中國足球協(xié)會內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略

鄭志強，李 陽，馮曉麗

(1.山西師范大學(xué) 現(xiàn)代文理學(xué)院，山西 臨汾 041000；2.山西師范大學(xué) 體育學(xué)院，山西 臨汾 041000)

2015年《中國足球改革發(fā)展總體方案》提出：“要不斷完善中國足球協(xié)會內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)力運行程序和工作規(guī)則，建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制?！盵1]2017年《中國足球協(xié)會調(diào)整方案》指出，中國足協(xié)將實現(xiàn)足球管理中心由“事業(yè)單位”向“社團常設(shè)辦事機構(gòu)(協(xié)會秘書處)”的轉(zhuǎn)變。會員代表大會是中國足協(xié)的最高決策機構(gòu)，秘書處將作為執(zhí)行機構(gòu)具體執(zhí)行和落實各項章程工作并接受內(nèi)部和外部的監(jiān)督監(jiān)管。中國足協(xié)推行“專業(yè)的人干專業(yè)的事”的理念，逐步實施去行政化趨向，增強內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)建設(shè)，強化行業(yè)服務(wù)意識，按照社團法人機制運行[2]。2018年《中國足球中長期發(fā)展規(guī)劃(2016—2050)》提出，“要不斷調(diào)整改革中國足球協(xié)會，完善中國足球協(xié)會內(nèi)部管理機制，健全協(xié)會管理體系，逐步建立體制完善、結(jié)構(gòu)合理、職責(zé)明確、民主決策、監(jiān)管完善的協(xié)會管理體制。力爭到2050年，實現(xiàn)中國足協(xié)成為亞洲最佳協(xié)會之一的目標(biāo)?！盵3]

以上改革舉措對完善足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，提升組織治理能力發(fā)揮了巨大促進作用。然而中國足協(xié)整體成立時間較短，在走向?qū)嶓w化運營的進程中，仍面臨著政府選擇性的行政依附濃厚、對市場競爭機制不夠適應(yīng)、社會公共服務(wù)效能低下等問題[4]，加之自身力量的薄弱，在治理結(jié)構(gòu)方面普遍存在機構(gòu)設(shè)立不健全、內(nèi)部監(jiān)督機制缺乏、決策程序不科學(xué)和會務(wù)不透明等問題[5]。以中國足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)為研究對象，對中國足協(xié)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置與治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進行了實證考察，針對足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題，提出中國足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略。

1 中國足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)運營現(xiàn)狀

1.1 中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)基本架構(gòu)

由圖1可知，中國足協(xié)已經(jīng)按照行業(yè)協(xié)會治理結(jié)構(gòu)要求構(gòu)建了內(nèi)部會員代表大會與主席會議，會員代表大會常設(shè)的執(zhí)行委員會負責(zé)協(xié)會權(quán)利行使，主席會議下設(shè)秘書處負責(zé)協(xié)會日常事務(wù)運營，基本上保證了足協(xié)內(nèi)部日常工作的開展。在足協(xié)與政府完成行政脫鉤后，對提升足協(xié)內(nèi)部自治能力，促進協(xié)會實體化運營提供了較為完整的治理架構(gòu)支撐。

圖1 中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

(1)會員代表大會是中國足協(xié)內(nèi)部治理的權(quán)利機構(gòu)，主要負責(zé)制定中國足協(xié)章程等法規(guī)文件的基本立法活動，并掌握中國足協(xié)的重大決策。會員代表大會下設(shè)執(zhí)行委員會(又稱常務(wù)委員會)，是中國足協(xié)最高權(quán)力機構(gòu)的常設(shè)機構(gòu)。執(zhí)行委員會由主席、專職副主席、副主席、秘書長、司庫等組成，在全國代表大會閉會期間行使大會職權(quán)。其主要職權(quán)包括：①執(zhí)行會員代表大會的決議；②向會員代表大會提議選舉或罷免主席；③決定和籌備召開會員代表大會或特別會員代表大會；④向會員代表大會報告工作；⑤決定會員的吸收或除名；⑥決定足協(xié)重大事項決策。

(2)主席會議是足協(xié)內(nèi)部執(zhí)行機構(gòu)。主席會議由主席指定的若干副主席和秘書長、司庫組成。下設(shè)咨詢、財務(wù)、競賽、學(xué)校足球、新聞、外事等12個專項委員會，這12個專項委員會是足協(xié)內(nèi)部的辦事機構(gòu)，由秘書長負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，秘書長也是中國足協(xié)真正意義上的行政機構(gòu)。主席會議下設(shè)由秘書長領(lǐng)導(dǎo)的辦事機構(gòu)，負責(zé)處理本會的日常工作。常設(shè)辦事機構(gòu)的設(shè)置，由秘書長提出方案，報主席會議批準(zhǔn)。

(3)秘書處是中國足協(xié)的執(zhí)行機構(gòu)。秘書處的具體職責(zé)是：①執(zhí)行委員會和主席會議的決定；②執(zhí)行各專項委員會的決定；③處理日常事務(wù)性工作；④處理本會的對外聯(lián)絡(luò)工作；⑤管理本會財務(wù)。

1.2 中國足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的缺陷

1.2.1 機構(gòu)不健全

(1)缺乏專業(yè)的決策機構(gòu)理事會。國家層面體育行業(yè)協(xié)會內(nèi)部法人治理完善的關(guān)鍵在于理事會治理機制的構(gòu)建。發(fā)揮理事會治理在組織內(nèi)部自治中的決策、監(jiān)督職能，進而提升組織治理效率。中國足協(xié)內(nèi)部一直執(zhí)行會員代表大會制度，在會員代表大會閉會期間，協(xié)會內(nèi)部決策權(quán)力由執(zhí)委會行使，但執(zhí)委會作為會員代表大會的常設(shè)委員會，其職責(zé)主要體現(xiàn)在足協(xié)的權(quán)力管理與會員管理層面，不應(yīng)該涉及足協(xié)內(nèi)部的決策制定與執(zhí)行權(quán)利。在訪談中發(fā)現(xiàn)，執(zhí)委會20位內(nèi)部成員中足協(xié)主席與秘書長都在其列，協(xié)會的重大決策依賴少數(shù)人決定，導(dǎo)致執(zhí)委會往往被主席會議牽著走，足協(xié)內(nèi)部難以形成權(quán)職明確、相互制約、規(guī)范合理的科學(xué)決策機制。從中國足協(xié)第十屆會員大會執(zhí)委會成員20人名單來看，單位會員比例占80%，來自教育部、國家體育總局、地方體育局等不同的國家事業(yè)單位或行政機關(guān)；而足協(xié)內(nèi)部個人會員僅占20%，由中超聯(lián)賽俱樂部、社會人士組成。這種人員結(jié)構(gòu)分布，不僅難以充分考慮各俱樂部的利益，更為重要的是難以實現(xiàn)科學(xué)決策的目標(biāo)，從而制約中國足球的良性發(fā)展。

(2)缺少專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)事會。權(quán)利制衡與利益共享是組織治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。中國足協(xié)內(nèi)部治理監(jiān)督機構(gòu)的建立不僅關(guān)乎足協(xié)內(nèi)部自律監(jiān)管、健全監(jiān)管機制的問題，更關(guān)乎實現(xiàn)整個足球行業(yè)監(jiān)管與規(guī)范運作，達到對職業(yè)足球善治(透明度)的基本要求。目前，足協(xié)內(nèi)部構(gòu)建了仲裁委員會與道德委員會，但從機構(gòu)性質(zhì)分析，仲裁委員會是負責(zé)處理本會管轄范圍內(nèi)與足球運動有關(guān)的行業(yè)內(nèi)部糾紛。道德委員會主要負責(zé)監(jiān)督足協(xié)內(nèi)部各行為主體的行為規(guī)范與道德約束職能，類似于行業(yè)協(xié)會的監(jiān)事會。這兩個機構(gòu)都是主席會議下設(shè)的內(nèi)部專項委員會，層級上并不能很好地行使對主席會議與秘書處的監(jiān)督職能。理事會與監(jiān)事會的缺失意味著中國足協(xié)內(nèi)部難以形成相互分權(quán)與制衡的治理結(jié)構(gòu)，這給中國足協(xié)內(nèi)部治理帶來了一系列問題，如會員選舉、人事管理、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬等。

1.2.2 會員代表大會制度不完善

(1)足協(xié)會員代表大會會議制度有待完善。根據(jù)《中國足協(xié)章程》規(guī)定，足協(xié)內(nèi)部需要召開的常規(guī)會議包括：足代會、會員代表大會、執(zhí)委會、主席會議、中層領(lǐng)導(dǎo)會議、專項委員會會議等。但《中國足協(xié)章程》文本僅對會員代表大會(每年召開一次)與執(zhí)委會會議(每年至少召開3次)獨立開會議事的制度做出規(guī)定,其他會議并沒有在足協(xié)文件中得到體現(xiàn)。以足代會為例，足代會作為足協(xié)級別最高、最重要的議事會議，具有制定與修改足協(xié)章程、選舉罷免主席、副主席、秘書長、司庫等最終事宜職權(quán)。從足協(xié)足代會召開的歷史來看，從1979年舉行第一次足代會，到2016年的37年期間，足協(xié)足代會僅僅召開了三次。在2005年至2014年將近十年的時間里都沒有召開會員大會[6]。

(2)會員結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。足協(xié)是足球工作者自愿結(jié)合組成的社會團體，會員是足協(xié)的組織細胞，是足協(xié)賴以存在的根本。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，足協(xié)內(nèi)部會員構(gòu)成分為單位會員與個人會員兩種，其中足協(xié)單位會員共47個，地方足協(xié)會員占43個名額。個人會員僅占4個名額，且都為名譽性會員，并未發(fā)揮實質(zhì)性作用。

(3)會員選舉民主度不夠。目前，中國足協(xié)會員尤其是主要負責(zé)人的選舉以等額選舉為主，而且選舉方式帶有直接任命、推薦任命或主持選舉程序，這種“內(nèi)部人”選“內(nèi)部人”的制度，雖保證了足協(xié)內(nèi)部成員來源的穩(wěn)定性，但多數(shù)管理成員并非通過會員內(nèi)部民主選舉產(chǎn)生，這不僅違背了行業(yè)協(xié)會民主選舉的基本原則，而且給協(xié)會決策造成了較大困擾。

1.2.3 人事結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定

由于足協(xié)內(nèi)部管理者多以國家干部的身份入駐足協(xié)參與管理工作，管理者既是事業(yè)單位在編行政人員，又是社會組織志愿管理者身份，具備“雙重”的管理角色。在這種人事體制下，足協(xié)內(nèi)部管理人員兼職現(xiàn)象嚴(yán)重，很難集中精力著手足協(xié)管理任務(wù)，人事調(diào)動頻繁，導(dǎo)致足協(xié)內(nèi)部人事結(jié)構(gòu)缺乏穩(wěn)定性。

1.2.4 內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺失

在中國足協(xié)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置上，足協(xié)秘書長的兼任性是關(guān)于職能爭論中最有爭議的問題。由于足協(xié)內(nèi)部沒有構(gòu)建專門的理事會，足協(xié)內(nèi)部的決策權(quán)與行政權(quán)基本都由秘書長代行，足協(xié)主席實際上就是理事會的理事長，而秘書處又是主席會議下屬的常設(shè)辦事機構(gòu)。一個簡單的邏輯就是：主席會議或執(zhí)委會代替理事會行使決策權(quán)利，主席會議下屬的秘書處(秘書長)具有實際行政權(quán)利，而足協(xié)主席與秘書長均由足管中心官員兼任，足協(xié)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)被國家體育總局足球管理中心所掌控，最終的結(jié)果就是多數(shù)情況下行政指令取代了民主決策，不僅導(dǎo)致中國足球協(xié)會、各俱樂部利益受損，而且也對中國足球長期健康發(fā)展造成了很大影響。

2 中國足協(xié)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化策略

2.1 健全足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

(1)構(gòu)建新型的理事會決策機構(gòu)，強化足協(xié)內(nèi)部的決策權(quán)力。長期以來，足協(xié)內(nèi)部的決策職能被執(zhí)委會所行使，執(zhí)委會作為會員代表大會的常設(shè)委員會，其職責(zé)主要體現(xiàn)在足協(xié)的權(quán)力管理與會員管理層面，不應(yīng)該涉及足協(xié)內(nèi)部的決策制定與執(zhí)行權(quán)利。2012年《中國足球職業(yè)聯(lián)賽管辦分離改革方案》提出，“要構(gòu)建新型的職業(yè)聯(lián)賽理事會構(gòu)想，將足協(xié)辦職業(yè)聯(lián)賽的權(quán)利剝離出去，委托給聯(lián)賽理事會經(jīng)營”。但從聯(lián)賽理事會的實際運作情況來看，理事會存在性質(zhì)不明確、地位不突出，沒有獨立法人資格[2]等問題。因此建議足協(xié)重新對理事會進行構(gòu)建和定位。作為足協(xié)的決策機構(gòu)，理事會必須由會員代表大會選舉產(chǎn)生，對會員代表大會負責(zé)。理事會產(chǎn)生以后，足協(xié)的決策權(quán)力應(yīng)由執(zhí)委會交接給理事會，兩者各司其職，不能出現(xiàn)機構(gòu)重復(fù)、職能混亂的情況[7]。

(2)建立監(jiān)事會，完善足協(xié)內(nèi)部監(jiān)督機制。體育組織治理體系和治理能力要形成合理的運作程序，包括各個利益主PH體的合作、利益和權(quán)力的分配、監(jiān)督機制等[8]。按照行業(yè)協(xié)會章程規(guī)定，在足協(xié)內(nèi)部應(yīng)設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)事會，監(jiān)事由足協(xié)會員代表大會選舉產(chǎn)生，對會員代表大會負責(zé)。監(jiān)事會人員不能由足協(xié)主席、常務(wù)副主席、秘書長等兼任，要確保監(jiān)事會的獨立性。監(jiān)事會對足協(xié)的經(jīng)營管理進行全面監(jiān)督，包括調(diào)查和審查足協(xié)的財務(wù)和業(yè)務(wù)狀況，對足協(xié)主席、副主席、秘書長等管理者的行為進行監(jiān)督，對理事會決策計劃、決策執(zhí)行等進行監(jiān)督，對足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)干部任免提出建議，定期向會員代表大會或理事會提供監(jiān)督報告，確保足協(xié)內(nèi)部治理的透明與干凈。

2.2 提高秘書處的執(zhí)行能力

對于足協(xié)而言，秘書處是處理足協(xié)日常行政事務(wù)的常設(shè)機構(gòu)，也是足協(xié)的重要執(zhí)行機構(gòu)。在某種程度上，秘書長可以說是足協(xié)的職業(yè)經(jīng)理人，是足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的中樞和紐帶。在足協(xié)內(nèi)部理事會成立后，足協(xié)秘書長應(yīng)由理事會選舉或聘任產(chǎn)生，對理事會負責(zé)，秘書處要與理事會合作完成足協(xié)的工作架構(gòu)搭建和規(guī)章制度修訂工作。秘書處要認真落實會員代表大會和理事會的各項決議，協(xié)調(diào)足協(xié)內(nèi)部各機構(gòu)之間的權(quán)利關(guān)系。

圖2 中國足球協(xié)會內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)

2.3 規(guī)范足協(xié)內(nèi)部會員選舉制度

中國足協(xié)要嚴(yán)格按照成立初始制定的章程，加強會員制度化建設(shè)，不斷優(yōu)化足協(xié)會員結(jié)構(gòu)。搭建由國務(wù)院和國家體育總局行政部門代表、足球知名專業(yè)人士、社會人士、專家代表構(gòu)成的新型足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子。在個人會員吸納方面，要嚴(yán)格把關(guān)，對會員的社會身份、專業(yè)知識、職業(yè)精神與社會影響等方面進行全面考察，個人會員的選拔既要突出社會性與身份性，更要突出專業(yè)性與權(quán)威性。為增強協(xié)會的社會影響力與認可度，可以把熱愛并支持足球事業(yè)的社會名流聘為名譽會員。此外，足協(xié)要面向社會公開招聘，廣納賢才，高薪聘用具有法律、管理、經(jīng)濟、體育等綜合專業(yè)知識背景的人才，加強理事會、監(jiān)事會、秘書處、專項委員會的內(nèi)部機構(gòu)人才體系建設(shè)，重點聘請高校的知名學(xué)者、專家擔(dān)任獨立理事、監(jiān)事，確保足協(xié)會員治理的專業(yè)性與獨立性。

2.4 改革創(chuàng)新足協(xié)內(nèi)部人事制度

目前，“人事體制該革”是中國足協(xié)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的難點?！吨袊闱蛑虚L期發(fā)展規(guī)劃(2016-2050年)》提出，“中國足協(xié)層面要進一步改革足協(xié)內(nèi)部管理架構(gòu)，優(yōu)化部門設(shè)置，以專業(yè)的精神和態(tài)度優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，打造一批懂業(yè)務(wù)、高素質(zhì)、高效率的復(fù)合型人才隊伍，提高中國足協(xié)管理的專業(yè)化、社會化和國際化水平”[9]。足協(xié)可以采用市場經(jīng)濟人才管理方式，建立競爭與激勵相結(jié)合的人事考核機制。通過面向社會與市場，高薪聘用各類熟悉市場經(jīng)濟學(xué)、市場營銷、企業(yè)管理、法律等專業(yè)知識的體育管理人才。建立考核機制，對不合格的管理者進行裁員，對管理者精英，提高其福利待遇，并安排其關(guān)鍵職位，通過內(nèi)部激勵機制，提高員工工作效率。

2.5 加強內(nèi)部組織建設(shè)

在以往“管辦不分”的管理模式下，會員代表大會以及下設(shè)足協(xié)主席、專職副主席、秘書長等職務(wù)基本由國家體育總局干部兼職擔(dān)任，足協(xié)主席僅是掛名不負責(zé)日常事務(wù)。不可否認，會員代表大會在章程制定、人事任免、政策咨詢等方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用，但在決策戰(zhàn)略、司法監(jiān)督、審查等方面未能發(fā)揮很好的平衡制約。作為足協(xié)的最高權(quán)力機構(gòu)，會員代表大會由足協(xié)全體會員組成，會員代表大會的最高權(quán)力事項必須由足協(xié)章程予以明確。對足協(xié)而言，設(shè)立會員代表大會制度是一種必要且可行的制度設(shè)計，但就如何確定會員代表，如何保證會員代表具有真正的代表性，如何確保會員代表大會行為能力的科學(xué)性與權(quán)威性，是當(dāng)前足協(xié)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)明確的一個議題[10]。

3 結(jié)語

良好法人治理結(jié)構(gòu)包括以會員代表大會為首的最高權(quán)力機構(gòu)、以理事會為主的決策機構(gòu)、以監(jiān)事會為主的司法監(jiān)督機構(gòu)和以秘書處為主的行政執(zhí)行機構(gòu)四類主體。中國足協(xié)的制度缺陷，導(dǎo)致足協(xié)內(nèi)部改良必須遵循一種“應(yīng)然”的理性超前與“實然”的現(xiàn)實回歸的制度邏輯。中國足協(xié)在實現(xiàn)法人自治的道路上，要不斷提升與完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建協(xié)會內(nèi)部理事會與監(jiān)事會，通過理事會與監(jiān)事會工作制度的設(shè)計與安排，規(guī)范不同治理角色的權(quán)利與責(zé)任，最終實現(xiàn)中國足協(xié)內(nèi)部所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分立與制衡。