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    四川破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制機制障礙的實踐探索

    2016-02-12 03:14:17雷世界
    中國機構編制 2016年8期
    關鍵詞:產(chǎn)業(yè)園園區(qū)發(fā)展

    ●雷世界

    四川破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制機制障礙的實踐探索

    ●雷世界

    一、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)狀、管理類型和體制機制障礙

    目前四川省有各級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)1204個。從產(chǎn)業(yè)分布看,工業(yè)園區(qū)204個、農(nóng)業(yè)園區(qū)573個、林業(yè)園區(qū)19個、旅游園區(qū)343個、文化園區(qū)65個;從設置層級看,國家級園區(qū)364個(含國家A級景區(qū)318個)、省級236個、市縣級604個。據(jù)統(tǒng)計,2015年各類園區(qū)集聚各類企業(yè)2.3萬家,吸納從業(yè)人員430余萬人;各類園區(qū)對四川省GDP增長的貢獻率接近60%,新增就業(yè)人數(shù)占60%以上,拉動經(jīng)濟增長超過2%。全省各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)已逐漸成為穩(wěn)增長轉方式調結構的“主戰(zhàn)場”、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化的示范區(qū)、創(chuàng)新驅動發(fā)展的試驗區(qū)、社會治理現(xiàn)代化的先行區(qū)和產(chǎn)城融合發(fā)展的城鎮(zhèn)新區(qū)。

    產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理方式主要有三大類。第一類是集中管理。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會受政府委托行使一定區(qū)域內行政和經(jīng)濟事務管理權限,并對產(chǎn)業(yè)園區(qū)及其所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦和事業(yè)單位進行統(tǒng)一管理。第二類是分散管理。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會只負責產(chǎn)業(yè)園區(qū)的招商引資、規(guī)劃建設、基礎配套等產(chǎn)業(yè)發(fā)展關鍵環(huán)節(jié)的管理與服務工作,區(qū)內社會管理和公共服務職能由屬地政府負責。第三類是政區(qū)合一。產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會與所在地縣級及以上人民政府實行“政區(qū)合一”的管理模式。上述三類方式各有優(yōu)劣。集中管理方式,管委會是政府“管理下移、審批前移”的載體,有利于資源高效集聚、產(chǎn)業(yè)功能快速形成,但由于其缺乏獨立的行政資格,容易出現(xiàn)責權不對等,與屬地政府、同級部門關系不順等問題。分散管理方式,機構設置精干、運行效率高,開發(fā)區(qū)、屬地政府的權責關系明確,但容易出現(xiàn)政令不一,各自為政等問題,不利于統(tǒng)籌協(xié)調。政區(qū)合一模式,兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的雙重功能,精簡了行政成本,體制較為靈活高效,但法律主體不明確,條塊管理不順。

    隨著各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展,產(chǎn)業(yè)園區(qū)的管理體制機制顯然不適應當前的發(fā)展形勢要求。

    一是隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的支撐作用不斷增強,一些園區(qū)管委會承擔的公共服務和社會管理職能日益繁重,出現(xiàn)了“小馬拉大車”的問題,權責不匹配的困境制約著園區(qū)功能的全面發(fā)揮。

    二是隨著產(chǎn)業(yè)園區(qū)的不斷發(fā)展,園區(qū)內各類經(jīng)濟組織、社會組織大量涌現(xiàn),各類從業(yè)人員大量聚集,各種矛盾問題較為集中,園區(qū)社會治理的復雜程度、工作難度不斷加大,單純靠經(jīng)濟手段已難以解決園區(qū)的社會問題。而一些地區(qū)過分看重園區(qū)的經(jīng)濟功能、弱化黨的建設,園區(qū)治理體系、社會事業(yè)和公共服務投入體系不健全,制約了園區(qū)綜合治理能力和公共服務水平的提升。

    三是由于缺乏法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)范,加之一些地方政府對不同類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展目標、功能定位、發(fā)展路徑缺乏深入研究,目前各地園區(qū)管理體制單一化、管理機構設置隨意化。

    四是一些經(jīng)濟體量大、發(fā)展趨勢好的園區(qū)受制于屬地行政層級限制,阻礙了園區(qū)干部干事創(chuàng)業(yè)的工作激情。一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)人事管理自主支配權缺失,無法以市場化方式建立薪酬制度,高端專業(yè)人才難引進、留不住等問題比較突出,人才集聚效應、創(chuàng)新驅動功能沒有得到有效發(fā)揮。

    二、四川省破解產(chǎn)業(yè)園區(qū)體制機制障礙的探索

    針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)在管理體制和運行機制上存在的問題,按照“分類引導、有效激勵、促進發(fā)展”的原則,四川省出臺了《關于創(chuàng)新體制機制優(yōu)化機構編制資源配置推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的意見》,充分發(fā)揮機構編制資源的作用,引導產(chǎn)業(yè)園區(qū)由追求速度向追求質量轉變、由同質化競爭向差異化發(fā)展轉變、由硬件環(huán)境見長向軟環(huán)境取勝轉變,為推動園區(qū)發(fā)展提供體制機制保障。

    一是發(fā)揮稀缺資源作用,著力暢通園區(qū)成長通道,激發(fā)園區(qū)活力。科學擬定機構設置指標體系,既注重主營業(yè)務收入和稅金兩項主要經(jīng)濟指標,又兼顧投入產(chǎn)出強度、土地集約利用、環(huán)境保護以及科技創(chuàng)新等綜合附加指標,明確規(guī)定達到相應指標值園區(qū)管理機構的級別,打破以行政層次決定園區(qū)管理層級的體制束縛。對發(fā)展勢頭好、示范作用強、綜合效益高的國家級、省級園區(qū)黨工委(管委會),按程序經(jīng)報批后可調整為上一級黨委、政府的派出機構并相應明確其機構規(guī)格,主要負責人納入上一級黨委管理;對發(fā)展水平低、環(huán)保不達標、土地等資源利用效率不高,且連續(xù)兩年沒有達到相關考核標準的園區(qū),及時對領導班子進行調整。通過發(fā)揮機構編制的激勵導向作用,第一,實現(xiàn)對園區(qū)建設的整體激勵。變過去選派個別干部到園區(qū)任領導職務、對少數(shù)人的個體激勵為暢通園區(qū)成長通道后對園區(qū)全體干部的群體激勵。第二,實現(xiàn)對園區(qū)建設的系統(tǒng)激勵。變過去單純靠經(jīng)濟手段刺激為全面提升園區(qū)綜合協(xié)調能力、招商引資水平和對外形象,使園區(qū)在更高的行政平臺整合資源、謀求發(fā)展,做到繁雜事項協(xié)調得下、重大項目留得住、高端人才引得進,助推園區(qū)全面協(xié)調發(fā)展。

    二是發(fā)揮源頭性資源作用,完善管理體制。第一,明確發(fā)展路徑。探索建立與園區(qū)戰(zhàn)略定位和發(fā)展階段相適應的管理模式:處于建設發(fā)展初期、輻射帶動作用尚未凸顯的園區(qū),實行市場化運營模式或相對獨立運作、封閉運行的分散管理模式;產(chǎn)城加速融合、帶動示范作用較強的園區(qū),實行集中統(tǒng)一管理模式;產(chǎn)城人高度融合、發(fā)展水平較高的園區(qū),探索融合發(fā)展的城市新區(qū)模式。通過完善管理體制,推動園區(qū)由單一集中集聚發(fā)展向全產(chǎn)業(yè)鏈集群配套發(fā)展,由獨立封閉運行向產(chǎn)城融合、各具特色的城市新區(qū)發(fā)展。第二,破解主體資格缺失難題。修訂《四川省開發(fā)區(qū)管理條例》,探索實行產(chǎn)業(yè)園區(qū)與所在地行政區(qū)高度融合的“政區(qū)合一”模式,以及由園區(qū)所在地有關部門在園區(qū)設立派出機構并委托園區(qū)管理等方式擴大園區(qū)管理權限,推動園區(qū)管理機構權責一致。第三,引入市場化開發(fā)機制。按照“政企分開、政資分開”的原則,鼓勵城市功能區(qū)探索完善“管委會+公司”、混合所有制改造等多元化開發(fā)模式,提高園區(qū)市場化開發(fā)建設運營能力和水平,引導更多的社會資本參與各類園區(qū)建設。比如,瀘州市酒業(yè)集中區(qū)先后經(jīng)歷了“企業(yè)辦園區(qū)”到“政企合辦園區(qū)”兩個發(fā)展階段,建設初期由瀘州老窖集團對酒業(yè)集中發(fā)展區(qū)實施統(tǒng)一的規(guī)劃、推廣、管理、協(xié)調等工作,建設中期成立園區(qū)管委會承擔社會管理及公共服務職能,實現(xiàn)了政企互動,推動園區(qū)從無到有,從小到大。

    三是發(fā)揮執(zhí)政資源作用,創(chuàng)新運行機制,提升園區(qū)治理能力。將機構編制工作與加強園區(qū)治理能力緊密結合起來,積極優(yōu)化園區(qū)發(fā)展軟環(huán)境。第一,健全園區(qū)治理體系。明確規(guī)定在園區(qū)領導職數(shù)內配齊配強專職副書記并單獨設置黨群工作部,為充分發(fā)揮黨組織在園區(qū)發(fā)展和治理中的領導核心作用、在職工群眾中的政治核心作用、在非公有制企業(yè)發(fā)展中的政治引領作用提供體制機制保障。第二,理順條塊關系。合理界定園區(qū)黨工委(管委會)與當?shù)攸h委、政府及其部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的職責邊界,建立健全園區(qū)治理協(xié)調機制,確保園區(qū)治理工作不缺位、不越位、不錯位。第三,提升公共服務水平。鼓勵各地通過政府采購、項目招標、合同外包、委托代理、志愿者服務、公眾參與等多種方式,建立園區(qū)多元化的社會事業(yè)和公共服務投入體系和運行機制。結合審批制度改革,依法依規(guī)向園區(qū)下放行政審批權限,進一步減少辦事環(huán)節(jié)和簡化工作流程,實行“一站式服務”和全程代辦服務。以“互聯(lián)網(wǎng)+政務”方式促進政務公開,不斷提高工作效率和服務水平。

    (作者系四川省委組織部副部長、省編辦主任)

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