歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易監(jiān)管及對(duì)中國(guó)的啟示

趙晶晶

轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易主要由世界貿(mào)易組織(WTO)法律體系和《卡塔赫納生物安全議定書》(以下簡(jiǎn)稱《議定書》)共同規(guī)制?！蹲h定書》是全球第一個(gè)關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移的國(guó)際環(huán)境條約。WTO法與《議定書》的內(nèi)容有互相重疊之處，實(shí)踐中可能引起與貿(mào)易和環(huán)境相關(guān)的條約沖突及貿(mào)易爭(zhēng)端。

各國(guó)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、健康、安全、科技水平等因素對(duì)轉(zhuǎn)基因生物采取不同的國(guó)內(nèi)政策和法規(guī)制度，其規(guī)制既有相似之處也有重大差異。歐盟及其二十七個(gè)成員國(guó)均是WTO和《議定書》的成員方，亦是全球環(huán)境治理的主要參與者。歐盟及其成員國(guó)在執(zhí)行和履行WTO協(xié)定和《議定書》的所有義務(wù)方面具有共同的權(quán)限。通常情況下，歐盟委員會(huì)代表歐盟及其成員國(guó)在WTO和《議定書》之下進(jìn)行談判并采取履約行動(dòng)。

本文擬在介紹歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品立法框架的基礎(chǔ)上，分析和研判歐盟轉(zhuǎn)基因監(jiān)管制度有可能引起的貿(mào)易爭(zhēng)端，這對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易監(jiān)管制度的發(fā)展和完善有重要的借鑒意義。本文梳理、總結(jié)歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因生物法規(guī)和制度及相關(guān)案例，探究歐盟實(shí)踐中有可能面臨的與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的爭(zhēng)端和沖突，分析了歐盟問(wèn)題對(duì)我國(guó)的啟示及我國(guó)發(fā)展完善轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易監(jiān)管制度過(guò)程應(yīng)當(dāng)注意的問(wèn)題，從而為政府科學(xué)決策提供依據(jù)。

一、歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的現(xiàn)狀

歐盟現(xiàn)擁有二十七個(gè)成員國(guó)，其人口總數(shù)約占全球人口的6.9%，其年度總GDP約占全球GDP的20%。在歐盟，轉(zhuǎn)基因作物的批準(zhǔn)相對(duì)緩慢，轉(zhuǎn)基因作物的種植率也較低。截至2020年4月，歐盟僅允許一種轉(zhuǎn)基因作物(Bt玉米)的田間種植(1)Amflora馬鈴薯于2010年3月2日在歐盟獲得了種植許可，但是后來(lái)歐洲法院認(rèn)為該許可程序不合法，于2013年12月13日取消了該許可。。 由于歐盟市場(chǎng)更偏愛非轉(zhuǎn)基因原料且農(nóng)民種植轉(zhuǎn)基因作物時(shí)須履行嚴(yán)格的報(bào)告程序，因此在歐盟國(guó)家種植轉(zhuǎn)基因玉米的動(dòng)力不足。國(guó)際農(nóng)業(yè)生物技術(shù)應(yīng)用服務(wù)組織(ISAAA)發(fā)布的《2018年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢(shì)》顯示，2018年僅有兩個(gè)歐盟國(guó)家(西班牙和葡萄牙)種植了共120990公頃的Bt玉米，比 2017 年的 131535公頃減少了 8%，且其中95%出產(chǎn)于西班牙。

美國(guó)、歐盟和中國(guó)是全球三大國(guó)際貿(mào)易參與者。大量的轉(zhuǎn)基因大豆和玉米作為動(dòng)物飼料、食品和生物燃料被進(jìn)口到歐盟。2018年，歐盟從阿根廷、巴西和美國(guó)進(jìn)口的原料主要是轉(zhuǎn)基因作物，包括大豆3000萬(wàn)噸，玉米1000萬(wàn)～1500萬(wàn)噸，油菜籽250萬(wàn)～450萬(wàn)噸。根據(jù)《2018年全球生物技術(shù)/轉(zhuǎn)基因作物商業(yè)化發(fā)展態(tài)勢(shì)》，2018 年年初，有6種轉(zhuǎn)基因作物獲準(zhǔn)進(jìn)入歐盟市場(chǎng)用于糧食和飼料加工，其中包括4種大豆、1種油菜籽和1種玉米。2018 年年底，又有2種新玉米和3種現(xiàn)有的玉米及甜菜獲準(zhǔn)用于糧食和飼料用途。這種趨勢(shì)表明，歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口可能會(huì)進(jìn)一步增加。同時(shí)，歐盟農(nóng)產(chǎn)品出口，特別是最終產(chǎn)品的出口也在增加，而中國(guó)內(nèi)地和香港是增長(zhǎng)最快的市場(chǎng)。

歐盟成員國(guó)在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品(尤其是轉(zhuǎn)基因食品和農(nóng)作物)方面存在著較大利益、意識(shí)形態(tài)和政治上的差異。總體上，歐盟公眾對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品表現(xiàn)出懷疑和不利的態(tài)度。也有一些歐盟公眾基于對(duì)國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格和發(fā)展中國(guó)家糧食安全的擔(dān)憂，采取了相對(duì)軟化的態(tài)度。歐盟科研與創(chuàng)新委員會(huì)(EC-DG Research and Innovation)2010年發(fā)布的《歐盟轉(zhuǎn)基因十年報(bào)告》(A Decade of EU-Funded GMO Research 2001-2010)顯示，希臘相當(dāng)一部分農(nóng)民(66%)不反對(duì)轉(zhuǎn)基因技術(shù)的使用；這種態(tài)度主要是受轉(zhuǎn)基因作物種植的潛在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，而非認(rèn)為轉(zhuǎn)基因作物種植不會(huì)對(duì)人類健康和環(huán)境構(gòu)成任何風(fēng)險(xiǎn)。另外，關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的公眾接受度，與法國(guó)、奧地利、德國(guó)、希臘、盧森堡、意大利等國(guó)相比，西班牙和葡萄牙對(duì)轉(zhuǎn)基因食品的耐受性更高。

二、歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的立法框架

歐盟轉(zhuǎn)基因生物立法框架的目標(biāo)是確保對(duì)人類生命、健康、環(huán)境和消費(fèi)者利益的高度保護(hù)，同時(shí)建立轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的內(nèi)部市場(chǎng)，以確保安全健康的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在歐盟內(nèi)部的自由流通。歐盟轉(zhuǎn)基因生物立法框架主要由條例(regulation)和指令(directive)構(gòu)成。條例在歐盟范圍內(nèi)具有普遍適用性，其所有內(nèi)容均具有法律約束力并直接適用于所有成員國(guó)。指令一般是為履行相關(guān)條約義務(wù)而做出的對(duì)特定成員國(guó)有約束力的規(guī)定，需要成員國(guó)在一定期限內(nèi)通過(guò)國(guó)內(nèi)立法程序?qū)⑵滢D(zhuǎn)換成國(guó)內(nèi)立法。

歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因立法框架主要包括三個(gè)核心法律文件(見表1)：一是《關(guān)于有意向環(huán)境釋放轉(zhuǎn)基因生物的指令》(以下簡(jiǎn)稱《指令2001》)，該指令后來(lái)被2015年頒布的《關(guān)于允許成員國(guó)在本國(guó)限制或禁止轉(zhuǎn)基因作物種植的指令》(以下簡(jiǎn)稱《指令2015/412》)所補(bǔ)充；二是《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料的條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例1829/2003》)，該條例后來(lái)被2013年頒布的《關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料授權(quán)申請(qǐng)的實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例503/2013》)所補(bǔ)充；三是《關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物與轉(zhuǎn)基因生物制品的可追溯性和標(biāo)識(shí)的條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例1830/2003》)。

表1 歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因立法框架的主要內(nèi)容

關(guān)于為研究或商業(yè)目的有意向環(huán)境中釋放的轉(zhuǎn)基因生物，《指令2001》第四至第二十四條要求在進(jìn)行任何現(xiàn)場(chǎng)試驗(yàn)、商業(yè)種植或進(jìn)口到歐盟之前，轉(zhuǎn)基因生物或轉(zhuǎn)基因生物衍生的食品必須在對(duì)人類健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上獲得官方授權(quán)。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口也必須采用逐案分析的方法，遵守該授權(quán)程序。一旦在歐盟獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品就可以投放到整個(gè)歐盟市場(chǎng)(包括進(jìn)口和在歐盟內(nèi)部的自由流通)。

即使已獲歐盟批準(zhǔn)，成員國(guó)仍然有權(quán)以對(duì)人類健康或環(huán)境造成風(fēng)險(xiǎn)為理由，限制或禁止轉(zhuǎn)基因作物的國(guó)內(nèi)種植。傳統(tǒng)上，這種保障措施(safeguard measures)可以通過(guò)歐盟立法框架中的保障條款、緊急措施和通知程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。為了改善轉(zhuǎn)基因生物的授權(quán)程序并確保利益相關(guān)者的選擇自由，歐洲議會(huì)新通過(guò)的《指令2015/412》使成員國(guó)在決定是否允許在其境內(nèi)種植轉(zhuǎn)基因作物時(shí)具有更大的靈活性。成員國(guó)可以在歐盟授權(quán)程序的過(guò)程中限制或禁止轉(zhuǎn)基因生物的國(guó)內(nèi)種植(要求將授權(quán)的地理范圍進(jìn)行調(diào)整，以使該成員國(guó)的全部或部分領(lǐng)土被排除)；或在歐盟授權(quán)后，以符合歐盟法律、合理、無(wú)歧視且令人信服的理由限制或禁止轉(zhuǎn)基因作物的種植?！吨噶?015/412》的規(guī)定表明歐盟可能會(huì)退后一步并將部分歐盟的權(quán)力返還給成員國(guó)，這也成為歐盟法律涵蓋的第一個(gè)將聯(lián)盟的監(jiān)管權(quán)歸還成員國(guó)的領(lǐng)域。

關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品和飼料，《條例1829/2003》建立了統(tǒng)一的通用框架，制定了歐盟授權(quán)和監(jiān)管轉(zhuǎn)基因食品和飼料的程序(包括標(biāo)簽規(guī)則)。根據(jù)條例第一條和第三條，該法規(guī)適用于三種類型的產(chǎn)品：用于食品和飼料的轉(zhuǎn)基因生物；含有轉(zhuǎn)基因生物或其組成成分的食品和飼料；由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)或含有的成分組成的食品和飼料(轉(zhuǎn)基因食品和飼料產(chǎn)品)。

《條例1829/2003》的前言(Preamble)要求，為了保護(hù)人類和動(dòng)物健康，所有食品和飼料產(chǎn)品必須經(jīng)過(guò)科學(xué)安全評(píng)估并獲得歐盟的批準(zhǔn)后才能投放市場(chǎng)。一旦獲得歐盟授權(quán)，則該產(chǎn)品被允許進(jìn)入所有成員國(guó)的市場(chǎng)。需要注意的是，歐盟委員會(huì)于2015年4月22日發(fā)布了《關(guān)于修訂〈條例1829/2003〉為成員國(guó)提供限制或禁止在其領(lǐng)土上使用轉(zhuǎn)基因食品和飼料可能性的提案》，旨在允許成員國(guó)限制或禁止歐盟批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因食品或飼料在本國(guó)的銷售和使用。針對(duì)擬議的修正案，許多國(guó)家已向WTO衛(wèi)生和植物檢疫措施委員會(huì)提出了具體的貿(mào)易關(guān)切，聲稱該措施將對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生潛在的負(fù)面影響，并使成員國(guó)能夠?yàn)閲?guó)際貿(mào)易設(shè)置不必要的障礙。截至2020年4月，WTO衛(wèi)生和植物檢疫措施委員會(huì)尚未對(duì)這些問(wèn)題發(fā)布任何報(bào)告。

《條例1829/2003》第十二條和第十七條還規(guī)定，所有轉(zhuǎn)基因食品和飼料必須進(jìn)行強(qiáng)制標(biāo)識(shí)，以便使消費(fèi)者更好地了解情況，給予消費(fèi)者選擇是否購(gòu)買轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的自由，并促進(jìn)買賣雙方之間交易的公平性。但是，由轉(zhuǎn)基因飼料飼養(yǎng)的動(dòng)物所出產(chǎn)的產(chǎn)品(如肉、牛奶和雞蛋)或由轉(zhuǎn)基因醫(yī)藥產(chǎn)品所生產(chǎn)的產(chǎn)品(如由轉(zhuǎn)基因酶生產(chǎn)的奶酪)不必加標(biāo)簽。為了促進(jìn)對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行準(zhǔn)確的標(biāo)識(shí)，《條例1830/2003》還提供了一個(gè)可追溯整個(gè)市場(chǎng)鏈中由轉(zhuǎn)基因生物組成、包含轉(zhuǎn)基因生物，或由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)的食品和飼料的框架。

實(shí)踐中，歐盟不斷審查其轉(zhuǎn)基因生物立法框架，并根據(jù)《指令2001》第三十一條的要求，每三年報(bào)告一次該指令的實(shí)施情況。從2009年到2011年年初，歐盟委員會(huì)通過(guò)從主管當(dāng)局和利益相關(guān)者收集事實(shí)、觀點(diǎn)和看法，對(duì)轉(zhuǎn)基因生物立法的有效性和效率進(jìn)行評(píng)估，審查了《指令2001》和《條例1829/2003》中關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物的種植和銷售的立法框架是否合適。該委員會(huì)2011年3月發(fā)布了《根據(jù)〈指令2001〉和〈條例1829/2003〉對(duì)歐盟轉(zhuǎn)基因作物種植和根據(jù)〈指令2001〉對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品投放市場(chǎng)立法框架的評(píng)估報(bào)告》，認(rèn)為《指令2001》和《條例1829/2003》未按預(yù)期運(yùn)行，總體上未達(dá)到立法目標(biāo)。目前，歐盟轉(zhuǎn)基因立法框架仍存在較多難以預(yù)料的漏洞。歐盟的轉(zhuǎn)基因相關(guān)立法和實(shí)踐有可能引起與主要轉(zhuǎn)基因出口國(guó)間的貿(mào)易爭(zhēng)端。

三、預(yù)判和分析：歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能面臨的貿(mào)易爭(zhēng)端

(一)關(guān)于轉(zhuǎn)基因授權(quán)的潛在貿(mào)易爭(zhēng)端

歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品監(jiān)管框架將安全問(wèn)題放在首位，并將預(yù)防原則作為基礎(chǔ)政策原則。預(yù)防原則是歐盟環(huán)境政策的基本原則，該原則在人類健康保護(hù)領(lǐng)域同樣適用?！吨噶?001》第一條明確采用了預(yù)防原則，并要求執(zhí)行該指令時(shí)必須考慮到該原則。因此，歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的授權(quán)不僅以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)，還可以考慮轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的潛在風(fēng)險(xiǎn)，即使該潛在風(fēng)險(xiǎn)的存在和范圍具有不確定性。

基于預(yù)防原則，歐盟及其成員國(guó)可以對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易采取限制性做法。這與WTO規(guī)則存在根本區(qū)別和不符之處，后者要求符合WTO規(guī)制的措施必須建立在充足科學(xué)證據(jù)的基礎(chǔ)上。這種差異可能會(huì)導(dǎo)致潛在的貿(mào)易糾紛，糾紛的具體內(nèi)容和形式取決于歐盟如何在實(shí)踐中實(shí)施其轉(zhuǎn)基因生物立法框架。

根據(jù)《指令2001》和《條例1829/2003》，只有在科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估表明某種轉(zhuǎn)基因釋放對(duì)人類健康和環(huán)境安全且獲得了歐盟授權(quán)時(shí)，才允許將該轉(zhuǎn)基因生物在歐盟環(huán)境中釋放或進(jìn)口到歐盟。歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品授權(quán)過(guò)程涉及歐盟和成員國(guó)多級(jí)政府和多方參與者，并采用了復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。風(fēng)險(xiǎn)管理者包括歐盟委員會(huì)、成員國(guó)當(dāng)局和歐洲議會(huì)。他們負(fù)責(zé)根據(jù)歐洲食品安全局(EFSA)的獨(dú)立科學(xué)建議制定有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品和飼料的政策，授權(quán)產(chǎn)品并制定法律。

在歐盟內(nèi)部，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的授權(quán)申請(qǐng)首先要提交給成員國(guó)的主管部門，由其轉(zhuǎn)發(fā)給歐盟委員會(huì)和其他成員國(guó)后，再由歐洲食品安全局對(duì)轉(zhuǎn)基因食品和飼料進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。歐洲食品安全局成立于2002年1月，專門負(fù)責(zé)處理與食物鏈相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)并提供獨(dú)立的科學(xué)建議，是歐盟有關(guān)食品和飼料安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基石。根據(jù)歐洲食品安全局的意見，通常由歐盟委員會(huì)來(lái)決定是否授予歐盟范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品授權(quán)。單個(gè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的授權(quán)在整個(gè)歐盟內(nèi)有效期為十年，并且可以續(xù)簽。

2013年，歐盟在《條例1829/2003》的框架內(nèi)發(fā)布了新的《實(shí)施條例503/2013》，列出了有關(guān)轉(zhuǎn)基因植物及其衍生食品和飼料產(chǎn)品授權(quán)申請(qǐng)的詳細(xì)信息?！秾?shí)施條例503/2013》納入了2011年歐洲食品安全局轉(zhuǎn)基因食品和飼料風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南，并說(shuō)明了歐盟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估策略、申請(qǐng)所需的信息以及轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)特征。實(shí)踐中，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的授權(quán)必須依據(jù)《實(shí)施條例503/2013》的詳細(xì)規(guī)定提交申請(qǐng)，這可能會(huì)增加歐洲食品安全局對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估和審批的時(shí)間。由此引起的審批時(shí)間的加長(zhǎng)，可能成為引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端的導(dǎo)火索。

另外，歐盟轉(zhuǎn)基因生物授權(quán)系統(tǒng)存在效率低下、政策不透明且功能失調(diào)的問(wèn)題。自《指令2001》生效后的十年中(至2010年3月之前)，歐盟未就轉(zhuǎn)基因作物種植申請(qǐng)做出過(guò)任何正面或負(fù)面的決定，這也反映了歐盟國(guó)家普遍不愿種植轉(zhuǎn)基因作物的態(tài)度。美國(guó)的一份報(bào)告還發(fā)現(xiàn)，歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品批準(zhǔn)系統(tǒng)存在重大延遲。歐洲生物技術(shù)工業(yè)協(xié)會(huì)2013年3月7日發(fā)布的報(bào)告《歐盟關(guān)于生物技術(shù)作物的政策如何影響貿(mào)易和發(fā)展》指出，在主要的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出口國(guó)，如美國(guó)、巴西和阿根廷，每種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品授權(quán)需約1.5～2年的時(shí)間，其效率大大高于歐盟3.7年的平均水平。歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品授權(quán)程序可能會(huì)對(duì)主要轉(zhuǎn)基因生產(chǎn)國(guó)的貿(mào)易利益產(chǎn)生負(fù)面影響，并因此導(dǎo)致歐盟與出口國(guó)之間的潛在貿(mào)易爭(zhēng)端：

第一，歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品授權(quán)系統(tǒng)的效率低下很可能引起與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出口國(guó)之間與異步授權(quán)(2)異步授權(quán)(asynchronous authorisations)是指由于各國(guó)國(guó)內(nèi)立法不同，使得某種轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品出現(xiàn)在一國(guó)獲得授權(quán)，而在另一國(guó)未獲得授權(quán)的情形。有關(guān)的國(guó)際貿(mào)易問(wèn)題。歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因生物的授權(quán)和批準(zhǔn)程序過(guò)于冗長(zhǎng)，且這種延遲可能是故意造成的。在“歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品案”(DS291/292/293)中，原告(美國(guó)、加拿大、阿根廷)并未質(zhì)疑歐盟關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物批準(zhǔn)的立法，而是質(zhì)疑了歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品審批的全面暫停(general moratorium)和歐盟成員國(guó)采取的禁止進(jìn)口/銷售某些轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的保障措施。專家組發(fā)現(xiàn)，歐盟存在事實(shí)上的暫停執(zhí)行(a general de facto moratorium)，并使得轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品商業(yè)化的審批程序被延遲。專家組認(rèn)為，這種暫停和延遲批準(zhǔn)違反了《衛(wèi)生與植物衛(wèi)生協(xié)定》第8條和附件C(1)(a)；成員國(guó)采取的保障措施違反了該協(xié)定第5.1條和第2.2條，并建議會(huì)員國(guó)使其保障措施符合該協(xié)定的規(guī)定。歐盟表示將遵守專家組的決定，但要求延長(zhǎng)執(zhí)行時(shí)間。實(shí)踐中，該案似乎已經(jīng)影響了歐盟的內(nèi)部決策：2004年前，歐盟未授權(quán)任何轉(zhuǎn)基因作物的商業(yè)性種植或進(jìn)口；在本案的壓力下，歐盟于2004年發(fā)布了第一個(gè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品(Bt玉米)的授權(quán)。

第二，根據(jù)《指令2001》第四條，歐盟原本對(duì)未經(jīng)授權(quán)的轉(zhuǎn)基因生物采取“零容忍”政策，并禁止進(jìn)口任何被偶然或技術(shù)上不可避免的未經(jīng)授權(quán)的轉(zhuǎn)基因材料(任何水平)污染的產(chǎn)品。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的研討，歐盟通過(guò)了新的《關(guān)于待批準(zhǔn)或已過(guò)期授權(quán)中對(duì)官方控制飼料所涉及轉(zhuǎn)基因材料的抽樣和分析方法的條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例619/2011》)，并對(duì)某些飼料進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因污染實(shí)行了0.1%的“技術(shù)零”政策，允許進(jìn)口含不超過(guò)0.1%的未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因生物的飼料。“技術(shù)零”政策僅適用于飼料的進(jìn)口，不適用于食品。

盡管《條例619/2011》可能有助于緩解歐盟進(jìn)口飼料中未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因污染水平較低的問(wèn)題，但歐盟的“零容忍”政策無(wú)疑限制了轉(zhuǎn)基因食品和飼料的進(jìn)口，且這個(gè)問(wèn)題在歐盟與出口國(guó)之間存在對(duì)轉(zhuǎn)基因的異步授權(quán)時(shí)會(huì)顯得更加明顯。如果發(fā)現(xiàn)少量未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因材料，歐盟可能會(huì)拒絕該食品或飼料的進(jìn)口。這可能會(huì)導(dǎo)致低水平存在事件出現(xiàn)得更加頻繁，產(chǎn)生嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)后果，從而引起相關(guān)的貿(mào)易爭(zhēng)端，并引發(fā)糧食和飼料行業(yè)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

第三，包含“堆疊事件”(stacked events)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在全球和歐盟范圍內(nèi)的生產(chǎn)銷售存在不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)?！岸询B事件”指的是通過(guò)傳統(tǒng)育種方式將兩個(gè)或多個(gè)轉(zhuǎn)基因性狀合并到同一種作物中。例如，通過(guò)常規(guī)育種方法將兩種不同類型的轉(zhuǎn)基因玉米雜交到一起，所獲得的新的玉米品種為堆疊事件。歐盟內(nèi)部現(xiàn)行的監(jiān)管制度將堆疊事件視為新的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，必須與單個(gè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品一樣通過(guò)相同的授權(quán)程序。而在其他國(guó)家或地區(qū)，如美國(guó)和加拿大，如果已批準(zhǔn)單個(gè)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品，則將自動(dòng)授權(quán)堆疊事件。這種做法增加了歐盟和美國(guó)、加拿大在授權(quán)問(wèn)題上的差異性，并可能進(jìn)一步加重異步授權(quán)問(wèn)題。鑒于歐盟授權(quán)流程的緩慢及其“零容忍”政策，很可能由此引發(fā)新的嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和貿(mào)易爭(zhēng)端。

(二)關(guān)于轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽的潛在貿(mào)易爭(zhēng)端

標(biāo)簽的作用通常是旨在為消費(fèi)者提供做出明智選擇的可能性。歐盟采用強(qiáng)制性標(biāo)簽和可追溯性要求，并要求歐盟市場(chǎng)上的所有轉(zhuǎn)基因成分閾值水平為0.9%的轉(zhuǎn)基因食品和飼料必須清楚地標(biāo)明其含有轉(zhuǎn)基因成分。《條例1829/2003》和《條例1830/2003》規(guī)定，所有含有或由轉(zhuǎn)基因生物組成，或由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)或包含由轉(zhuǎn)基因生物生產(chǎn)的原料的任何食品和飼料，均必須貼有轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽；但是，如果某種食品或飼料所含的已授權(quán)的轉(zhuǎn)基因成分含量不超過(guò)0.9%，則不必標(biāo)記為轉(zhuǎn)基因，前提是這種轉(zhuǎn)基因成分的存在是偶然的或在技術(shù)上不可避免的。

歐盟強(qiáng)制性標(biāo)簽要求的實(shí)施很大程度上取決于成員國(guó)?！吨噶?001》要求成員國(guó)采取措施，確保已授權(quán)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品投放市場(chǎng)的所有階段都貼上標(biāo)簽。不遵守標(biāo)簽要求的，將根據(jù)每個(gè)成員國(guó)的國(guó)內(nèi)立法予以制裁。除了對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品強(qiáng)制標(biāo)簽，一些歐盟國(guó)家，如德國(guó)、法國(guó)、盧森堡和奧地利，還制定了由政府資助的自愿性標(biāo)簽計(jì)劃，對(duì)以非轉(zhuǎn)基因飼料飼喂的肉類、牛奶和雞蛋進(jìn)行明確標(biāo)注。

歐盟消費(fèi)者總體傾向于不愿購(gòu)買可以識(shí)別的帶有標(biāo)簽的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品。歐盟市場(chǎng)上帶有轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽的食品數(shù)量極為有限，但絕大多數(shù)復(fù)合飼料和95%的進(jìn)口大豆均被標(biāo)記為轉(zhuǎn)基因。2006年5月至2008年10月進(jìn)行的一項(xiàng)實(shí)證研究表明，歐盟市場(chǎng)上轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的數(shù)量大大低于采用強(qiáng)制性標(biāo)簽法規(guī)實(shí)施之前的數(shù)量。轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品消費(fèi)的減少無(wú)疑會(huì)影響歐盟對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)口。歐盟的強(qiáng)制性標(biāo)簽要求是否符合WTO《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)議》是一個(gè)至少值得懷疑的問(wèn)題。美國(guó)等對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品無(wú)強(qiáng)制標(biāo)識(shí)要求。美歐間不同的監(jiān)管法規(guī)和方法，可能會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)準(zhǔn)入的不確定性并引起潛在的貿(mào)易爭(zhēng)端。

四、歐盟轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品貿(mào)易問(wèn)題對(duì)我國(guó)的啟示

和歐盟一樣，我國(guó)也同時(shí)是WTO和《議定書》的締約國(guó)，并面臨著在兩種不同條約制度下平衡自己在轉(zhuǎn)基因貿(mào)易監(jiān)管方面的權(quán)利和義務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境。我國(guó)和歐盟在轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易中都發(fā)揮著重要作用。在全球范圍內(nèi)，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易呈增長(zhǎng)迅速的態(tài)勢(shì)。歐盟與中國(guó)對(duì)大豆和玉米產(chǎn)品的需求都越來(lái)越高，也都在進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口方面的國(guó)際貿(mào)易。

目前，我國(guó)已經(jīng)建立起了轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品規(guī)制的基本法律框架。在法律層面，2015年修訂的《食品安全法》第六十九條對(duì)轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行了原則性的規(guī)定和進(jìn)行顯著標(biāo)識(shí)的要求。在行政法規(guī)層面，國(guó)務(wù)院2001年頒布、2017年修訂的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》第四條和第七條為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品建立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并授權(quán)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全的監(jiān)督管理工作。在行政規(guī)章層面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了4份部門規(guī)章來(lái)貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院條例，包括分別于2002年頒布、2017年修訂的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》和2006年頒布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》。由于大多數(shù)國(guó)產(chǎn)或進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因生物都為農(nóng)產(chǎn)品，我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)基因監(jiān)管體系主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部控制。迄今，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已經(jīng)批準(zhǔn)了用作加工或飼料的轉(zhuǎn)基因大豆、玉米、棉花、甜菜和油菜籽的進(jìn)口。

我國(guó)轉(zhuǎn)基因立法框架與歐盟有相似之處，同樣有可能在將來(lái)面臨與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的糾紛和爭(zhēng)端。

第一，關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的審批，《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》第十至第十九條要求，轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)部門審查評(píng)價(jià)合格并頒發(fā)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書后方可進(jìn)口；《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》第二條規(guī)定我國(guó)境內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)和進(jìn)出口應(yīng)進(jìn)行安全評(píng)價(jià)，第九至第十四條列出了安全評(píng)價(jià)的具體機(jī)制，包括分類標(biāo)準(zhǔn)和具體評(píng)價(jià)程序；《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》第三至第六條規(guī)定只有獲得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工許可證的單位和個(gè)人才能從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工。嚴(yán)格的授權(quán)審批程序可能使我國(guó)在實(shí)踐中面臨與歐盟相似的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易糾紛。潛在的貿(mào)易爭(zhēng)端可能與我國(guó)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品授權(quán)流程的進(jìn)展速度、我國(guó)與主要轉(zhuǎn)基因出口國(guó)之間的異步授權(quán)，以及對(duì)未授權(quán)轉(zhuǎn)基因材料的“零容忍”政策有關(guān)。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正著力探討相關(guān)制度的改革，如減少審批時(shí)限，改革審評(píng)程序等。改革過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，努力避免可能出現(xiàn)的貿(mào)易爭(zhēng)端。

第二，關(guān)于轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的標(biāo)識(shí)，與歐盟相似。首先，我國(guó)《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法》對(duì)境內(nèi)銷售列入目錄的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)施強(qiáng)制標(biāo)識(shí)制度。首先，這種強(qiáng)制性標(biāo)簽要求旨在使消費(fèi)者了解情況，但也可能成為轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易中斷和糾紛的根源。其次，由于我國(guó)轉(zhuǎn)基因生物目錄的范圍過(guò)窄且長(zhǎng)時(shí)間未更新，造成了實(shí)踐中對(duì)未列入該目錄的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品不進(jìn)行標(biāo)識(shí)的問(wèn)題。再次，由于我國(guó)沒(méi)有和歐盟類似的轉(zhuǎn)基因標(biāo)識(shí)的閾值和標(biāo)識(shí)豁免的規(guī)定，也會(huì)造成執(zhí)行中的困難，且有可能引起相關(guān)貿(mào)易爭(zhēng)端。

第三，我國(guó)目前的轉(zhuǎn)基因立法側(cè)重于對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的監(jiān)管，我國(guó)轉(zhuǎn)基因食品安全領(lǐng)域存在立法真空，需要更多地關(guān)注與轉(zhuǎn)基因生物相關(guān)的環(huán)境和食品安全等問(wèn)題，以平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境、人類健康以及食品安全保護(hù)之間的關(guān)系，并更完善地規(guī)范轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的進(jìn)出口。

五、結(jié) 語(yǔ)

通過(guò)研究歐盟與轉(zhuǎn)基因生物監(jiān)管有關(guān)的立法框架和實(shí)踐，本文發(fā)現(xiàn)歐盟會(huì)有可能將來(lái)面臨與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的糾紛和爭(zhēng)端。歐盟現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因立法規(guī)定，在進(jìn)行任何現(xiàn)場(chǎng)試驗(yàn)、商業(yè)種植或進(jìn)口到歐盟之前，轉(zhuǎn)基因生物必須根據(jù)對(duì)人類健康和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估獲得官方授權(quán)。歐盟的轉(zhuǎn)基因授權(quán)采取預(yù)防性的、逐案分析的方法，并對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因材料(不包括飼料產(chǎn)品)實(shí)行“零容忍”政策。

我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)基因立法框架采用的授權(quán)審批程序和標(biāo)識(shí)制度與歐盟相似，同樣存在面臨貿(mào)易沖突的可能性。在對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易進(jìn)行監(jiān)管以及對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)基因立法框架進(jìn)行改革和完善的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，綜合考慮WTO協(xié)定與《議定書》及其規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，以避免或減少與轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端。