推進(jìn)國(guó)企“三重一大”決策體系現(xiàn)代化的探索與思考

李杰

摘要：本文分析了新時(shí)期“三重一大”決策制度的鮮明特點(diǎn)，以及現(xiàn)代化建設(shè)的核心和目的，并總結(jié)出了制度體系現(xiàn)代化的保障，以供參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)企;“三重一大”;體系現(xiàn)代化

習(xí)近平總書(shū)記近日強(qiáng)調(diào)，要“繼續(xù)沿著黨和人民開(kāi)辟的正確道路前進(jìn)，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”?！叭匾淮蟆弊鳛轷r明體現(xiàn)中國(guó)特色和時(shí)代特色的國(guó)有企業(yè)重大決策運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，是黨中央、國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。“三重一大”決策制度直指企業(yè)權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力制約核心環(huán)節(jié)，為深化國(guó)有企業(yè)改革、防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)保障。特別是在我國(guó)國(guó)企改革三年行動(dòng)方案呼之欲出，混改步伐不斷加大的當(dāng)下，完善“三重一大”決策制度體系對(duì)把牢國(guó)企改革發(fā)展方向，全面提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)“五力”具有重要的實(shí)踐價(jià)值。

一、新時(shí)期“三重一大”決策制度的鮮明特點(diǎn)

“三重一大”的管理要求在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)提出并逐步走向完備。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央創(chuàng)造性地提出了一系列關(guān)于建立完善中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度的重要論斷和重大部署，為“三重一大”賦予了全新的內(nèi)涵和要求。當(dāng)前，“三重一大”決策制度作為國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善企業(yè)治理相統(tǒng)一的重要制度安排，在新時(shí)期主要呈現(xiàn)出三個(gè)鮮明的時(shí)代特點(diǎn)。

（一）黨委會(huì)前置

明確要求企業(yè)重大事項(xiàng)必須先由黨組織從把方向、管大局等角度提出意見(jiàn)建議后，方可提交相應(yīng)治理主體進(jìn)行決策。通過(guò)這一設(shè)計(jì)，把黨組織作用充分融進(jìn)到企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理重要事項(xiàng)全程，為國(guó)有企業(yè)科學(xué)決策提供了更加合理的多重保險(xiǎn)。

（二）權(quán)責(zé)分明

清單化界定企業(yè)各治理主體的決策職責(zé)和決策權(quán)限，既強(qiáng)調(diào)企業(yè)黨組織的決定權(quán)、把關(guān)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又充分尊重其他治理主體對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，保證黨組織既不“缺位”，也不“越位”，各治理主體有機(jī)協(xié)調(diào)、相互制衡。

（三）全周期管控

從對(duì)有關(guān)決策的流程性管理逐步拓展延伸到對(duì)企業(yè)重大事項(xiàng)識(shí)別、醞釀、提出、討論、決策、落實(shí)、監(jiān)督、追責(zé)等決策全周期的嚴(yán)格管控，著重建立完善后評(píng)價(jià)的監(jiān)督機(jī)制，保證企業(yè)重大決策的務(wù)實(shí)高效、科學(xué)民主和依法合規(guī)。

二、優(yōu)化目錄是體系現(xiàn)代化建設(shè)的核心

（一）目錄（清單）的功能定位

根據(jù)國(guó)資委的要求，目前國(guó)企將“三重一大”制度落實(shí)到操作層面普遍采用“三重一大”目錄（清單）。目錄的功能定位是界定國(guó)企“三重一大”范圍、明確決策程序，提升科學(xué)決策的合法合規(guī)性，為進(jìn)一步推進(jìn)依法治企及法治建設(shè)第一責(zé)任人履行職責(zé)發(fā)揮重要載體作用。

（二）與時(shí)俱進(jìn)優(yōu)化目錄內(nèi)容

2011-2012年，國(guó)企相繼制定“三重一大”決策事項(xiàng)，沿用至今，目前面臨著適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展新要求的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須重新思考定位“三重一大”工作。首先，當(dāng)年目錄中的大部分內(nèi)容在實(shí)際操作中已經(jīng)發(fā)生重大變化，需要根據(jù)現(xiàn)階段實(shí)際情況進(jìn)行優(yōu)化;其次，2016年中央提出黨組織前置程序的要求;最后，國(guó)企改制及推進(jìn)全面深化改革后情況發(fā)生很大變化。這些都增加了優(yōu)化“三重一大”目錄的必要性和緊迫性。

（三）破解目錄范圍界定難題

落實(shí)“三重一大”制度面臨的最大挑戰(zhàn)就是目錄事項(xiàng)范圍的界定困難問(wèn)題，這是國(guó)企的共性難題。中央對(duì)重大決策事項(xiàng)、重要人事任免事項(xiàng)、重大項(xiàng)目安排事項(xiàng)以及大額資金使用事項(xiàng)做出了明確定義，但究竟包含哪些條目，中央并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，如涉及的金額，全國(guó)范圍內(nèi)，西北偏遠(yuǎn)地區(qū)和北上廣的標(biāo)準(zhǔn)肯定不一樣，國(guó)家也不可能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。因此，各單位在制定本單位的“三重一大”目錄時(shí)，對(duì)事項(xiàng)范圍的界定難以把握。想要破解這一難題，核心問(wèn)題是從目錄的制定原則和制定程序上把好第一道關(guān)口，從形式的合法、公開(kāi)，倒逼目錄事項(xiàng)范圍的完備。為了使目錄事項(xiàng)涵蓋本單位經(jīng)營(yíng)、管理的全部重大事項(xiàng)，可采取由本單位各業(yè)務(wù)部門(mén)自下而上申報(bào)，申報(bào)的事項(xiàng)以符合四項(xiàng)原則為基準(zhǔn)，一是符合國(guó)家法律法規(guī)政策;二是符合中央巡視及其他檢查的整改要求;三是符合國(guó)資委等上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)定;四是符合本單位相關(guān)制度的規(guī)定?？偟膩?lái)說(shuō)，就是在縱向上與國(guó)家及上級(jí)機(jī)關(guān)的要求閉環(huán)，在橫向上與本單位現(xiàn)行規(guī)章制度閉環(huán)。對(duì)各業(yè)務(wù)部門(mén)申報(bào)的決策事項(xiàng)，需要層層把關(guān)，主要是防止缺項(xiàng)漏項(xiàng)。最后，根據(jù)申報(bào)的全部決策事項(xiàng)及其決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行匯總，實(shí)現(xiàn)“三重一大”決策事項(xiàng)目錄的優(yōu)化。

三、目錄執(zhí)行是體系現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的

（一）制度貴在執(zhí)行。

“三重一大”決策制度不僅是一個(gè)管理制度，更是企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的重要保障，制度是否真正落實(shí)，關(guān)鍵看目錄的執(zhí)行是否具有實(shí)效性，這是“三重一大”體系現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。國(guó)企“三重一大”目錄所規(guī)范的業(yè)務(wù)領(lǐng)域是企業(yè)發(fā)展中最為重要的范疇，涉及各個(gè)領(lǐng)域，是國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行科學(xué)決策和民主管理的重要平臺(tái)和載體。一個(gè)好的目錄兼具細(xì)化“三重一大”決策內(nèi)容、明確決策形式、規(guī)范決策程序、完善決策流程等特點(diǎn)，在執(zhí)行中，各單位決策機(jī)構(gòu)特別是第一責(zé)任人要遵循目錄的特點(diǎn)，樹(shù)立法治思維，在推進(jìn)法治建設(shè)的大前提下做到依法依規(guī)決策、科學(xué)決策。

（二）執(zhí)行重在實(shí)效性

為了保證目錄在執(zhí)行中的實(shí)效性，國(guó)企在執(zhí)行時(shí)，除了以國(guó)家、上級(jí)單位的制度為依據(jù)，還需要做到：一是目錄中的每一項(xiàng)決策事項(xiàng)都有本單位現(xiàn)行的有效制度作為支撐。由于目錄中的事項(xiàng)不僅依據(jù)現(xiàn)行制度，更來(lái)自本單位多年來(lái)形成的決策實(shí)際，因而對(duì)于與目錄中不相符合的制度應(yīng)進(jìn)行修訂和完善，制度須在本單位范圍內(nèi)具有指導(dǎo)作用，從而做到管理管控到位;二是目錄中的決策機(jī)構(gòu)均應(yīng)有相應(yīng)會(huì)議決策制度作為支撐。“三重一大”事項(xiàng)的決策形式通過(guò)會(huì)議來(lái)體現(xiàn)，比如，董事會(huì)、辦公會(huì)、黨組會(huì)、職代會(huì)等，這些決策機(jī)構(gòu)本身應(yīng)當(dāng)有各自的議事規(guī)則，做到規(guī)范管理;三是實(shí)施決策系統(tǒng)上線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)流程管理閉環(huán)。根據(jù)國(guó)資委的最新要求，各央企應(yīng)建立“三重一大”決策運(yùn)行管理系統(tǒng)，目錄中的重大決策實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)運(yùn)行。各單位對(duì)于需要上報(bào)本單位決策機(jī)構(gòu)決策的議題，都應(yīng)通過(guò)線(xiàn)上系統(tǒng)申報(bào)，實(shí)現(xiàn)流程管理閉環(huán)。

四、實(shí)時(shí)監(jiān)管是制度體系現(xiàn)代化的最終保障

（一）建立在線(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的立體化監(jiān)督體系

2018年，國(guó)資委先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)國(guó)資監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)管理辦法（試行）》《關(guān)于組織建設(shè)中央企業(yè)“三重一大”決策和運(yùn)行監(jiān)督系統(tǒng)有關(guān)事項(xiàng)的通知》等規(guī)定。國(guó)資委建立“三重一大”決策和運(yùn)行應(yīng)用系統(tǒng)，總目標(biāo)是通過(guò)信息化手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)央企“三重一大”事項(xiàng)決策的制度、規(guī)則、清單（目錄）程序、內(nèi)容和落實(shí)情況的全過(guò)程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的實(shí)時(shí)在線(xiàn)監(jiān)督，形成監(jiān)管執(zhí)行“三重一大”制度的硬約束，保證“三重一大”制度執(zhí)行規(guī)范高效。根據(jù)國(guó)資委的要求，各央企相繼以本單位決策運(yùn)行系統(tǒng)為著力點(diǎn)，積極探索加強(qiáng)對(duì)本單位“三重一大”制度的事中，事后監(jiān)管，同時(shí)也接受上級(jí)單位對(duì)“三重一大”目錄的執(zhí)行情況及重大決策的法律審核的有力監(jiān)督。通過(guò)深入開(kāi)展系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)資委對(duì)國(guó)企特別是大型央企“三重一大”決策運(yùn)行的事中監(jiān)管、事后評(píng)估的全覆蓋，增強(qiáng)國(guó)企決策全過(guò)程的可感、可知、可視，形成“三重一大”決策與業(yè)務(wù)工作聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）把法律審核嵌入“三重一大”監(jiān)測(cè)體系

為了防控重大經(jīng)營(yíng)決策和重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)依法經(jīng)營(yíng)和依法決策，維護(hù)國(guó)企的合法權(quán)益，必須把法律審核把關(guān)嵌入“三重一大”監(jiān)測(cè)體系中，加強(qiáng)“三重一大”目錄的合法合規(guī)使用情況的監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)管。

目前，法律審核嵌入監(jiān)測(cè)體系的模式基本上有三種，一是總法律顧問(wèn)列席決策會(huì)議。對(duì)于涉及法律問(wèn)題的重大經(jīng)營(yíng)決策，邀請(qǐng)本單位總法律顧問(wèn)列席會(huì)議，現(xiàn)場(chǎng)對(duì)相關(guān)法律問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議并由業(yè)務(wù)承辦部門(mén)及時(shí)整改或落實(shí)。二是提交法律部門(mén)會(huì)簽。在對(duì)重大決策事項(xiàng)審議前，由承辦部門(mén)將書(shū)面材料提交各單位法律部門(mén)進(jìn)行書(shū)面審核并會(huì)簽，法律部門(mén)會(huì)簽的記錄作為提請(qǐng)決策程序的必要條件之一。三是由法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)書(shū)，這是最常見(jiàn)的模式。所謂法律意見(jiàn)書(shū)，是指國(guó)企法律工作機(jī)構(gòu)在從事法律事務(wù)、參與重大經(jīng)營(yíng)決策和重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中，就重大決策中的有關(guān)問(wèn)題以書(shū)面形式向本單位領(lǐng)導(dǎo)或決策機(jī)構(gòu)提供法律依據(jù)、作出法律解釋、進(jìn)行法律審查和法律風(fēng)險(xiǎn)分析，并提出法律建議或解決方案的法律咨詢(xún)文書(shū)。實(shí)踐證明，三種模式能較大限度地防控“三重一大”決策事項(xiàng)的法律風(fēng)險(xiǎn)，為決策機(jī)構(gòu)依法決策、科學(xué)決策提供重要支撐。2020年是我國(guó)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯之年，年初對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、地緣政治以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成了深遠(yuǎn)影響，其對(duì)國(guó)有企業(yè)的沖擊挑戰(zhàn)已然初現(xiàn)端倪。企業(yè)唯有以“三重一大”決策制度體系建設(shè)為抓手，加快推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，方能在新時(shí)代實(shí)現(xiàn)破局，不斷邁向高質(zhì)量發(fā)展。

五、結(jié)語(yǔ)

“三重一大”作為鮮明體現(xiàn)中國(guó)特色和時(shí)代特色的國(guó)有企業(yè)重大決策運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，是黨中央、國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。因此，我們要不斷完善“三重一大”體系。

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