guān)已經(jīng)盡到了充分、合理的檢查查詢義務(wù)。最高法出臺的指導(dǎo)性案件對下級法院審理同類案件具有指導(dǎo)意義，對于行政機關(guān)“政府信息不存在”的主張，人民法院將通過判斷其是否對申請公開的信息進行了充分、合理的檢索查詢來認定其主張是否成立。

盡管羅某昌案最終以行政機關(guān)敗訴作為案件處理結(jié)果，然而羅某昌所申請的“2號信息”是否存在的案件事實仍未查明，羅某昌所主張的知情權(quán)也并沒有得到實質(zhì)性的回應(yīng)。實踐中，這類案件往往會因為事實主張的模棱兩可而造成濫訴、濫用政府信息公開申請權(quán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。在“政府信息不存在”案件中，厘清原被告雙方的舉證責(zé)任內(nèi)容，將實體問題與程序問題區(qū)分開來，能夠最大限度地降低訴訟程序空轉(zhuǎn)，切實保障公民的知情權(quán)。

二、反思：“政府信息不存在”答復(fù)適用與舉證責(zé)任分配

(一)祛魅：“政府信息不存在”答復(fù)的適用情形

通過實踐案例可以發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)在不同情形下作出的“政府信息不存在”的答復(fù)，其舉證責(zé)任是不一樣的。同時，“政府信息不存在”的答復(fù)并不能泛化到行政機關(guān)不提供政府信息的各種情形之下，唯有在所申請的政府信息自始至終不存在或者已經(jīng)確定滅失的情形下才能作出此種答復(fù)。根據(jù)修訂后《政府信息公開條例》第三十六條的規(guī)定，政府信息公開申請答復(fù)有7種情況，而行政機關(guān)在實踐中對7種情況下的答復(fù)并不規(guī)范。筆者通過威科先行，以“政府信息不存在”為關(guān)鍵詞，檢索2019年以來，行政機關(guān)以“政府信息不存在”為由進行答復(fù)的一審行政案件，共檢索到1 197件。筆者通過分析，認為行政機關(guān)作出“政府信息不存在”答復(fù)的情形有以下幾種，如表1所示。由于在新的《政府信息公開條例》中，規(guī)定了行政機關(guān)作出“政府信息不存在”答復(fù)的檢索程序，因此，檢索程序也作為判定行政機關(guān)是否可以作出“政府信息不存在”答復(fù)的認定條件之一。

根據(jù)上文來分析，作出“政府信息不存在”答復(fù)的情形要符合兩個條件：第一，按照常理，該情形下作出的答復(fù)，應(yīng)當(dāng)使得行政機關(guān)有進行檢索行為的必要性，這是通過《條例》第三十六條第四款倒推出來的；第二，該情形并不屬于《條例》第三十六條規(guī)定的其他答復(fù)情形。從上表可以看到，行政機關(guān)在B、E情形下，并不需要證明其盡到了檢索、查詢義務(wù)，根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第三十六條，B、E分別屬于其第五款——所申請公開的信息不屬于本行政機關(guān)負責(zé)公開的，告知申請人并說明理由與第三款——行政機關(guān)依據(jù)本條例的規(guī)定決定不予公開的情形。這兩種答復(fù)與“政府信息不存在”答復(fù)屬于并列關(guān)系，行政機關(guān)在這兩種情況下作出的“政府信息不存在”答復(fù)屬于法律適用錯誤。就情形A來說，行政機關(guān)可以要求申請人補充證據(jù)線索，經(jīng)申請人補正，仍無法找到信息，而該信息又屬于本機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)制作或者保存的信息，那么此時即轉(zhuǎn)變?yōu)镃情形。C情形是最為典型的“政府信息不存在”的情形，也是大多數(shù)學(xué)者主張的能夠作出“政府信息不存在”答復(fù)的唯一情形，即申請人所申請公開的信息自始至終不存在，行政機關(guān)并沒有保存或者制作所申請的信息。在D情形下，行政機關(guān)有制作信息的職權(quán)，然而相關(guān)的信息已經(jīng)滅失，無論滅失的原因如何，該項信息的確已經(jīng)不存在。此時，行政機關(guān)只能作出“政府信息不存在”的答復(fù)，以回應(yīng)申請人的申請。因此，只有在C、D兩種情形下，行政機關(guān)才可以作出“政府信息不存在”的答復(fù)，而行政機關(guān)在這兩種情況之外作出的“政府信息不存在”答復(fù)可能會產(chǎn)生適用法律錯誤的結(jié)果。

(二)“政府信息不存在”案件中原被告的舉證責(zé)任分配

“政府信息不存在”案件涉及否定性事實的證明，這就導(dǎo)致了對傳統(tǒng)的行政訴訟舉證責(zé)任的挑戰(zhàn)。在一般民事訴訟中，由于雙方當(dāng)事人的平等地位，通常適用“誰主張，誰舉證”的舉證責(zé)任分配。而在行政訴訟中，則是由行政機關(guān)承擔(dān)行政行為合法性的舉證責(zé)任③[2]825。根據(jù)新修訂的《政府信息公開條例》第三十六條第四款的規(guī)定：“經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在。”因此，只要行政機關(guān)證明其經(jīng)過檢索沒有找到相關(guān)信息，并且已經(jīng)告知行政相對人，就可以證明其行為合法。行政機關(guān)已經(jīng)以《政府告知書》的形式告知了相對人政府信息不存在，那么政府信息不存在的案件事實就成了本案的證明對象。按照《行政訴訟法》第三十四條的規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。按照常理，對于這種否定性的命題，一味要求行政機關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任，對案件事實真相的查清并沒有太大作用，但若由原告承擔(dān)證明政府信息存在的案件事實，又違背了行政訴訟法的一般原理。通過前文羅某昌案件，已知針對原告提供證據(jù)的行為定性存在有不同的觀點。下面，筆者將從原被告舉證責(zé)任角度出發(fā)闡述自己的觀點。

1.被告的檢索、查詢義務(wù)的證明責(zé)任

在“政府信息不存在”案件中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)對信息不存在的案件事實進行舉證。根據(jù)經(jīng)驗法則，行政機關(guān)經(jīng)過充分、合理的檢索查詢之后作出的“政府信息不存在”的答復(fù)，才更加具有合理性。根據(jù)檢索到的“政府信息不存在”案件，由行政機關(guān)證明一項否定性事實并不容易；而由原告直接證明其政府信息存在主張確有失公平。法院為了解決這個問題，將本案的證明方式進行了轉(zhuǎn)變——通過被告證明自身已經(jīng)盡到了檢索查詢義務(wù)，從而達到證明其“政府信息不存在”主張的真實性。在這里，證明對象并沒有發(fā)生改變，僅僅是采用了一種證明“政府信息不存在”的間接方式，而放棄了難以操作的直接方式。對于為什么選擇充分、合理的檢索查詢義務(wù)的證明方式，法官沒有強人所難地要求提供直接證明，而是根據(jù)一般常理，只有進行了檢索查詢的步驟，才能得出“政府信息不存在”的結(jié)論。也就是說，檢索查詢義務(wù)是“政府信息不存在”答復(fù)之前的一個不可缺少的環(huán)節(jié)。在《政府信息公開條例》第三十六條中，檢索行為也被認為是一種作出“政府信息不存在”的必經(jīng)步驟。

2.原告提出的初步線索性質(zhì)與推進證明責(zé)任

原告所提供的政府信息可能存在的線索并不如有些學(xué)者所講屬于原告初步舉證責(zé)任的內(nèi)容，而僅僅是其提出證據(jù)的權(quán)利。在羅某昌案的裁判要旨中，原告并不被要求承擔(dān)證明政府信息存在的證明責(zé)任，通過對相關(guān)案件的分析，可以對原告提供初步線索的性質(zhì)進行分析。進而在具體個案中，探究原告證明責(zé)任的承擔(dān)情形。

筆者從威科先行檢索并抽選了5個相似案例，以分析原告提供的初步線索在實踐中的作用。具體內(nèi)容見表2。

表2 原告提交的證據(jù)被法院認定的情況

在“政府信息不存在”的案件訴訟中，原告提交初步線索的證據(jù)主要有這樣幾個特點：第一,原告提供線索的時間在被告舉證之前，提供線索的目的在于證明政府信息存在；第二,原告提供的線索通常并不被人民法院認可，絕大多數(shù)情況下被認為無法證明政府信息存在的事實。因此，無論是從提供線索的時間，還是從人民法院的重視程度來看，原告提出的線索都更加符合《政府信息公開條例》第二十九條第二款的規(guī)定，即提供其所申請信息的特征性描述。但是，這種特征性描述并不屬于一種初步舉證責(zé)任。一方面，《行政訴訟法》中并沒有對原告的初步舉證責(zé)任作出規(guī)定；另一方面，從舉證責(zé)任的性質(zhì)出發(fā)，如果原告不能夠承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，則要面臨敗訴的風(fēng)險。而原告在行政訴訟中的劣勢地位，決定了讓其承擔(dān)舉證責(zé)任并不公平。因此，原告提供的初步線索就只是一種輔助法院審查行政機關(guān)是否盡到了充分、合理的檢索查詢義務(wù)的信息。

盡管原告無須承擔(dān)“政府信息不存在”事實的初步舉證責(zé)任，但其對“政府信息存在”的事實負有舉證推進責(zé)任。在姚某康訴上海市教育委員會政府信息公開糾紛一案中，原告姚某康在上海市教育委員會提供證據(jù)證明其已經(jīng)履行了充分、合理的檢索查詢義務(wù)之后，仍然主張“政府信息不存在”的案件事實，故法院要求其對自己的主張?zhí)峁┳C明責(zé)任。可以看到，此時的證明對象已經(jīng)不再是“政府信息不存在”，而是轉(zhuǎn)化成為“政府信息存在”，原告卻因無法提供證據(jù)證實其主張而承擔(dān)了不利后果。因此，在“政府信息不存在”案件中，由被告承擔(dān)證明其行為合法的證明責(zé)任依舊是處理本類案件的原則；原告具有提供證據(jù)證明案件事實的權(quán)利，若被告提供的證據(jù)能夠證明其主張，而原告卻無法提出反證的，原告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果。這是目前人民法院審理此類案件的基本邏輯。

通過分析原、被告在訴訟中舉證責(zé)任的承擔(dān)方式，可以看到，當(dāng)證明對象由“政府信息不存在”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢畔⒋嬖凇睍r，原被告的舉證責(zé)任會發(fā)生相應(yīng)的變化。法官在審理案件過程中，首先要對認定“政府信息不存在”的情形加以區(qū)分，在排除“行政機關(guān)不具有法定公開職責(zé)”等情況下，對行政機關(guān)是否進行了充分、合理的檢索查詢義務(wù)進行審查，這個過程要充分運用原告提供的初步線索以及常規(guī)檢索方式等進行認定。在行政機關(guān)提供的證據(jù)能夠證明其盡到了充分、合理的檢索查詢義務(wù)之后，原告仍主張政府信息的確存在的，應(yīng)當(dāng)將證明對象進行轉(zhuǎn)化，由原告承擔(dān)“政府信息存在”的證明責(zé)任。

三、“政府信息不存在”案件證明標(biāo)準(zhǔn)

所謂證明標(biāo)準(zhǔn)，即當(dāng)待證事實和已知事實相連接之后，法官以何種標(biāo)準(zhǔn)確信待證事實在法律上已經(jīng)成立，即存在可以作為裁判基礎(chǔ)的法律事實。人民法院對事實問題與法律問題的審查，往往會由于事實問題與法律問題相混合，而發(fā)生證明標(biāo)準(zhǔn)的變化。在“政府信息不存在”類案件證明標(biāo)準(zhǔn)問題上，美國《情報自由法》的經(jīng)驗或許可以提供一些借鑒。

(一)美國《情報自由法》的重新審理標(biāo)準(zhǔn)

美國行政訴訟中有三個證明標(biāo)準(zhǔn)：實質(zhì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，專斷、反復(fù)無常標(biāo)準(zhǔn)和重新審理標(biāo)準(zhǔn)。實質(zhì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)認為，行政機關(guān)所提供的證據(jù)足以使一個理性人信服即認為達到了證明標(biāo)準(zhǔn)。專斷、反復(fù)無常標(biāo)準(zhǔn)認為，法院必須審查行政機關(guān)的決定是否考慮了與其相關(guān)的因素，是否有明顯的判斷錯誤。重新審理標(biāo)準(zhǔn)則認為，如果行政機關(guān)的行為“缺乏事實根據(jù)”達到一定程度，法院可以重新審查行政機關(guān)的決定，即不必尊重行政機關(guān)的事實判斷，并將行政機關(guān)的決定視為無效[3]。重新審理標(biāo)準(zhǔn)其實是一種法院審理案件標(biāo)準(zhǔn)，并不是嚴格意義上的證明標(biāo)準(zhǔn)。這種標(biāo)準(zhǔn)旨在對案件事實進行全面的審查，以確定行政機關(guān)作出的行政行為是否合法。這種標(biāo)準(zhǔn)通常適用于行政機關(guān)作出居中裁決的案件時，人民法院對于行政機關(guān)所裁決的事項重新進行審查。但是，這種適用情形并不絕對，王名揚在其《美國行政法》一書中談到，出于申請人與行政機關(guān)在政府信息公開過程中嚴重的信息不對稱地位的考慮，美國《情報自由法》選擇了嚴格的審查標(biāo)準(zhǔn)，即重新審理標(biāo)準(zhǔn)[4]。該項標(biāo)準(zhǔn)也被學(xué)者主張適用于“政府信息不存在”類案件中。在這個標(biāo)準(zhǔn)之下，人民法院要充分發(fā)揮其積極性，對案件事實重新進行審查，而無需限于行政機關(guān)提供的證據(jù)[3]139。在我國公民與行政機關(guān)同處于信息不對稱的環(huán)境下，重新審理標(biāo)準(zhǔn)更應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾暋?/p>

(二)重新審理標(biāo)準(zhǔn)在“政府信息不存在”案件中的適用

根據(jù)重新審理標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，人民法院在審理“政府信息不存在”案件時，應(yīng)當(dāng)對“政府信息不存在”的案件事實重新進行審查。在這一審查標(biāo)準(zhǔn)之下，案件審理過程可能會有以下變化。

1.人民法院要積極響應(yīng)原告關(guān)于調(diào)取相關(guān)證據(jù)的申請

根據(jù)《行政訴訟法》第四十條與第四十一條的規(guī)定，人民法院可以主動調(diào)取證據(jù)或者依照原告的申請調(diào)取證據(jù)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》以下簡稱《規(guī)定》第五條第五款也特別作出規(guī)定，在“政府信息不存在”類案件中，原告如果能夠提供相關(guān)線索，證明被訴的行政機關(guān)存在其申請的信息，那么就可以向人民法院申請調(diào)取證據(jù)。然而在筆者檢索的“政府信息不存在”案件中，并未發(fā)現(xiàn)有人民法院主動調(diào)取證據(jù)的案件。在《規(guī)定》中，出于司法權(quán)的謙抑，將人民法院主動調(diào)取證據(jù)限定為“涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實認定”以及“涉及依職權(quán)追加當(dāng)事人、中止訴訟、終結(jié)訴訟、回避等程序性事項”兩種情形。而“政府信息不存在”案件往往不會涉及上述兩種情形，因此，在重新審理標(biāo)準(zhǔn)之下，由人民法院主動調(diào)取證據(jù)實現(xiàn)對案件事實的揭露難以實現(xiàn)。從而，重視原告申請調(diào)取證據(jù)的請求就顯得尤為重要。根據(jù)筆者檢索到的同類案件，在原告申請人民法院調(diào)取證據(jù)的案件中，鮮有人民法院調(diào)取的情形，大多數(shù)情況下，人民法院都是根據(jù)行政機關(guān)提供的證據(jù)直接作出認定，而人民法院調(diào)取證據(jù)的理由分別有以下兩種情形。

一是司法審查強度的有限性與人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)的局限性。在(2019)新01行初43號判決中，人民法院主張：行政機關(guān)未盡合理檢索查找義務(wù)，存在不履行政府信息公開義務(wù)可能的，申請人可依據(jù)修改后的《政府信息公開條例》第四十七條與第五十一條的規(guī)定，向上一級行政機關(guān)或者政府信息公開工作主管部門進行舉報。因此，《政府信息公開條例》首先要求申請人通過舉報投訴的路徑在行政機關(guān)體系內(nèi)部解決是否公開相關(guān)信息的問題。從而使得人民法院在“政府信息不存在”案件中，依原告申請調(diào)取證據(jù)可能會損害司法謙抑。二是原告未能證明所申請信息系由被告制作或者保存。在(2019)鄂0504行初2號判決中，人民法院認為，原告提供的線索證據(jù)，并不能證明政府信息存在于被告處，因而不予啟動調(diào)取證據(jù)程序。

上述兩種情形是人民法院拒絕調(diào)取證據(jù)的通常答復(fù)。在重新審理原則之下，如果法官不能充分行使證據(jù)調(diào)取的權(quán)利，那么法官對于事實的重新認定也就無法實現(xiàn)。因此，強化法院依照申請調(diào)取證據(jù)的職責(zé)，是必要的。在上述第二種理由中，如果原告在證明“政府信息存在”環(huán)節(jié)中，提供的線索已經(jīng)能夠為人民法院所確信，其所申請的信息的確由被告制作或者保存，這就意味著行政機關(guān)的“政府信息不存在”答復(fù)已經(jīng)不能成立，人民法院此時可以直接判決被告敗訴，而無需依照原告的申請調(diào)取證據(jù)。但是，如果在原告最初提供線索階段就要求其提供足以證明案件事實的線索，這無疑是給原告增加了不該承擔(dān)的舉證責(zé)任。這樣一來，司法解釋中政府信息申請人申請調(diào)取證據(jù)的規(guī)定也就沒有了意義。在這里，我們對第五款進行解讀的時候，應(yīng)當(dāng)將其解讀為原告所提出的線索能夠使一般民眾(而非行政機關(guān))相信，被告處存在著申請信息，且原告能夠明確指出需要人民法院調(diào)取的證據(jù)類型時，人民法院應(yīng)當(dāng)依照原告的申請調(diào)取相關(guān)證據(jù)。這樣一來，舉證責(zé)任的分配就會適當(dāng)向原告傾斜，從而保障其知情權(quán)。

2.人民法院應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)是否進行了充分合理的檢索查詢義務(wù)進行審查

在檢索到的一審判決書中，大部分判決書并沒有對行政機關(guān)是否盡到了充分合理的檢索查詢義務(wù)進行說明，僅僅是根據(jù)行政機關(guān)提供的證據(jù)對待證事實進行審查，并結(jié)合原告提出的線索，來認定政府信息是否存在的事實。在重新審理的標(biāo)準(zhǔn)之下，人民法院應(yīng)當(dāng)主動審查行政機關(guān)的檢索義務(wù)是否盡到。主要方法有：第一，根據(jù)法官的日常經(jīng)驗，到可能存在被申請信息的網(wǎng)站進行檢索，以查詢是否存在相關(guān)信息；第二，根據(jù)原告提出的初步線索，分析是否可能存在相關(guān)信息；第三，根據(jù)被告提供其進行檢索的流程，分析檢索方式、檢索態(tài)度、檢索范圍等是否存在不合理之處。

證明標(biāo)準(zhǔn)的選擇，對于案件事實的認定有著重要作用。在羅某昌訴彭水縣地方海事處案件的最后，二審法院僅認定了政府告知行為違法，對于羅某昌申請公開“2號信息”的訴訟請求卻沒有回應(yīng)。也就是說，本案審判結(jié)果并沒有實質(zhì)性地解決行政爭議，本案作為指導(dǎo)案例，通過將檢索查詢義務(wù)的舉證責(zé)任分配給行政機關(guān)，具有敦促行政機關(guān)積極履行檢索查詢義務(wù)的正面作用，而作為個案卻沒有起到行政訴訟定紛止?fàn)幍淖饔谩７ü龠\用重新審理標(biāo)準(zhǔn)，可以促進涉案政府信息是否存在的事實得以明確，從而可以作出履行判決，實質(zhì)化解糾紛。

四、結(jié) 語

2019年5月15日修訂的《政府信息條例》中，去掉了原來公民申請政府信息公開“三需要”的規(guī)定，進一步擴大了行政相對人申請政府信息公開的范圍。同時，對一系列不予公開的政府信息相較于之前作了更為具體而細致的規(guī)定。隨著政府信息公開申請的增多，政府信息公開行政訴訟案件中舉證責(zé)任的內(nèi)容也應(yīng)該更加細致與科學(xué)。對于“政府信息不存在”判決類型的研究在學(xué)界還存在著諸多的討論。在審理“政府信息不存在”具體案件的過程中，法官依據(jù)自由心證，通過個案中已有證據(jù)對政府信息是否不存在的印證，對行政機關(guān)是否盡到合理、充分的檢索查詢義務(wù)進行審查，最后由不服的原告再對政府信息存在進行舉證，最終作出判決。人民法院在認定行政機關(guān)是否盡到檢索查詢義務(wù)時沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的，只能根據(jù)個案情況進行分析。行政機關(guān)為避免敗訴而影響本機關(guān)的公信力，也會在作出“政府信息不存在”的告知行為時，積極進行檢索。從長遠意義上來看，這是有利于保障公民知情權(quán)實現(xiàn)的。

注 釋：

① 最高法行申3465號:申請人申請公開某文件上報國務(wù)院備案文號;行政機關(guān)認為須報送國務(wù)院備案的限于法規(guī)和規(guī)章.涉案文件不屬于法規(guī)和規(guī)章,無須報送國務(wù)院備案,亦無備案文號,故作出《“政府信息不存在”告知書》.

② (2019)最高法行申3748號案,申請人申請公開對自有房屋作出的房屋征收決定;行政機關(guān)認為案涉土地通過協(xié)商方式完成改造簽約,故未作出房屋征收決定,該“政府信息不存在”.

③ 這一做法主要原因有三:① 行政訴訟要解決被訴行政行為合法性的問題.被告對其作出的被訴行政行為，合法性事實依據(jù)的了解遠甚于原告.② 先取證、后裁決的行政程序規(guī)則要求.被告在行政程序中做出的被訴行政行為之前,應(yīng)當(dāng)已經(jīng)充分取得足夠的案件事實.否則做出的被訴行政行為必然是違法的.③ 原告在行政法律關(guān)系中的弱勢地位決定了其無法承擔(dān)證明被訴行政行為違法性的舉證責(zé)任.