對(duì)社會(huì)政策內(nèi)涵及發(fā)展的認(rèn)識(shí)

文/王思斌

對(duì)社會(huì)政策內(nèi)涵及發(fā)展的認(rèn)識(shí)

文/王思斌

王思斌：北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授

一、社會(huì)政策的提出

社會(huì)政策在政府文件中出現(xiàn)過(guò)兩次。第一次是黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)理論和社會(huì)政策的學(xué)習(xí)研究和教育培訓(xùn)，不斷提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部管理社會(huì)事務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、開(kāi)展群眾工作、激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力、處理人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的本領(lǐng)。第二次是2015年11月10日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第第十一次會(huì)議上提到，宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活，社會(huì)政策要托底。宏觀政策、微觀政策、社會(huì)政策是一個(gè)有機(jī)整體。宏觀政策穩(wěn)定，市場(chǎng)主體才能有穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)才能有序競(jìng)爭(zhēng)；微觀政策放活，才能增強(qiáng)市場(chǎng)主體內(nèi)生動(dòng)力，反過(guò)來(lái)才能有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；社會(huì)政策托底，才可以緩解社會(huì)壓力，守住社會(huì)穩(wěn)定底線，為宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)”和微觀經(jīng)濟(jì)“活”創(chuàng)造條件。

二、社會(huì)政策的內(nèi)涵及發(fā)展

1.社會(huì)政策的涵義

社會(huì)政策來(lái)自于對(duì)英文Social Policy的翻譯。在政策層面上使用“社會(huì)性的”一詞有兩層含義：第一，它不是個(gè)人性的，不是面對(duì)某個(gè)人的，而是面對(duì)相當(dāng)一部分民眾的；第二，它是非經(jīng)濟(jì)的，即不是為了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而制定的。狹義的社會(huì)政策主要是指政府制定的社會(huì)性政策，是政府為了解決貧困問(wèn)題、改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平和社會(huì)進(jìn)步而制定和實(shí)施的政策。

在發(fā)達(dá)國(guó)家，廣義的社會(huì)政策幾乎等同于公共政策。

2.社會(huì)政策與公共政策的關(guān)系

公共政策被認(rèn)為是政府或社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會(huì)、處理公共事務(wù)和解決社會(huì)問(wèn)題而制定的行動(dòng)方案和行為準(zhǔn)則。社會(huì)政策是公共政策的一部分，又是特殊的公共政策。在現(xiàn)代國(guó)家，完備的公共政策包括了社會(huì)政策的內(nèi)容，但是特殊的社會(huì)政策還是在解決部分困難群體的問(wèn)題、促進(jìn)社會(huì)公平方面發(fā)揮自己的作用。

由于社會(huì)政策學(xué)科形成較晚，社會(huì)政策的實(shí)踐先于社會(huì)政策學(xué)科而存在，所以就出現(xiàn)社會(huì)政策被包含于公共政策之中的現(xiàn)象。

參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)政策主要包括如下一些人們生活的基本領(lǐng)域：社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、基本教育、衛(wèi)生醫(yī)療、住房等。

相對(duì)于一般公共政策來(lái)說(shuō)，社會(huì)政策在政策對(duì)象、惠及方式和功能等方面有自己的特點(diǎn)：第一，社會(huì)政策的對(duì)象是部分困難民眾，具有一定的排他性；第二，社會(huì)政策常常通過(guò)特殊的組織體系和政策安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樯鐣?huì)政策對(duì)象（比如老人和殘疾人）常常缺乏一般人獲得某些資源的能力；第三，社會(huì)政策更傾向于通過(guò)向困難群體提供福利來(lái)改善他們的生活，緩解社會(huì)不公正。

3.社會(huì)政策的實(shí)質(zhì)與特征

社會(huì)政策是指向社會(huì)性目標(biāo)的政策，是促進(jìn)人民福利進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的政策。政府動(dòng)員、配置社會(huì)資源投向社會(huì)領(lǐng)域的目的是改善困難人群和廣大人民的生活水平，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)秩序的改善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理。

社會(huì)政策實(shí)質(zhì)上是政府在社會(huì)福利事務(wù)領(lǐng)域的干預(yù)行動(dòng)。社會(huì)政策的基本特征：第一，權(quán)威性。社會(huì)政策是由政府或社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)制定和發(fā)布的，具有很強(qiáng)的合法性，并被有組織地加以實(shí)施；第二，較強(qiáng)的價(jià)值取向。社會(huì)政策是支持弱勢(shì)群體和困難群體的，它通過(guò)社會(huì)財(cái)富再分配來(lái)緩解由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成的不公平；第三，追求社會(huì)公平。社會(huì)政策的目的是通過(guò)制度安排，向那些遭遇不公平待遇、又處于生活困境的人提供幫助，以促進(jìn)公平；第四，一定的公共性（或排他性）。

4.社會(huì)政策的發(fā)展歷程

（1）實(shí)踐

學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)政策的研究常常自英國(guó)1601年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》起。16世紀(jì)，英國(guó)以紡織業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，城市中出現(xiàn)大量失業(yè)者、貧民、流浪者。為了維護(hù)社會(huì)秩序，當(dāng)時(shí)英國(guó)政府制訂了濟(jì)貧法，對(duì)不能維持自己基本生活的貧困者實(shí)施救濟(jì)，這被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)政策實(shí)踐的開(kāi)端。16、17世紀(jì)英國(guó)的職工法、濟(jì)貧法和安置法三個(gè)法規(guī)的頒布被作為社會(huì)政策形成的重要標(biāo)志。19世紀(jì)，各種社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾激烈，產(chǎn)生了各種社會(huì)反應(yīng)模式：激進(jìn)的社會(huì)革命模式、比較溫和的社會(huì)改良模式、自由放任模式。

（2）社會(huì)政策研究

社會(huì)政策作為一個(gè)概念最早由德國(guó)學(xué)者提出，而其社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)是當(dāng)時(shí)俾斯麥政府的社會(huì)保險(xiǎn)法的建立。俾斯麥領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級(jí)政府為了對(duì)付日益高漲的工人運(yùn)動(dòng)，采取“胡蘿卜加大棒”的策略，而社會(huì)保險(xiǎn)法的實(shí)施在客觀上對(duì)工人的基本生活給予了某種保護(hù)。

德國(guó)以施穆勒（Gustav Schmoller）、瓦格納（Adolph Wagner）等人為代表的講壇社會(huì)主義學(xué)派，于1873年組建了社會(huì)政策學(xué)會(huì)，研究如何通過(guò)社會(huì)政策來(lái)促進(jìn)社會(huì)改良，維護(hù)資本主義制度。他們認(rèn)為，通過(guò)國(guó)家干預(yù)措施，約束市場(chǎng)的自由波動(dòng)，實(shí)施國(guó)家財(cái)政調(diào)節(jié)的再分配，解決工人階級(jí)的基本生活保障問(wèn)題，才能避免自由放任資本主義的弊端，也可以防止馬克思主義的工人階級(jí)革命。社會(huì)政策被認(rèn)為是依照立法和行政手段，以排除財(cái)富分配過(guò)程中弊害的國(guó)家政策。其主要目的是國(guó)家保護(hù)勞動(dòng)者，改變財(cái)富的國(guó)民分配，使勞動(dòng)階級(jí)獲得利益。

社會(huì)政策研究的發(fā)展主要是在英國(guó)實(shí)現(xiàn)的。1884年在英國(guó)倫敦成立了費(fèi)邊社（Fabian-Society），聚集了包括L.T.霍布豪斯（L.T.Hobhouse）等人在內(nèi)的一大批改良主義傾向的新自由主義學(xué)者。他們舉辦各種論壇和沙龍，主張通過(guò)民主的方式，推動(dòng)議會(huì)立法實(shí)施社會(huì)改良。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的研究，英國(guó)于1942年公布了《貝弗里奇報(bào)告》，并于1948年宣布建成福利國(guó)家。英國(guó)政府制定了一系列有關(guān)工傷、疾病、失業(yè)、年老、家庭津貼等方面的政策，由政府保障公民的最低生活需要，提供普遍性的社會(huì)保險(xiǎn)，國(guó)家向其國(guó)民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡亩喾N福利與照顧。

三、社會(huì)政策的基本要素、類型與功能

1.社會(huì)政策的要素

社會(huì)政策的基本要素是指組成社會(huì)政策的基本要件，即它是由哪些必不可少的東西組成的。簡(jiǎn)略地說(shuō)，包括社會(huì)政策主體、社會(huì)政策對(duì)象、社會(huì)政策文本、社會(huì)政策資源和社會(huì)政策運(yùn)行。

社會(huì)政策過(guò)程是指社會(huì)政策從制定形成到實(shí)施的過(guò)程，它是各方行動(dòng)者圍繞著政策規(guī)定的確立和政策規(guī)定的實(shí)施而展開(kāi)的互動(dòng)過(guò)程。廣義的社會(huì)政策過(guò)程包括社會(huì)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題的政策動(dòng)議、政策方案的形成、政策方案的選定、政策文本的編寫(xiě)、政策的發(fā)布、政策的貫徹實(shí)施、政策實(shí)施過(guò)程監(jiān)控、政策效能評(píng)估、政策的完善和修訂等一系列內(nèi)容。

2.社會(huì)政策的類型

英國(guó)社會(huì)政策學(xué)者理查德●蒂特馬斯（Richard Titmuss）根據(jù)社會(huì)政策的功能提出了三分法：（1）殘補(bǔ)性福利政策。它認(rèn)為應(yīng)該首先發(fā)揮市場(chǎng)和家庭的功能來(lái)滿足個(gè)人的需求。只有當(dāng)這兩個(gè)渠道失效后，社會(huì)福利制度才發(fā)揮作用，而且是臨時(shí)發(fā)揮作用。福利制度主要就是指以家庭生計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的社會(huì)救助制度。（2）工業(yè)成就性社會(huì)政策。通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制立法來(lái)實(shí)現(xiàn)個(gè)人福利和工作成就的掛鉤。這種社會(huì)政策主要是指歐洲大陸的社會(huì)保險(xiǎn)政策。它不考慮收入再分配，也不考慮社會(huì)團(tuán)結(jié)等社會(huì)主義理想。（3）制度再分配性社會(huì)政策。把社會(huì)福利當(dāng)作社會(huì)的主要制度，在市場(chǎng)體系之外提供普遍的福利，滿足人類社會(huì)的基本需要。它主要是根據(jù)社會(huì)平等原則，通過(guò)收入再分配來(lái)促進(jìn)社會(huì)改善。這其實(shí)就是指北歐國(guó)家的社會(huì)福利制度。

英國(guó)學(xué)者馬歇爾按照社會(huì)發(fā)展歷史將公民權(quán)利劃分為三種：民事（公民）權(quán)利（civil right）、政治權(quán)利（political right）和社會(huì)權(quán)利（social right）。民事權(quán)利指人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、言論自由、信仰自由等基本人權(quán)；政治權(quán)利是指參與政治的權(quán)利，普遍的選舉權(quán)是核心；社會(huì)權(quán)利則是公民當(dāng)然從國(guó)家那里享有獲得教育、健康和養(yǎng)老等權(quán)利。

丹麥學(xué)者艾斯平-安德森在《福利資本主義的三個(gè)世界》中主張去商品化，認(rèn)為社會(huì)分層與就業(yè)才是福利國(guó)家的特性。

西方福利國(guó)家的社會(huì)福利是制度性的、普惠的。

3.社會(huì)政策的功能

（1）滿足人的需要。亞多夫、伊恩●高夫認(rèn)為需要與需求不同。需求是指人索求某種東西的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)，是指的“想要”。在學(xué)科領(lǐng)域上，它更多地被用于經(jīng)濟(jì)學(xué)。社會(huì)福利、社會(huì)政策中更多地使用需要（need）的概念，指的是人之所作為人所必需的獲得某種東西的動(dòng)機(jī)和行動(dòng)，也就是人的基本需要。人的需要是指本應(yīng)得到滿足但卻沒(méi)有被滿足的人的要求，是人的生存、幸福、充實(shí)所必需的物質(zhì)、心理、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)等方面的要求。（2）解決社會(huì)問(wèn)題。（3）維持社會(huì)穩(wěn)定。

四、社會(huì)政策的新發(fā)展

20世紀(jì)70年代末以來(lái)，新右派強(qiáng)烈指責(zé)福利國(guó)家制度，認(rèn)為福利國(guó)家建設(shè)引發(fā)的社會(huì)福利攀升阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了20世紀(jì)70年代西方國(guó)家的經(jīng)濟(jì)蕭條。作為對(duì)新右派上述觀點(diǎn)的一種理論回應(yīng)，發(fā)展型社會(huì)政策揭示了福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一性，主張通過(guò)投資性社會(huì)政策，在促進(jìn)社會(huì)福利發(fā)展的同時(shí)獲得經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的可持續(xù)性發(fā)展。

發(fā)展型社會(huì)政策由前加州大學(xué)柏克萊分校社會(huì)福利學(xué)院院長(zhǎng)米治理教授（Midgley）等提出。其基本觀點(diǎn)是社會(huì)投資，即投資于更能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)項(xiàng)目，投資于人力資本，投資于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，投資于社會(huì)資本，投資于資產(chǎn)發(fā)展。發(fā)展型社會(huì)政策不僅關(guān)注社會(huì)福利接受者、貧困者、需要救助者，而且探索如何提高所有人的福利。

五、我國(guó)的社會(huì)政策實(shí)踐

改革前，比較成型的社會(huì)政策很少，差不多只有“五?！闭?。這與普遍貧困有關(guān)。我國(guó)的社會(huì)政策與改變貧困的經(jīng)濟(jì)政策聯(lián)系在一起，我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)—社會(huì)政策，比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消農(nóng)業(yè)稅的政策。社會(huì)政策主要在民政領(lǐng)域，即狹義的社會(huì)福利，解決由市場(chǎng)化改革帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)了社會(huì)保障制度的改革，也表現(xiàn)為社會(huì)政策的發(fā)展。

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)政策正在迎來(lái)社會(huì)政策時(shí)代。社會(huì)政策時(shí)代具有如下一些基本特征：社會(huì)公正理念在社會(huì)中獲得普遍認(rèn)可；社會(huì)福利政策被制定和實(shí)施；社會(huì)福利政策普遍發(fā)展并覆蓋人們正常生活的諸多領(lǐng)域；有效實(shí)施社會(huì)政策的組織體系的建立；經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策體系是整合的。

關(guān)于社會(huì)政策托底。對(duì)什么是“托底”、托什么底和怎樣托底還需要有更深刻的認(rèn)識(shí)。我們理解，社會(huì)政策托底就是“應(yīng)保盡?！保@是基本的。但是，還要實(shí)施積極的社會(huì)政策托底，包括積極的社會(huì)政策與積極實(shí)施社會(huì)政策，且這兩個(gè)方面要有機(jī)結(jié)合。積極托底的社會(huì)政策要有倫理的視角、經(jīng)濟(jì)的視角、政治的視角、社會(huì)的視角和發(fā)展的視角。見(jiàn)圖1。

圖1　社會(huì)政策托底的綜合效應(yīng)

社會(huì)政策首先要托基本民生之底，也要托社會(huì)心理之底，托社會(huì)結(jié)構(gòu)之底。社會(huì)政策的實(shí)施要實(shí)現(xiàn)“獲得感”，同時(shí)社會(huì)政策要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展。