鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村社會(huì)救助制度的實(shí)施成效及完善路徑

摘要：近年來，我國農(nóng)村社會(huì)救助制度在兜底線、救急難、保民生方面發(fā)揮了很大作用，但也存在不足之處。健全農(nóng)村社會(huì)救助體系是鄉(xiāng)村振興的客觀需要，同時(shí)，補(bǔ)齊社會(huì)救助短板也有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因而，新時(shí)期需要在準(zhǔn)確評(píng)價(jià)農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)施效果的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地通過提高救助精準(zhǔn)程度、拓展資金來源渠道、協(xié)同推進(jìn)救助項(xiàng)目、縮小城鄉(xiāng)救助差距等路徑來完善農(nóng)村社會(huì)救助制度。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村社會(huì)救助;完善路徑

中圖分類號(hào)：D616 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：2096-5982（2020）08-0062-05

社會(huì)救助制度是國家和社會(huì)通過立法，在公民不能維持最低限度生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需求的資金和實(shí)物救助的社會(huì)保障制度。在國家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大好機(jī)遇下，農(nóng)村社會(huì)救助服務(wù)水平如何，怎樣讓社會(huì)救助助力鄉(xiāng)村振興，是個(gè)值得研究的問題。為此，依靠湖北省人力資源和社會(huì)保障廳、湖北省民政廳等相關(guān)部門的調(diào)研，我們深入走訪了湖北省內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同地區(qū)的諸多鄉(xiāng)村干部和村民，期望厘清鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村社會(huì)救助之間的關(guān)系、了解農(nóng)村社會(huì)救助制度的實(shí)施成效，并在此基礎(chǔ)上探討完善路徑。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村社會(huì)救助的關(guān)系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村社會(huì)救助制度是相互促進(jìn)、彼此成就的關(guān)系。

（一）健全社會(huì)救助制度是鄉(xiāng)村振興的客觀需要

中共中央國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，不僅確立了農(nóng)村社會(huì)保障的總目標(biāo)，即“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”;還對(duì)重特大疾病救助、特困人員救助、殘疾人服務(wù)、低保等社會(huì)救助事項(xiàng)做了具體部署，即“做好農(nóng)民重特大疾病救助工作，健全醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)及相關(guān)保障制度的銜接機(jī)制，鞏固城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全國異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結(jié)算”“推進(jìn)低保制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，健全低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制……全面實(shí)施特困人員救助供養(yǎng)制度，提升托底保障能力和服務(wù)質(zhì)量?！雹?可見，農(nóng)村社會(huì)救助制度體系是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，健全農(nóng)村社會(huì)救助制度是鄉(xiāng)村振興的客觀需要。

（二）補(bǔ)齊社會(huì)救助短板有助于鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！雹?，其中，“生活富裕”和“治理有效”的實(shí)現(xiàn)都需要農(nóng)村社會(huì)救助制度助力。首先，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)并逐步向共同富裕社會(huì)邁進(jìn)的時(shí)代，農(nóng)村的貧困群體數(shù)量多，如果困難群眾不能脫貧，“生活富裕”就是一句空話，而社會(huì)救助制度旨在將社會(huì)財(cái)富的一部分轉(zhuǎn)移給缺乏收入獲取能力的貧困人口，幫助農(nóng)民抵御年老、疾病、受災(zāi)等各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障殘疾人、孤兒、孤老等特殊社會(huì)群體的基本生活需要，改善其物質(zhì)和精神生活條件，讓他們分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。其次，我國正在積極構(gòu)建和諧社會(huì)，和諧社會(huì)應(yīng)該是公平社會(huì)，而社會(huì)救助制度與和諧社會(huì)之間具有內(nèi)在的一致性，在協(xié)調(diào)公平與效率的過程中縮小不同階層間的收入差距，避免社會(huì)矛盾的激化?？梢?，在構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的當(dāng)下，不斷完善社會(huì)救助制度，幫助農(nóng)民從容應(yīng)對(duì)生產(chǎn)和生活變故，有助于穩(wěn)步增加農(nóng)民的安全感和消除不穩(wěn)定因素，進(jìn)而提升農(nóng)村社會(huì)治理成效，為鄉(xiāng)村振興保駕護(hù)航。

二、農(nóng)村社會(huì)救助制度的實(shí)施成效分析

在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，受限于城鄉(xiāng)制度壁壘和農(nóng)村落后的生產(chǎn)生活條件，農(nóng)村困難群眾相較于城市的更多。近年來，我國農(nóng)村社會(huì)救助制度不斷完善，形成了以最低生活保障、特困人員救助供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助以及臨時(shí)救助為主體的制度體系，但這些制度在兜底線、救急難、保民生方面成效如何，是否還存在短板，下面以湖北省為例來予以分析。

（一）低保五保制度為困難群眾“兜底線”，但保障標(biāo)準(zhǔn)需要提高

湖北對(duì)農(nóng)村低保、五保的救助力度逐年加大，民生“底線”不斷抬升。從2015年起，省級(jí)財(cái)政每年專項(xiàng)安排22億元補(bǔ)助資金，用于提高建檔立卡貧困人口中農(nóng)村低保、五保對(duì)象的補(bǔ)助水平。自2016年起，湖北省所有縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均動(dòng)態(tài)高于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)納入低保后生活仍有困難的老年人、未成年人、重度殘疾人和重病患者，按不低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)20%的比例增發(fā)補(bǔ)助金，確保符合條件的建檔立卡貧困人口可以通過兜底保障解決基本生活困難。目前，農(nóng)村低保對(duì)象、五保對(duì)象與建檔立卡貧困人口信息實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對(duì)接，兩類對(duì)象情況明確、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，真正做到應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶。湖北省還高度重視易地扶貧搬遷戶的后續(xù)基本生活保障，到2019年底，全省易地扶貧搬遷戶中有19.5萬人被及時(shí)納入農(nóng)村低保、五保范圍。2020年，全省共有131.7萬人享受農(nóng)村低保，24.98萬人享受農(nóng)村五保;全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每年5594元，比2012年增長237%。③ 此外，全省還建立保障標(biāo)準(zhǔn)量化調(diào)整機(jī)制，按不低于上年度城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)支出的一定比例，調(diào)整年度城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，確保困難群眾生活水平不因物價(jià)上漲而降低。

不可否認(rèn)的是，農(nóng)村低保、五保制度在取得實(shí)施成效的同時(shí)，還存在有待改進(jìn)之處。首先，盡管湖北省各縣（市、區(qū)）持續(xù)提高低保、五保人員救濟(jì)保障標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)前的保障水平仍然只能保障貧困人口的基本生活，對(duì)其生活質(zhì)量的提升作用比較有限。其次，城鄉(xiāng)之間、不同縣市之間的低保標(biāo)準(zhǔn)差異較大。例如，2018年宜昌市的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為5280—6000元/人/年，明顯高于十堰市的4320—4980元/人/年。再次，隨著部分城中村、城郊村、園中村與城市的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益密切，村民的日常生活消費(fèi)水平和生活成本逐漸與城市居民接軌，致使農(nóng)村低保、五保制度的保障能力也隨之下降。

（二）特困供養(yǎng)制度讓低收入群體“困有所助”，但長效機(jī)制尚未建立

為提高特困人員供養(yǎng)服務(wù)水平，湖北省大力改善農(nóng)村福利院的設(shè)施設(shè)備。2017年，湖北省政府決定投入4.3億元，對(duì)499家基礎(chǔ)設(shè)施落后的農(nóng)村福利院進(jìn)行維修改造;每年安排1.65億元，在1258家農(nóng)村福利院開展“平安工程”“冬暖工程”④;為實(shí)現(xiàn)特困人員供養(yǎng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，依法量化調(diào)整特困人員供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，湖北省所有縣（市、區(qū)）將農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算;實(shí)行特困供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議管理，全省農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)協(xié)議簽訂率超過99%;重點(diǎn)厘清農(nóng)村福利院項(xiàng)目建設(shè)資金籌措渠道，同時(shí)規(guī)范資金用途。據(jù)湖北省扶貧辦的數(shù)據(jù)，2020年全省農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到10286元。顯然，通過調(diào)整供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、升級(jí)管理模式、規(guī)范資金用途，農(nóng)村特困人員的供養(yǎng)水平得到了顯著提升。

然而，特困人員供養(yǎng)服務(wù)也存在不足，包括部分農(nóng)村地區(qū)依然存在特困人員救助供養(yǎng)資金缺口問題，救助供養(yǎng)的長效機(jī)制尚未建立，等等。諸如此類的問題無疑是全面建成小康社會(huì)、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)面臨的重大挑戰(zhàn)和必須啃下的“硬骨頭”。

（三）醫(yī)療救助制度讓城鄉(xiāng)居民“病有所醫(yī)”，但因病致貧風(fēng)險(xiǎn)依然存在

醫(yī)療救助旨在保障城鄉(xiāng)居民的健康，預(yù)防和減少因病致貧現(xiàn)象。湖北省在醫(yī)療救助方面可謂下足了功夫：一是全額資助城鄉(xiāng)低保人口、特困人員、孤兒等重點(diǎn)救助對(duì)象參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，重點(diǎn)醫(yī)療救助對(duì)象的參保覆蓋率達(dá)100%。二是全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作，2017年將建檔立卡貧困人口、低收入救助對(duì)象和因病致貧家庭重病患者全部納入重特大疾病醫(yī)療救助范圍，建立“基本醫(yī)保+大病保險(xiǎn)+醫(yī)療救助+補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)”四位一體的健康扶貧工作機(jī)制，全面落實(shí)先診療后付費(fèi)政策。三是督促市州根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)有效銜接的實(shí)施意見》（鄂民政發(fā)〔2017〕38號(hào)）出臺(tái)的相關(guān)實(shí)施方案，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療費(fèi)用“一站式、一單清”即時(shí)結(jié)算。四是提高醫(yī)療報(bào)銷比例并全面取消救助病種限制和住院救助起付線。截至2019年底，湖北省農(nóng)村貧困人口在縣域內(nèi)住院，政策范圍內(nèi)醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到90%左右;大病、特殊慢性病縣域內(nèi)門診，政策范圍內(nèi)醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例達(dá)到80%左右。

湖北省醫(yī)療救助工作讓更多貧困群體和經(jīng)濟(jì)脆弱群體看得起病，但也面臨一些需要解決的問題。例如，盡管貧困人口享有較高的醫(yī)療報(bào)銷比例，但在醫(yī)療費(fèi)用日益高漲的情況下，貧困人口依然要面臨較高的因病致貧風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)較少且醫(yī)療條件較差，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室往往只能提供最基本的醫(yī)療救助，在醫(yī)療保險(xiǎn)鼓勵(lì)就近就醫(yī)且就醫(yī)醫(yī)院級(jí)別越高則報(bào)銷比例越低的情況下，農(nóng)村貧困人口受限于經(jīng)濟(jì)能力，難以得到及時(shí)且高水平的醫(yī)療救助。

（四）教育救助制度讓適齡兒童“幼有所教”，但非經(jīng)濟(jì)資助比較欠缺

湖北省致力于改善農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件、完善深度貧困地區(qū)“控輟保學(xué)”工作機(jī)制，防止適齡兒童少年失學(xué)輟學(xué)并逐步縮小教育資源的城鄉(xiāng)差距。2018年，湖北省為貧困縣投入資金3.57億元，改造義務(wù)教育薄弱學(xué)校145所;落實(shí)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助資金2.92億元，資助貧困學(xué)生14.63萬人次。為進(jìn)一步落實(shí)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助政策，2018年出臺(tái)《湖北省家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生認(rèn)定辦法》，將建檔立卡貧困家庭子女、殘疾學(xué)生、低保家庭子女、特困人員、孤兒、烈士子女等，認(rèn)定為家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生，予以精準(zhǔn)資助。目前，湖北省各地依據(jù)財(cái)力、人力等現(xiàn)實(shí)情況，紛紛建立對(duì)象識(shí)別精準(zhǔn)、資助管理精準(zhǔn)和服務(wù)精準(zhǔn)的教育資助工作體系，確保國家資助政策落地生根，不讓一個(gè)孩子因貧失學(xué)。

成效之外不能忽視的是，僅在經(jīng)濟(jì)層面開展教育救助所能發(fā)揮的作用比較有限，因?yàn)檗r(nóng)村貧困家庭子女和留守兒童的輟學(xué)不全是經(jīng)濟(jì)原因?qū)е碌?，也有缺乏關(guān)愛和照顧的因素，因而教育救助還需要探索情感慰藉、生活照料等經(jīng)濟(jì)資助之外的救助方式。

（五）住房救助制度讓弱勢群體“住有所居”，但政策執(zhí)行不夠規(guī)范

住房救助是幫助困難家庭和個(gè)人實(shí)現(xiàn)住有所居的一項(xiàng)重要社會(huì)保障內(nèi)容。為完善住房救助制度，湖北省2016年出臺(tái)《湖北省因?yàn)?zāi)倒損居民住房恢復(fù)重建救助指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，按照此規(guī)定，因自然災(zāi)害造成以長期居住為使用目的的唯一住房倒塌或者嚴(yán)重?fù)p壞，需恢復(fù)重建且靠自身能力無法解決居住問題的受災(zāi)人員，按重建面積控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救助。為幫助建檔立卡貧困戶、低保戶、農(nóng)村分散供養(yǎng)特困人員和貧困殘疾人家庭（以下簡稱4類重點(diǎn)對(duì)象）解決住房安全問題，2017年湖北省發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建檔立卡貧困戶等重點(diǎn)對(duì)象危房改造工作的指導(dǎo)意見》，要求嚴(yán)格補(bǔ)助對(duì)象審核、嚴(yán)格補(bǔ)助資金管理、嚴(yán)格工程質(zhì)量和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格檢查驗(yàn)收，確保4類重點(diǎn)對(duì)象危房改造做到“住房建筑面積適當(dāng)、房屋結(jié)構(gòu)安全和基本功能齊全，通風(fēng)良好，配備衛(wèi)生廁所，實(shí)現(xiàn)人畜分離”，確保危房改造戶“建得起、住得下、不浪費(fèi)、又安全”。

農(nóng)村危房改造等住房救助政策，切實(shí)解決了五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和特困戶等群體的房屋安全問題，但在政策執(zhí)行過程中還存在一些問題：一是審核復(fù)核不嚴(yán)格。危房改造一般要按照村級(jí)申請(qǐng)、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府申報(bào)、區(qū)（縣）住建部門審批的流程，由于此流程缺乏嚴(yán)格的審核復(fù)核機(jī)制，在村級(jí)申請(qǐng)階段極易出現(xiàn)因隱瞞個(gè)人收入、家庭財(cái)產(chǎn)和就業(yè)情況而使個(gè)別不符合“最困難群眾，最危險(xiǎn)房屋”優(yōu)先改造原則的農(nóng)戶，違規(guī)享受農(nóng)村危房改造政策。二是施工管理不規(guī)范。農(nóng)村危房改造的施工點(diǎn)多，監(jiān)督管理難以適時(shí)跟進(jìn)，有的失信施工單位虛報(bào)工程量、以次充好，致使工程未驗(yàn)收就出現(xiàn)墻皮脫落裂縫、地板起鼓、屋頂漏水等問題，救助效果大打折扣。三是控標(biāo)不嚴(yán)反而增加貧困。本來危房改造是有嚴(yán)格面積規(guī)定的，但實(shí)際上，超面積改造的現(xiàn)象并不鮮見，這使得貧困戶的住房改造面積和自身經(jīng)濟(jì)承受能力相去甚遠(yuǎn)，在救助資金有限的情況下，容易在房屋建成后產(chǎn)生新的債務(wù)。

（六）災(zāi)害救助讓受災(zāi)群眾“困有所助”，但扶貧效果有待提高

為切實(shí)做好受災(zāi)人員生活救助工作，湖北省政府辦公廳于2017年公布《關(guān)于自然災(zāi)害生活救助工作的指導(dǎo)意見》，要求對(duì)因自然災(zāi)害造成生活困難的受災(zāi)人員，按規(guī)定及時(shí)向其給予資金和物資救助，保障其基本生活，確保有飯吃、有衣穿、有臨時(shí)住所、有干凈水喝、有病能及時(shí)醫(yī)治。例如，因自然災(zāi)害緊急轉(zhuǎn)移人員，集中安置的，由各地統(tǒng)一保障其基本生活;分散安置和需要緊急生活救助的，按照每人每天不低于20元的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救助。對(duì)因自然災(zāi)害導(dǎo)致死亡人員的家屬，按死亡人員每人不低于1萬元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放一次性撫慰金。因?yàn)?zāi)造成房屋倒塌或嚴(yán)重?fù)p壞，受災(zāi)人員無房可住、無生活來源、無自救能力的，在應(yīng)急救助階段結(jié)束、恢復(fù)重建完成之前對(duì)其提供過渡期基本生活救助，每人每天補(bǔ)助不低于20元。因旱災(zāi)造成飲用水、口糧、衣被等臨時(shí)生活困難的受災(zāi)人員，按每人不低于90元的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救助。對(duì)因?yàn)?zāi)導(dǎo)致生活困難的家庭，根據(jù)民政部門認(rèn)定的一、二、三類對(duì)象，分別按每人不低于370元、260元、110元的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施救助。

自然災(zāi)害生活救助政策在保障受災(zāi)人員基本生活方面發(fā)揮了重要作用，但在政策落實(shí)過程中也有亟待改進(jìn)之處。例如，在物價(jià)上漲快速的當(dāng)下，現(xiàn)有救助標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于受災(zāi)群眾的救濟(jì)需求來說，可謂杯水車薪，難以解決根本問題。又如，災(zāi)情統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是救災(zāi)資金分配的主要依據(jù)，由于災(zāi)情發(fā)生的突然性和統(tǒng)計(jì)核實(shí)的滯后性，災(zāi)害評(píng)估工作很難精準(zhǔn)，容易導(dǎo)致災(zāi)情虛報(bào)或救助資金分配不合理。

（七）臨時(shí)救助制度為困境群眾“救急難”，但精準(zhǔn)性和時(shí)效性偏低

近年來，湖北省逐漸建立起“救急難”救助體系，困難群眾遭遇火災(zāi)、交通事故、重大疾病等意外變故，導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)嚴(yán)重困難的，均可以向當(dāng)?shù)孛裾块T申請(qǐng)臨時(shí)救助。針對(duì)部分地區(qū)存在救助時(shí)效性不強(qiáng)、救助水平偏低、救助對(duì)象不精準(zhǔn)等問題，湖北省民政廳、湖北省財(cái)政廳2019年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)臨時(shí)救助工作的實(shí)施意見》，對(duì)現(xiàn)有臨時(shí)救助政策進(jìn)行了完善、優(yōu)化和拓展。例如，強(qiáng)調(diào)各地要針對(duì)不同的救助類型，簡化、優(yōu)化臨時(shí)救助審核審批程序，對(duì)于急難型臨時(shí)救助，原則上當(dāng)天受理當(dāng)天救助，從發(fā)現(xiàn)、受理到發(fā)放臨時(shí)救助金，最長不超過2個(gè)工作日。調(diào)整提高臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的額度從過去低保標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍提高至城市低保標(biāo)準(zhǔn)的4倍。對(duì)給予臨時(shí)救助金、實(shí)物救助后，仍不能解決困難的，可通過縣級(jí)困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制，采取一事一議的方式適當(dāng)提高救助額度。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立臨時(shí)救助備用金制度，用于處理緊急性突發(fā)事件，進(jìn)一步提高臨時(shí)救助的時(shí)效性。

臨時(shí)救助政策在有效解決群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性基本生活困難和有效化解人民群眾各類重大急難問題方面功不可沒，有助于筑牢社會(huì)救助體系的最后一道防線。不過，從實(shí)踐來看，還有兩個(gè)方面有待完善。第一，政策落實(shí)上有偏差。目前，臨時(shí)生活救助政策是通過救助對(duì)象個(gè)人申報(bào)、村評(píng)議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)民政部門領(lǐng)取救助金等程序來落實(shí)。由于縣級(jí)民政部門面對(duì)的救助對(duì)象多，難以逐一核實(shí)情況，負(fù)責(zé)資金管理和使用的鄉(xiāng)、村兩級(jí)在遇到“難纏戶”和“上訪戶”時(shí)，有可能抱著息事寧人的態(tài)度，讓不符合救助條件者變?yōu)榫戎鷮?duì)象。第二，救助效果不明顯。臨時(shí)救助的原則是“救急救難”，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有直接發(fā)放臨時(shí)救助資金權(quán)力的情況下，邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧困群眾在家庭發(fā)生重大變故、急需政府救助時(shí)，往往由于信息閉塞、交通不便而難以在第一時(shí)間得到救助，致使臨時(shí)救助“救急難”的作用沒有充分發(fā)揮，影響救助效果。

三、完善農(nóng)村社會(huì)救助制度的路徑

黨的十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要……必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系”。⑤ 這為新時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)救助工作提出了更高要求，并指明了發(fā)展方向。從當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助制度存在的問題來看，關(guān)鍵要從以下四方面來完善，以助力鄉(xiāng)村振興。

（一）提高救助精準(zhǔn)程度

社會(huì)救助的精準(zhǔn)度關(guān)乎社會(huì)公平，為減少救助領(lǐng)域“該助的沒助，不該助的卻受助”現(xiàn)象，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，加強(qiáng)民政、教育、公安、人社等部門間有關(guān)社會(huì)救助工作的聯(lián)系，完善各部門間的信息共享機(jī)制，共同對(duì)申請(qǐng)救助者的收入、車輛、房產(chǎn)、社保、納稅等家庭經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行核對(duì)，并實(shí)施社會(huì)救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保符合救助條件的困難群眾得到及時(shí)救助，對(duì)不符合救助條件者及時(shí)調(diào)整，提升社會(huì)救助對(duì)象認(rèn)定的準(zhǔn)確率。同時(shí)，分類設(shè)計(jì)社會(huì)救助扶持政策，即根據(jù)困難群眾的致貧原因、貧困程度和救助需求，給予受助對(duì)象不同標(biāo)準(zhǔn)和不同方式有針對(duì)性的救助，以滿足困難群體的個(gè)性化救助需求。例如，為空巢老人提供社區(qū)托管照料服務(wù)，為失能老人提供智能養(yǎng)老服務(wù)，為殘疾人提高長期護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，等等。

（二）拓展資金來源渠道

農(nóng)村社會(huì)救助資金主要來源于政府，針對(duì)籌資方式單一的問題，應(yīng)該對(duì)籌資方式進(jìn)行創(chuàng)新，從鞏固現(xiàn)有籌資渠道和研究開辟新來源兩方面下功夫。為此，要在鄉(xiāng)村振興的財(cái)政預(yù)算中預(yù)留一定比例的資金用于完善農(nóng)村社會(huì)救助制度體系，促進(jìn)社會(huì)公平。另外，鑒于財(cái)政實(shí)力受限于經(jīng)濟(jì)形勢，不能指望財(cái)政資金大批注入，需要嘗試新的資金籌集辦法。比如，加大對(duì)農(nóng)村社保的宣傳，在政府承擔(dān)托底責(zé)任的同時(shí)，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)、慈善組織等社會(huì)力量資助農(nóng)村社保，并對(duì)提供資助者給予政策支持;提高彩票公益金對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的資助比例;劃轉(zhuǎn)部分全民共享的國有資本以補(bǔ)充農(nóng)村社會(huì)救助基金，更好維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，為農(nóng)民提供更多保障。

（三）協(xié)調(diào)推進(jìn)救助項(xiàng)目

新時(shí)期的社會(huì)救助要以政府救助為主導(dǎo)、社會(huì)互助為補(bǔ)充，并將社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)、扶貧開發(fā)、慈善事業(yè)緊密銜接，協(xié)同推進(jìn)。一要堅(jiān)持社會(huì)救助與社會(huì)保險(xiǎn)相結(jié)合。比如，建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，讓農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī);加快建立并推廣水稻、生豬等大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)保險(xiǎn)，提高農(nóng)村防災(zāi)抗災(zāi)能力，減少災(zāi)害損失;增加農(nóng)村財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)等商業(yè)險(xiǎn)種，提高社會(huì)保障水平。二要堅(jiān)持救助與扶貧相結(jié)合，既通過救助解決眼前困難，也通過扶貧促使持續(xù)脫貧。比如，支持貧困家庭危房改造，改善生產(chǎn)生活條件，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加貧困農(nóng)民的經(jīng)營收入。注重扶智，借助就業(yè)技能培訓(xùn)和教育救助，提高貧困家庭的就業(yè)能力并阻斷代際貧困傳遞。三要堅(jiān)持政府救助與社會(huì)救濟(jì)相結(jié)合，即在加大政府救助的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展慈善事業(yè)，通過媒體宣傳，激發(fā)社會(huì)各界樂善好施的熱情、提高公眾的社會(huì)責(zé)任感、發(fā)揚(yáng)社會(huì)互助精神，向社會(huì)廣泛募集慈善資金，彌補(bǔ)政府救助資金的不足。

（四）縮小城鄉(xiāng)救助差距

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢下，社會(huì)救助也要摒棄城鄉(xiāng)二元分治的理念，統(tǒng)籌發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)救助差距。例如，逐年較大幅度地提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，像城市最低生活保障一樣，確定月標(biāo)準(zhǔn)額;適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)村五保的集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，保證救助對(duì)象的生活水平不因物價(jià)上漲而下降;教育救助“擴(kuò)面提標(biāo)”，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均等化，讓更多農(nóng)村學(xué)子困有所助;加大自然災(zāi)害生活救助力度，力爭讓受災(zāi)群眾盡早恢復(fù)重建;提高危房改造補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，不能讓困難群眾因改造房屋而增加新債務(wù)。

注釋：

①《中共中央國務(wù)院印發(fā)〈鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）〉》，新華網(wǎng)2018年9月26日。

② 參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告（2017年10月18日）》，人民出版社2017年版。

③《廣覆蓋 解急難 兜底線 湖北織密覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)救助網(wǎng)》，《湖北日?qǐng)?bào)》2019年8月26日。

④ 徐昌洪、李俊芳：《織密扎牢民生保障“安全網(wǎng)”——黨的十八大以來全省民政事業(yè)發(fā)展成就綜述》，《湖北日?qǐng)?bào)》2019年8月29日。

⑤《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定（2019年10月31日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過）》，新華網(wǎng)2019年11月5日。

作者簡介：覃國慈，湖北省社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員，湖北武漢，430077。

（責(zé)任編輯 ?陳 ?艾）