“一帶一路”倡議下以對外援助促進對外經(jīng)貿(mào)合作的政策思考

宋 微

中國對外援助在創(chuàng)建伊始就成為推動中國與其他發(fā)展中國家開展南南合作的重要方式。在既有發(fā)展進程中，中國始終秉承國際合作理念，以積極的姿態(tài)參與國際發(fā)展合作，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善工農(nóng)業(yè)體系，有力地促進了受援國的政治獨立、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。經(jīng)過70年的歷史實踐，中國對外援助從新中國成立初期的支持亞非拉民族國家獨立與發(fā)展，到改革開放時期的促進互利合作，再到21世紀以來的承擔更多國際責任、加強治理能力建設(shè)，逐漸探索出一條具有中國特色的發(fā)展合作道路。當前中國外交正面臨“百年未有之大變局”，中國倡導發(fā)起的“一帶一路”倡議正在進一步深化南南合作，逐步改變發(fā)達國家主導的全球經(jīng)濟治理格局。站在新的歷史起點，研究如何優(yōu)化對外援助促進中國對外經(jīng)貿(mào)合作的實施路徑，不僅有助于推動中國與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)合作，而且有助于從總體上提升中國在全球經(jīng)濟治理中的層級。

一、對外援助對于維護和促進對外經(jīng)貿(mào)合作的作用

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，各主要大國紛紛開始了大規(guī)模的對外援助，盡管各援助國在政策宣誓上都以推動受援國發(fā)展為目的，但維護和促進本國的利益，特別是經(jīng)濟利益無論是在理論層面還是在實踐領(lǐng)域都是各國默認的共識。

(一)理論分析

關(guān)于對外援助的目的，雖然各理論流派的理論假設(shè)和研究范式不同，但是都將其作為實現(xiàn)援助國國家利益的重要工具，具有明確的政治和經(jīng)濟屬性。

現(xiàn)實主義理論認為對外援助是一國對外政策的重要內(nèi)容，而維護和拓展國家利益是國家一切對外政策的根本落腳點。摩根索(Hans Morgenthau)認為，“對外援助本質(zhì)是用賄賂手段來實現(xiàn)國家利益，不管什么形式的援助其實質(zhì)都帶有經(jīng)濟性和政治性”。格里芬(K. B. Griffin)認為，“援助國是否會提供援助、提供多大規(guī)模的援助不取決于受援國的需求，而取決于其通過援助能夠在受援國獲得多少經(jīng)濟和戰(zhàn)略利益的預期評估”。

結(jié)構(gòu)主義理論認為西方發(fā)達國家提供對外援助的動機是為了加速國內(nèi)資本的擴張，本質(zhì)上是新殖民主義行為。羅伯斯(Alfredo C. Robles)認為，“援助國一般會將那些具有戰(zhàn)略資源以及市場和投資潛力的國家列為重點受援國”?；诖耍l(fā)達國家通過束縛性援助(tied aid)，即附帶采購條件的援助來實現(xiàn)其產(chǎn)品傾銷，從而維持援助國和受援國之間的依附關(guān)系。

超現(xiàn)實主義理論則認為援助國提供對外援助的主要目的是維護和拓展本國的經(jīng)濟利益。特別是2008年全球金融危機爆發(fā)以來，日益高漲的民族主義和民粹主義正在引發(fā)西方援助國特別是美國國內(nèi)的孤立主義情緒，大量民眾要求政府將稅收用于國內(nèi)而非對外援助。美國人民越來越多地“通過競爭的眼光看待世界，變得不那么慷慨，并問‘這對我們有什么好處’”，甚至越來越多的從事全球發(fā)展的官員也希望回歸民族主義本能，恢復“大國競爭”。

(二)國際實踐

在實踐中，利用對外援助謀求海外經(jīng)濟利益是發(fā)達國家的習慣做法。以當前最大的援助國——美國為例，美國從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后開始大規(guī)模實施對外援助，并積極致力于實現(xiàn)海外經(jīng)濟利益目標，取得了顯著成效。

第一，通過主導建立國際援助機構(gòu)、提供一攬子援助計劃，構(gòu)建起美國主導的全球經(jīng)濟治理體系。一方面，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為無可爭議的全球經(jīng)濟強國，為了奠定全球經(jīng)濟霸主地位，美國主導建立了世界銀行、國際貨幣基金組織等全球性金融機構(gòu)，并向其提供了大量捐款(見圖1)。這些機構(gòu)向成員國提供發(fā)展經(jīng)濟所需的中長期貸款，進一步推動了戰(zhàn)后經(jīng)濟的恢復與發(fā)展。與此同時，美國也是美洲、亞洲、非洲開發(fā)銀行的奠基者和重要成員，為開展區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟援助提供重要的資本和技術(shù)支持。另一方面，美國通過“馬歇爾計劃”將戰(zhàn)后美國的大量剩余商品和資本輸出到滿目瘡痍的西歐國家，從而打破了歐洲面臨的“美元荒”，培養(yǎng)了西歐國家使用美元結(jié)算的習慣，進而使以布雷頓森林體系為主體的戰(zhàn)后國際貨幣體系得以運轉(zhuǎn)，鞏固了戰(zhàn)后由美國主導的國際貨幣、貿(mào)易體系。

圖1 美國向世界銀行提供的多邊捐款

第二，通過援助影響受援國的經(jīng)濟體制改革，為海外投資創(chuàng)造有利的營商環(huán)境。首先，第二次世界大戰(zhàn)后，美國通過附帶改革條件的經(jīng)濟援助計劃，成功塑造了戰(zhàn)后的資本主義市場。例如，日本為了能夠獲得美國的援助被迫接受美國主導的政治、經(jīng)濟以及文化改革，從而奠定了市場經(jīng)濟基礎(chǔ)。其次，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國頒布《自由支持法》，通過對外援助推動東歐國家向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。根據(jù)該法，美國對原蘇聯(lián)加盟共和國提供了附帶經(jīng)濟改革條件的援助，以促進這些國家向市場經(jīng)濟體制過渡。最后，進入21世紀后美國加大了對非洲的援助力度，積極推動非洲的市場經(jīng)濟建設(shè)，幫助美國公司進軍非洲市場。例如，2000年美國出臺了《非洲增長與機遇法案》(AGOA)，給予非洲受益國6000多種商品進入美國市場的免稅待遇，但前提是這些國家必須按照美國的要求進行經(jīng)濟體制改革，特別是不能損害美國公司的利益。近年來，美國為了保護本國企業(yè)，開始縮減在AGOA項下自撒哈拉以南非洲的進口額(見圖2)。

圖2 AGOA項下美國自撒哈拉以南非洲的進口額

第三，通過物資援助、促貿(mào)援助等多種方式，促進美國企業(yè)進軍受援國市場。一方面，美國國內(nèi)利益集團積極影響政府制定有利于自身經(jīng)濟利益的援助政策。例如，長期以來美國國內(nèi)的農(nóng)業(yè)利益集團一直主導著美國對外糧食援助政策的走向，為了確保政府持續(xù)不斷地對受援國進行農(nóng)產(chǎn)品輸出，利益集團游說美國政府相繼出臺了《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展及援助法》和“糧食換和平”計劃等援助政策。另一方面，美國政府通過不斷調(diào)整對外援助政策主動引導企業(yè)占領(lǐng)受援國市場(見圖3)。美國國會于2018年10月通過了《更好利用投資引導發(fā)展法案》(BUILD Act)，將原來主導美國海外投資的海外私人投資公司(OPIC)與美國國際開發(fā)署(USAID)下設(shè)的發(fā)展信貸管理局等多個政府部門整合為美國國際發(fā)展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授權(quán)該新設(shè)機構(gòu)可通過發(fā)放貸款、股權(quán)投資以及提供政治風險保險等方式，支持美國企業(yè)在發(fā)展中國家建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目(見圖4)。

圖4 美國向發(fā)展中國家提供的ODA及私人直接投資

圖3 私營部門參與援助的不同模式

二、中國對外援助推動對外經(jīng)貿(mào)合作的現(xiàn)狀分析

自新中國成立以來，對外援助一直是中國外交特別是經(jīng)濟外交的重要組成部分。作為推動中國對外經(jīng)貿(mào)合作的重要政策工具，70年來中國的對外援助逐漸同中國對外經(jīng)濟戰(zhàn)略相結(jié)合，成為加強中國對外經(jīng)濟關(guān)系的“敲門磚”和“助推器”。

(一)援外驅(qū)動承包工程

對外承包是中國企業(yè)“走出去”的重要途徑，也是早期中國對外援助帶動和促進的重點領(lǐng)域。一方面，高質(zhì)量的援建項目為中國企業(yè)競標承包工程打下了信譽基礎(chǔ)，提高了企業(yè)的國際競爭力。在工業(yè)化發(fā)展進程中，廣大發(fā)展中國家亟需大規(guī)模建設(shè)各類設(shè)施，而除中國的援助外，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐盟等國際和地區(qū)組織，以及日本、美國等大國也積極支持其公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，當?shù)卣餐ㄟ^多種融資方式投資工程建設(shè)。中國企業(yè)多年來從事援外成套項目工程建設(shè)，憑借經(jīng)驗豐富、質(zhì)量過硬、建設(shè)快(工期短)、成本低等優(yōu)勢，在公開招標中總能脫穎而出。例如，1978—1985年間，中國路橋集團在馬達加斯加成功建設(shè)了木—昂公路(木臘芒加至昂德拉努南邦古)項目，以備受認可的工程質(zhì)量和服務(wù)，樹立了良好的企業(yè)形象。隨后的二十多年里，公司業(yè)務(wù)在馬達加斯加不斷拓展，總承包工程金額過億美元。另一方面，對外援助也推動中國企業(yè)豐富承包工程模式，實現(xiàn)“走出去”的轉(zhuǎn)型升級?！耙粠б宦贰背h提出以來，為了解決基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通問題，進一步提高受援國的經(jīng)濟發(fā)展能力，中國政府繼續(xù)擴大援助規(guī)模，以多種資金形式對發(fā)展中國家的公路橋梁、港口、航空等領(lǐng)域的建設(shè)貢獻力量，從而帶動了越來越多的中國企業(yè)通過海外并購等方式進行資源重組和優(yōu)化配置，增強國際競爭力，實現(xiàn)承包工程業(yè)務(wù)的跨越式發(fā)展。這直接體現(xiàn)為我國對外承包工程完成營業(yè)額的逐年增長(見圖5)。

圖5 2005—2019年中國對外承包工程歷年完成營業(yè)額

(二)援外拉動對外投資

中國對外援助在促進受援國經(jīng)濟增長的同時，也為國內(nèi)企業(yè)的對外直接投資尋覓到廣闊的國外市場，有效加快了中國企業(yè)對外投資的步伐。一是援外合資合作項目基金的設(shè)立有力推動了中國企業(yè)對發(fā)展中國家的投資。“援外合資合作項目基金”經(jīng)國務(wù)院批準于1992年設(shè)立，基金資本來自受援國償還的援外貸款本息，主要用于支持中國企業(yè)利用受援國當?shù)刭Y源和中國技術(shù)設(shè)備，進行合資合作、獨資經(jīng)營以生產(chǎn)性為主的中小型項目。在該基金的支持下，中國在發(fā)展中國家特別是非洲國家合作投資了一大批項目，包括津巴布韋水泥廠、拖拉機組裝廠、盧旺達水泥廠等的代管經(jīng)營，以及贊比亞農(nóng)場和越南罐頭加工廠等項目。近年來，中國企業(yè)對非洲的直接投資流量顯著提高(見圖6)。二是優(yōu)惠貸款模式帶動了中國企業(yè)拓展國際市場。1995年中國對外援助正式引入優(yōu)惠貸款資金模式，此后優(yōu)惠貸款規(guī)模逐步擴大，近年來優(yōu)惠貸款在中國對外援助總額中的占比超過了1/3。中國企業(yè)在優(yōu)惠貸款的支持下有力支持了蘇丹的石油開發(fā)、黃金開采，坦桑尼亞的紡織廠建設(shè)，博茨瓦納的鐵路更新等一大批投資合作項目。三是對外援助支持境外合作園區(qū)建設(shè)，有效優(yōu)化了中國企業(yè)的對外投資環(huán)境。對外援助有效解決了受援國經(jīng)濟建設(shè)過程中存在的資金短缺等問題，不僅有利于受援國政府開展帶動國民經(jīng)濟發(fā)展的大型資源開發(fā)和利用項目，為受援國創(chuàng)造更多的經(jīng)濟增長空間和國內(nèi)就業(yè)機會，而且能夠改善受援國的營商環(huán)境，從而提升其對中國外資的吸引力。四是對外援助模式的不斷優(yōu)化也帶動了中國企業(yè)對外投資的模式升級。近年來，中國對外援助為提升可持續(xù)性，大幅增加“建造—營運—移交”(BOT)模式與政府和社會資本合作(PPP)模式，不僅有效配置了政府與市場兩種資源，而且也直接推動了中國企業(yè)在保持傳統(tǒng)優(yōu)勢的同時加快轉(zhuǎn)型升級，由單一的土建承包商、勘察設(shè)計承包商、設(shè)備制造商向綜合承包商、運營商甚至是投資開發(fā)商轉(zhuǎn)變。

圖6 2004—2018年中國企業(yè)對非洲直接投資流量

(三)援外促進對外貿(mào)易

隨著中國企業(yè)國際化水平的不斷提高，中國對外援助也逐漸為中國產(chǎn)品、中國標準“走出去”提供政策依托。一是成套項目和物資援助帶動了中國產(chǎn)品、技術(shù)和標準“走出去”。1964年，中國領(lǐng)導人在訪問亞非十四國時宣布了“中國對外經(jīng)濟技術(shù)援助八項原則”，其中第六條明確規(guī)定“中國政府提供自己所能生產(chǎn)的、質(zhì)量最好的設(shè)備和物資，并且根據(jù)國際市場的價格議價”。在這一原則指導下，中國自主生產(chǎn)的設(shè)備和工程建設(shè)標準一起走向國際市場。二是促貿(mào)援助加大了中國對其他發(fā)展中國家商品的進口。加入世界貿(mào)易組織(WTO)后，中國與其他發(fā)展中國家間緊密的貿(mào)易聯(lián)系逐漸引領(lǐng)中國對外援助向促進貿(mào)易便利化和改善營商環(huán)境的方向發(fā)展。截至2018年底，最不發(fā)達國家對華出口的5000多個稅目商品享受零關(guān)稅待遇。在國際經(jīng)濟危機的大背景下，中國擴大零關(guān)稅待遇范圍，有效促進了處于全球產(chǎn)業(yè)鏈底端國家的對華產(chǎn)品出口。以中非貿(mào)易為例，2000年以來，非洲對華產(chǎn)品出口快速增長，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益密切(見圖7)。三是中國政府創(chuàng)新對外援助資金利用方式，支持國際產(chǎn)能合作，帶動了技術(shù)轉(zhuǎn)讓和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。中國在援建發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提振當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的過程中，逐步帶動鋼鐵、有色金屬、建材等優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能規(guī)?；蛲廪D(zhuǎn)移。這不僅有助于加強中國與其他發(fā)展中國家的貿(mào)易聯(lián)系，而且有助于幫助發(fā)展中國家發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，加快實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

圖7 1990—2018年中非進出口貿(mào)易額變化情況

三、中國對外援助在推動對外經(jīng)貿(mào)合作過程中面臨的挑戰(zhàn)

對外援助和國際經(jīng)貿(mào)合作戰(zhàn)略作為中國對外關(guān)系的兩個重要組成部分，在相互配合與相互協(xié)調(diào)中不斷完善中國外交戰(zhàn)略布局。但由于對外援助起步較早、模式較為固定，而國際經(jīng)貿(mào)合作戰(zhàn)略形成較晚等諸多原因，二者在配合中仍存在著一些問題。

(一)對外援助的功能定位需要進一步明確

當前中國對外援助戰(zhàn)略與國際經(jīng)貿(mào)合作戰(zhàn)略仍然相互獨立，配合不夠緊密，對外援助政策在中國對外經(jīng)濟合作中到底應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用仍未明確。2013 年“一帶一路”倡議的提出，對援外工作提出了更高要求：對外援助應(yīng)當與時俱進，不能僅限于配合外交行動、促進雙邊政治和經(jīng)貿(mào)關(guān)系等初期目標，而應(yīng)著眼于共創(chuàng)發(fā)展機遇，為沿線國家提供更多公共產(chǎn)品、為地區(qū)發(fā)展貢獻更多中國智慧和中國方案。然而，當前對外援助仍然缺乏服務(wù)“一帶一路”倡議的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃。一方面，部分對外援助項目的立項目標只是為了配合“設(shè)施聯(lián)通”，對項目建設(shè)的作用不甚明確，導致出現(xiàn)了“先有項目，后有規(guī)劃”的情況。另一方面，囿于傳統(tǒng)援外執(zhí)行模式，對外援助雖然著重向沿線國家傾斜，但仍然遵循固有模式，在微觀項目建設(shè)和總體戰(zhàn)略考量之間仍然缺乏聯(lián)動，只重視單個微觀項目的設(shè)計、建設(shè)和管理，而忽視了整體上的規(guī)劃和戰(zhàn)略引領(lǐng)。一部分援助項目只是被動回應(yīng)沿線國家提出的援助需求，而忽視了戰(zhàn)略上的整體考慮，戰(zhàn)略功能不夠突出，無法滿足新時期配合“一帶一路”建設(shè)的客觀需要。

(二)對外援助的項目設(shè)計與中國和該國的整體經(jīng)貿(mào)合作的匹配度亟需加強

當前對外援助項目的立項主要是被動回應(yīng)受援國的請求，基于受援國提出的項目清單，由駐外使領(lǐng)館報回國內(nèi)，國內(nèi)主管部門根據(jù)戰(zhàn)略考量和受援國整體情況，最終決定是否立項。盡管這種決策模式充分尊重了受援國意愿，但無法滿足“一帶一路”建設(shè)項目的新要求，不利于雙方合作關(guān)系的持續(xù)性開展。從受援國角度而言，一些沿線發(fā)展中國家對自身發(fā)展缺乏整體規(guī)劃，忽視國內(nèi)經(jīng)濟情況，提出的項目清單缺乏統(tǒng)籌安排，具有較大的主觀性和隨機性。亦有部分沿線國家錯誤估計中方的援助能力，提出許多不切實際的援助需求，超出中方的援助能力范圍。而從中方來看，對外援助項目立項前期由駐外使領(lǐng)館負責與受援國對接、探討，駐外使領(lǐng)館受到人員編制的限制，加上對具體行業(yè)、技術(shù)專業(yè)缺乏了解，對沿線國家中長期發(fā)展規(guī)劃和援助需求缺乏深入研究，無法準確把握沿線國家各行業(yè)發(fā)展訴求，在項目開發(fā)、設(shè)計和項目立項選擇上不能很好地將沿線國家實際援助需求與中國對外援助緊密結(jié)合，無法實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化和援助效益的最大化，從而制約了對外援助項目的實施效果。

(三)對外援助相關(guān)管理和執(zhí)行部門的協(xié)調(diào)性需要進一步加強

由于部門分工和利益訴求的條塊化，長期以來，對外援助配合國際經(jīng)貿(mào)合作戰(zhàn)略的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性不足。特別是為推進“一帶一路”建設(shè)，中國政府提出多項資金支持，除對外援助資金外，還動員了企業(yè)投資合作、承包工程等商業(yè)資金，啟動了絲路基金、產(chǎn)能合作基金等開發(fā)性金融，倡導成立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、新開發(fā)銀行等地區(qū)開發(fā)銀行。但截至目前，對外援助仍然自成一體，在相對獨立的體系中運作，尚未形成與其他資金分工配合、全面協(xié)同推進重大項目的良好局面。具體到中央層面，盡管在2018年成立了國務(wù)院直屬的國家國際發(fā)展合作署，作為副部級單位比之前由商務(wù)部援外司負責的部際協(xié)調(diào)更為順暢，但是如何與“一帶一路”倡議進行專門磋商并未明確。長效磋商機制的缺位必然導致因事而行的援助管理模式，或許會造成項目交叉和資源浪費，對形成組合發(fā)力、推動重大項目進展的實際功效較小。而在中央和地方合作方面，地方政府的賦權(quán)不足，參與積極性也未被充分調(diào)動。理論上，國內(nèi)許多省、市、自治區(qū)，尤其是沿邊省份可憑借地緣優(yōu)勢與接壤的沿線發(fā)展中國家開展需求對接，探討合作機遇，與中央援外工作互為補充。但在實際操作中，地方政府作為對外合作的重要行為體，權(quán)責并不匹配。地方政府僅承擔援外項目屬地監(jiān)管職責，對援外項目立項和實施沒有發(fā)言權(quán)，這在較大程度上制約了地方省市發(fā)揮主觀能動性，使其難以發(fā)揮天然合作優(yōu)勢參與到“一帶一路”建設(shè)中去。

四、對外援助促進“一帶一路”建設(shè)的政策思考

當前中國對外援助正面臨“百年未有之大變局”，這就要求對外援助的功能定位和政策制定要緊緊把握黨的十九大精神，深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持正確的義利觀，緊密聯(lián)系和服務(wù)于“一帶一路”倡議，對接聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)，為構(gòu)建人類命運共同體做出更大貢獻。

(一)明確對外援助對“一帶一路”倡議的推動作用

第一，明確國家國際發(fā)展合作署(下稱“國合署”)對“一帶一路”倡議的配合職能。2018年4月，旨在整合商務(wù)部、外交部等部門對外援助職責的國合署組建，負責制定對外援助的戰(zhàn)略、政策與國別援助計劃，審訂對外援助相關(guān)管理條例，以及監(jiān)督和評估援外項目的實施質(zhì)量等。這一機構(gòu)的建立有力推動了對外援助管理體制機制的改革，隨著機構(gòu)的不斷完善，將更加科學地優(yōu)化政策體系，與衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、教育等相關(guān)部門繼續(xù)加強協(xié)調(diào)配合，從而提升對外援助的成效。因此，當前一方面急需明確國合署在“一帶一路”建設(shè)中的職能定位，以便強化援外體制機制建設(shè)，優(yōu)化部際協(xié)調(diào)機制、部省合作機制、駐外經(jīng)商處建設(shè)，實現(xiàn)三層次協(xié)同聯(lián)動，共同推動“一帶一路”建設(shè)。這樣既能發(fā)揮各部門、地區(qū)優(yōu)勢，又能整合各方資源，形成工作合力。另一方面，推動國合署在制定對外援助規(guī)劃時將配合“一帶一路”倡議的實施納入考慮范圍。根據(jù)“一帶一路”倡議的要求，制定對外援助發(fā)展規(guī)劃。每隔5年修訂《中國對外援助發(fā)展規(guī)劃綱要》，統(tǒng)籌考慮中國政治、外交、經(jīng)貿(mào)、文化、安全等對外戰(zhàn)略，并以此為基礎(chǔ)提出對外援助服務(wù)“一帶一路”建設(shè)的總體思路、戰(zhàn)略目標、基本原則和主要舉措，同時對中長期援外目標任務(wù)、投入規(guī)模、資金結(jié)構(gòu)、空間布局、重點領(lǐng)域和保障措施等作出安排。每隔5年制定《國別援助指導意見》， 將中國對外戰(zhàn)略與受援國經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃進行對接，針對不同國情和發(fā)展訴求，做到一國一策，在此基礎(chǔ)上形成中國特色對外援助方案。

第二，明確對外援助資金支持中國企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)的功能和比例。在推動“一帶一路”建設(shè)的過程中，國內(nèi)企業(yè)普遍實力不足，需要得到政府資金、風險擔保、減免稅收、提供信息服務(wù)等方面的支持。而對外援助資金在各種類型的資金中是最優(yōu)惠的，也是企業(yè)最需要和最渴望獲得的首選資金。因此，可以將貸款更多從受援國政府轉(zhuǎn)向中國企業(yè)，主要用于在“一帶一路”沿線國家開展的資源開發(fā)、制造業(yè)加工貿(mào)易以及其他生產(chǎn)經(jīng)營方面的合資合作項目，在鼓勵國內(nèi)企業(yè)“走出去”的同時，又能避免受援國政府無力償還帶來的風險。把對外援助資金作為優(yōu)質(zhì)工程項目的啟動資金，相當于用國家信譽為企業(yè)宣傳，可以起到重要的示范作用，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，帶動商業(yè)貸款、私人資本等其他資金投入，有助于企業(yè)迅速開拓和占領(lǐng)市場，取得規(guī)模效益。例如，在中國—東南亞經(jīng)濟合作中，通過援外優(yōu)惠貸款帶動出口信貸及其他國家資本金投入萬象賽色塔綜合開發(fā)區(qū)、金三角經(jīng)濟特區(qū)、磨丁特區(qū)等重點扶持的境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，不僅能夠有效促進開發(fā)區(qū)建設(shè)，還有利于吸引資本和企業(yè)的進入，從而激發(fā)當?shù)氐慕?jīng)濟活力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(二)加強對外援助項目與“一帶一路”建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

第一，提升對外援助政策與沿線國家發(fā)展政策的戰(zhàn)略協(xié)同?！耙粠б宦贰毖鼐€國家發(fā)展水平、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)各異，在中國外交戰(zhàn)略布局中地位有別。因此，在推動對外援助統(tǒng)籌發(fā)展的過程中，應(yīng)實行差異化國別援助政策，堅持因國施策，提高戰(zhàn)略性和針對性。一方面，由于發(fā)展中國家官員來華培訓是促進發(fā)展模式與治國理政經(jīng)驗互學互鑒最重要的手段，援外人力資源開發(fā)合作項目可為“一帶一路”主題專門組織安排多期研修班，涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、航空、港口、經(jīng)濟特區(qū)等領(lǐng)域，開展能力培訓和技術(shù)轉(zhuǎn)移，為沿線國家培養(yǎng)大批經(jīng)濟社會發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才，提升沿線國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和勞動力素質(zhì)，使其更好融入國際產(chǎn)業(yè)分工體系，從而為沿線國家同中國進行戰(zhàn)略對接和政策溝通夯實思想和能力基礎(chǔ)。另一方面，加大對外援助資金對“一帶一路”重大項目的規(guī)劃咨詢以及技術(shù)合作部分的支持力度，有效促進中國與其他發(fā)展中國家之間的政策溝通、提升參訓官員參與規(guī)劃與政策制定的視野和能力，從而在戰(zhàn)略層面面向發(fā)展中國家傳播中國的發(fā)展理念，增進“一帶一路”沿線國家對中國發(fā)展模式的理解和認同，加強雙邊發(fā)展戰(zhàn)略對接，找準共同行動方向，通過合作實現(xiàn)共同發(fā)展。

第二，提高對外援助項目對接沿線國家發(fā)展需求的精準度。根據(jù)“一帶一路”倡議的總體要求，充分尊重受援國意愿，與其共同設(shè)計安排援助項目，體現(xiàn)地區(qū)、國別和領(lǐng)域差異，增強援外立項的計劃性和科學性，做到投資成本合理可控，技術(shù)條件適用可行。一是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等中國優(yōu)勢領(lǐng)域重點投入。在亞洲，陸上重點支持推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，配合實施亞歐大陸橋、中巴經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊等骨干通道建設(shè)；海上重點支持馬六甲海峽、波斯灣等海上重要航道涉及的戰(zhàn)略性港口建設(shè)。在非洲重點推動跨國跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，統(tǒng)籌實施“坦贊鐵路振興發(fā)展計劃”“中國—非洲區(qū)域航空合作計劃”等等。在中東歐重點支持歐亞海陸聯(lián)運通道建設(shè)、塞爾維亞、馬其頓鐵路等互聯(lián)互通項目。二是提高物資項目援助質(zhì)量和效果，重點納入C919客機、高鐵等具有中國自主知識產(chǎn)權(quán)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品，提升產(chǎn)品技術(shù)含量，加大技術(shù)轉(zhuǎn)讓力度。建議提升為中東歐、拉美等經(jīng)濟發(fā)展水平較高的沿線國家提供的機械設(shè)備、檢測設(shè)備、交通運輸工具以及醫(yī)療設(shè)備等物資的技術(shù)含量和后續(xù)技術(shù)服務(wù)水平，從而在當?shù)卮蛟炜煽科放?、拓展市場份額。三是針對沿線國家面臨的主權(quán)債務(wù)壓力，推動債轉(zhuǎn)投資和債務(wù)重組等債務(wù)處理方式，緩解特定受援國債務(wù)壓力，擴大“外援—外貿(mào)—外資”三位一體的發(fā)展合作模式。例如，通過免除坦桑尼亞債務(wù)、增加無償援助等形式，支持中國企業(yè)參與坦標軌中央鐵路升級改造等重大項目建設(shè)，從而推動中國企業(yè)引領(lǐng)坦贊鐵路商業(yè)化運營模式。

(三)強化對外援助與“一帶一路”建設(shè)主管部門的磋商與合作

第一，推動對外援助與外貿(mào)政策相互協(xié)調(diào)。對外援助應(yīng)更加緊密地與經(jīng)貿(mào)政策進行聯(lián)動，改進和加強戰(zhàn)略規(guī)劃，增強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。一是從供需出發(fā)做好戰(zhàn)略規(guī)劃。從供給角度，應(yīng)深挖中國自身比較優(yōu)勢，將對外援助與擴大糧食出口、高新技術(shù)產(chǎn)品出口以及推廣中國改革開放經(jīng)驗緊密結(jié)合。從需求角度，應(yīng)針對不同國情和發(fā)展訴求，做到一國一策。二是建立高效的政策溝通機制。推動對外貿(mào)易、對外投資與對外援助進行政策配合，以對外援助資金引導企業(yè)進入受援國；推動對外援助與自貿(mào)區(qū)布局相結(jié)合，依托“非洲大陸自貿(mào)區(qū)”等現(xiàn)有便利化機制打造“南南型”自貿(mào)區(qū)；推動對外援助政策與開發(fā)性金融政策的協(xié)同，針對“一帶一路” 重大項目，引導商業(yè)信貸與無償援助、無息貸款以及“兩優(yōu)”貸款搭配使用，以降低項目風險。三是充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用。對外援助工作應(yīng)根植于中國海外投資和貿(mào)易的發(fā)展，盡可能依托境外企業(yè)促進對外援助，打造一支援外項目實施的專業(yè)化團隊。四是積極推動創(chuàng)新型發(fā)展模式。將“互聯(lián)網(wǎng)+”、 眾籌、“點對點”、普惠貿(mào)易等新理念、新模式通過對外援助渠道傳播給發(fā)展中國家；利用援款建立“種子基金”，培育具有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖俊?/p>

第二，推動對外援助與對外金融合作政策相互協(xié)調(diào)。一是加大優(yōu)惠貸款比重。在目前中國對外援助的三種方式中，相比無償援助和無息貸款，優(yōu)惠貸款拉動內(nèi)外需的直接作用更明顯。因此，在穩(wěn)妥控制風險的前提下，可適度加大優(yōu)惠貸款的比重，在無償援助中增加優(yōu)惠貸款貼息的比重，從而促進對外援助資金效益更好地發(fā)揮。建議利用優(yōu)惠貸款支持和引導國內(nèi)企業(yè)積極投入中國—中亞—西亞經(jīng)濟走廊、中巴經(jīng)濟走廊、孟中印緬經(jīng)濟走廊等周邊重要戰(zhàn)略布局地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而優(yōu)化當?shù)氐臓I商環(huán)境，吸引更多的私營企業(yè)投資，有效服務(wù)于“一帶一路”倡議的實施。二是擴大混合貸款。由于國內(nèi)金融機構(gòu)擔憂境外法律擔保的可執(zhí)行力問題，以及境外金融機構(gòu)、制度、法規(guī)與國內(nèi)差異大，中國企業(yè)對外投資項目面臨著融資難的壓力。同時，一些沿線國家實行嚴格的外匯管制，導致在此投資的中國企業(yè)利潤難以匯回，使得私人資本在當?shù)剡M行再投資的預期上升?；诖?，建議根據(jù)受援國和工程項目的需要，將多種形式的援款有機結(jié)合、配套提供，加強政府、銀行和企業(yè)的合作，通過公私伙伴關(guān)系(PPP)和建設(shè)—運營—移交(BOT)等渠道推動無償援助、無息貸款、優(yōu)惠貸款與主權(quán)財富基金、商業(yè)貸款、企業(yè)自有資金相結(jié)合，共同資助跨區(qū)域的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是利用對外援助資金支持沿線國家完善金融體系。針對重點受援國，可以進一步擴大金融領(lǐng)域合作，利用援款推動受援國金融監(jiān)管體系、征信管理體系以及風險防范機制的建設(shè)，改善金融環(huán)境，撬動更多發(fā)展融資，從而幫助企業(yè)規(guī)避風險，充分利用當?shù)厝谫Y機構(gòu)和機制，提升融資效率。