民族地區(qū)的公共服務(wù)

文/王延中

民族地區(qū)的公共服務(wù)

文/王延中

一、民族地區(qū)的公共服務(wù)

民族地區(qū)和民族地區(qū)的公共服務(wù)都具有特殊性。法律意義上的民族地區(qū)和現(xiàn)實(shí)中的民族地區(qū)是有差別的：法律上的民族地區(qū)是指實(shí)現(xiàn)了民族自治的地方，目前全國共5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州和120個(gè)自治縣（旗），這些地區(qū)占全國陸地面積的64％，面積雖很大，但又不完全是邊疆和西部地區(qū)，中部地區(qū)也有民族區(qū)域自治地方，如浙江的景寧。

新中國成立以后，少數(shù)民族人口在全國總?cè)丝谥械谋戎爻掷m(xù)增加，有些是自然增長(zhǎng)，有些是由于政策變化導(dǎo)致的。第6次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，少數(shù)民族人口，1953年為3532萬人，占全國總?cè)丝诘?.06％；1964年為4002萬人，占5.76％；1982年為6730萬人，占6.68％；1990年為9120萬人，占8.04％；2000年為10643萬人，占8.41％；2010年為11379萬人，占8.49％。超過1000萬人口的少數(shù)民族地區(qū)有多個(gè)，500萬以上的也不少。中國各民族的人口分布呈現(xiàn)大散居、小聚居、交錯(cuò)雜居的特點(diǎn)。中國西部地區(qū)是少數(shù)民族分布最集中的區(qū)域。西部邊疆9個(gè)省、自治區(qū)居住著全國近60％的少數(shù)民族人口。由于西部省區(qū)面積廣大，少數(shù)民族聚居區(qū)大都地廣人稀、人口密度較小。

中國從自己的國情和實(shí)際出發(fā)，在少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治制度。全國共建立了155個(gè)民族自治地方，包括5個(gè)自治區(qū)、30個(gè)自治州、120個(gè)自治縣（旗）。55個(gè)少數(shù)民族中，有44個(gè)建立了自治地方，實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族總?cè)丝诘?1％，民族自治地方的面積占全國國土面積的64％。

民族地區(qū)實(shí)際上和省的制度是有差異的。改革開放以后，民族自治地方的發(fā)展與東部沿海地區(qū)的差距拉大，一方面是經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化水平差距很大，另一方面是公共服務(wù)差距很大（見圖1、圖2）。公共服務(wù)差距大，一方面是因?yàn)槊褡遄灾蔚貐^(qū)的財(cái)力不足，更多依賴中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，另一方面民族地區(qū)，特別是在一些地方，比如西藏，基本上沒有實(shí)行過市場(chǎng)化的公共服務(wù)，現(xiàn)在免費(fèi)的范圍還逐步擴(kuò)展到教育等公共服務(wù)。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)之后，西部省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度比東部快，來自于東部地區(qū)援疆、援藏的一些政策和中央的一些財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，再加上這些地區(qū)的投資拉動(dòng)效應(yīng)比較明顯，民族地區(qū)的公共服務(wù)有了快速發(fā)展。但總體發(fā)展水平依然比較落后。

圖1　2011年全面實(shí)現(xiàn)小康程度

民族地區(qū)加強(qiáng)公共服務(wù)的意義重大。一是落實(shí)全國區(qū)域平衡發(fā)展的重大戰(zhàn)略，西部大開發(fā)政策關(guān)系到“一帶一路”建設(shè)。二是落實(shí)民族政策，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)共同”①的必要措施。三是民族地區(qū)社會(huì)治理的重要手段，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要抓手。四是建設(shè)和諧穩(wěn)定邊疆的重要舉措。五是建成全面小康社會(huì)的保障。

圖2　民族省份與全國小康實(shí)現(xiàn)程度的差距

二、關(guān)于民族地區(qū)公共服務(wù)調(diào)查的數(shù)據(jù)情況

我們?cè)O(shè)置了50個(gè)調(diào)查點(diǎn)，每個(gè)點(diǎn)是一個(gè)縣，對(duì)50個(gè)縣做了問卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)論如下。

（一）對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施配置的認(rèn)識(shí)

被調(diào)查民族地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展較快，但各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施配置不均衡?？傮w來看，調(diào)查地區(qū)的村道、公共衛(wèi)生室或醫(yī)院、教育設(shè)施的覆蓋率都在80％以上，而殘疾人無障礙及康復(fù)設(shè)施、老年服務(wù)中心、路燈的覆蓋率偏低。說明隨著“村村通”的實(shí)施、新醫(yī)改的推進(jìn)、九年義務(wù)教育的普及，農(nóng)村道路供給、基層醫(yī)療衛(wèi)生條件、教學(xué)條件有了很大程度的改善。

分民族來看，調(diào)查地區(qū)內(nèi)的水族、藏族、裕固族、鄂溫克族、達(dá)斡爾族、其他民族受訪家庭的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施整體覆蓋率低，發(fā)展水平較落后。達(dá)斡爾族受訪家庭的村道覆蓋率僅為74.7％，裕固族受訪家庭的公共衛(wèi)生室或醫(yī)院的覆蓋率僅為48.3％，裕固族、鄂溫克族受訪家庭教育設(shè)施的覆蓋率都沒有超過30.0％。治安設(shè)施覆蓋率最高的是維吾爾族受訪家庭（95.4％）。

殘疾人無障礙及康復(fù)設(shè)施覆蓋率高的有哈薩克族受訪家庭（71.4％）、維吾爾族受訪家庭（51.0％）。分區(qū)域（省份）來看，西北調(diào)查地區(qū)殘疾人無障礙及康復(fù)設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施、治安設(shè)施的覆蓋率比西南調(diào)查地區(qū)至少高出10個(gè)百分點(diǎn)，但是公共廁所、教育設(shè)施、公共衛(wèi)生室或醫(yī)院的覆蓋率顯著低于西南調(diào)查地區(qū)。青海、甘肅、貴州調(diào)查地區(qū)的農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率整體較低。

農(nóng)村受訪者對(duì)村道、公共衛(wèi)生設(shè)施、教育設(shè)施的滿意率不高，分別為32.4％、40.9％、44.0％。農(nóng)村受訪者對(duì)殘疾人無障礙及康復(fù)設(shè)施、老年服務(wù)中心、路燈、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所及器材、衛(wèi)生設(shè)施滿意率較好。

分析其原因，一是鄉(xiāng)村道路不僅決定著農(nóng)產(chǎn)品能否及時(shí)、低成本的運(yùn)出，而且直接影響農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)勞動(dòng)率，直接影響農(nóng)民的收入水平。此外，現(xiàn)實(shí)中民族地區(qū)鄉(xiāng)村道路也存在總量供給不足的問題；二是農(nóng)村優(yōu)秀醫(yī)生的匱乏和看病難、看病貴的問題并存；三是農(nóng)村教師素質(zhì)較低，導(dǎo)致農(nóng)村教育質(zhì)量不高。

分民族來看，漢族受訪者、維吾爾族受訪者、景頗族受訪者、塔吉克族受訪者、傣族受訪者對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意率相對(duì)較高，苗族受訪者、納西族受訪者、佤族受訪者、哈薩克族受訪者對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意率低于總體水平。

分區(qū)域（省份）來看，西北調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意率總體好于西南調(diào)查地區(qū)的受訪者，但西南調(diào)查地區(qū)的教育設(shè)施滿意率比西北地區(qū)高出12.9個(gè)百分點(diǎn)。貴州受訪者對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意率低于總體水平。

受教育程度也是影響農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施滿意率的重要因素。上過大學(xué)的受訪者對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意率比未上學(xué)受訪者整體上低10個(gè)百分點(diǎn)，受教育程度與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滿意率存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

在問及“農(nóng)村地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題有哪些”時(shí)，受訪居民普遍認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的主要原因在于政府方面，政府資金投入不足是最主要原因，其次是領(lǐng)導(dǎo)不重視、規(guī)劃不科學(xué)，分別為63.8％、33.8％、24.7％。

分民族來看，大多數(shù)受訪者將政府資金投入不足作為最大問題，土族受訪者（48.4％）將規(guī)劃不科學(xué)作為最大問題，達(dá)斡爾族受訪者（71.2％）、塔吉克族受訪者（45.1％）將領(lǐng)導(dǎo)不重視為最大問題。

分調(diào)查區(qū)域（省份）來看，除青海調(diào)查地區(qū)把規(guī)劃不科學(xué)作為基礎(chǔ)設(shè)施滯后的第一原因外，內(nèi)蒙古、甘肅、云南、新疆、貴州調(diào)查地區(qū)都把政府資金投入不足列為最主要原因，云南調(diào)查地區(qū)71.1％農(nóng)村受訪者認(rèn)為政府資金投入不足，甘肅調(diào)查地區(qū)53.6％的受訪者把自然環(huán)境約束作為第二大制約因素。

（二）對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的認(rèn)識(shí)

被調(diào)查民族地區(qū)受訪者對(duì)本地政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的滿意度的結(jié)果表明，調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)政府在一般性社會(huì)治安事件、自然災(zāi)害事件、傳染病及公共衛(wèi)生事故、生產(chǎn)安全事故的應(yīng)對(duì)能力的滿意率較高，但對(duì)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對(duì)暴力恐怖事件、群體性突發(fā)事件能力滿意率相對(duì)偏低。

民族地區(qū)受訪者對(duì)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力的滿意率存在一定的民族差異、地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異。

（三）對(duì)當(dāng)?shù)卣话愎卜?wù)和工作方式的認(rèn)識(shí)

圍繞全面建設(shè)小康社會(huì)，不論民族、城鄉(xiāng)、地區(qū)、受教育程度，所有受訪者都將加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作為本地建成全面小康社會(huì)的最主要建議。但在其他建議上，受訪者中存在一定的民族差異、城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、受教育程度導(dǎo)致的差異。

被調(diào)查民族地區(qū)受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣韵路矫婀ぷ鞯暮迷u(píng)比例較高：提供義務(wù)教育（84.3％）、提供公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)（77.2％）、為群眾提供社會(huì)保障（76.3％）、堅(jiān)持為人民服務(wù)的態(tài)度（71.4％）、打擊犯罪，維護(hù)社會(huì)治安（71％）。調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣ぷ骱迷u(píng)比例較低的方面有：依法辦事，執(zhí)法公平（59.5％）、公開、公平、公正選拔干部和官員（56.5％）、擴(kuò)大就業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)（56.2％）、為中低收入者提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房（52.3％）、政府信息公開，提高政府工作的透明度（52.2％）和廉潔奉公，懲治腐?。?0.3％）。

數(shù)據(jù)說明，調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣谝话愕墓卜?wù)如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和社會(huì)治安方面所做的工作評(píng)價(jià)較好，但對(duì)政府自身的工作方式，如依法和執(zhí)法方面、干部選拔方面、信息公開和反腐倡廉等方面以及政府在擴(kuò)大就業(yè)和保障中低收入者住房方面評(píng)價(jià)較低。

從各民族受訪者的差異來看，調(diào)查地區(qū)苗族受訪者幾乎在所有方面對(duì)當(dāng)?shù)卣迷u(píng)比例都較低，尤其對(duì)當(dāng)?shù)卣谝韵路矫婀ぷ鞯暮迷u(píng)比例低于調(diào)查地區(qū)受訪者總體水平：保護(hù)環(huán)境、治理污染（49.4％），政府辦事效率（47.9％），發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加人們的收入（47.5％），依法辦事、執(zhí)法公平（43.5％），擴(kuò)大就業(yè)、增加就業(yè)機(jī)會(huì)（41.5％），公開、公平、公正選拔干部和官員（39.8％），為中低收入者提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房（36.0％），廉潔奉公、懲治腐敗（35.4％），政府信息公開、提高政府工作的透明度（34.8％）。

藏族、傣族、景頗族、裕固族受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣黜?xiàng)工作好評(píng)比例都較高，彝族受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣蟛糠止ぷ骱迷u(píng)比例都較高。布依族、侗族、水族受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣黜?xiàng)工作的好評(píng)比例都較低。佤族、土族、達(dá)斡爾族和鄂溫克族受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣蟛糠止ぷ骱迷u(píng)比例都較低。調(diào)查地區(qū)不同民族受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣凇傲疂嵎罟?、懲治腐敗”方面好評(píng)比例較低的5個(gè)民族受訪者是：普米族（34.3％）、布依族（31.3％）、達(dá)斡爾族（28.2％）、土族（25.6％）、鄂溫克族（20.7％）。

從地區(qū)差異來看，西北調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣黜?xiàng)工作的好評(píng)比例較高。西北和西南調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)當(dāng)?shù)卣迷u(píng)差別超過5％的方面包括：堅(jiān)持為人民服務(wù)的態(tài)度（西北調(diào)查地區(qū)受訪者好評(píng)比例為74.1％、西南為68.7％）、打擊犯罪、維護(hù)社會(huì)治安（西北調(diào)查地區(qū)受訪者好評(píng)比例為76.4％、西南為65.7％）、保護(hù)環(huán)境、治理污染（西北調(diào)查地區(qū)受訪者好評(píng)比例為67.3％、西南為60.2％）、依法辦事、執(zhí)法公平（西北調(diào)查地區(qū)受訪者好評(píng)比例為62.1％、西南為57.0％）、為中低收入者提供廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房（西北調(diào)查地區(qū)受訪者好評(píng)比例為57.2％、西南為47.4％）。

（四）對(duì)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)

我國提出2020年全面建成小康社會(huì)這一目標(biāo)，那么，受訪者對(duì)這一目標(biāo)的預(yù)期又會(huì)怎樣呢？78.6％的受訪者對(duì)2020年所在地區(qū)全面建成小康社會(huì)有信心。具體而言，有17.9％的受訪者對(duì)2020年所在地區(qū)全面建成小康社會(huì)很有信心，有60.8％的受訪者則對(duì)2020年所在地區(qū)全面建成小康社會(huì)有信心，10.2％的受訪者對(duì)2020年所在地區(qū)全面建成小康社會(huì)沒什么信心，還有1.2％的受訪者則認(rèn)為2020年所在地區(qū)全面建成小康社會(huì)是不可能的，此外還有10％表示沒聽說過這一提法。可見，受訪者對(duì)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)的態(tài)度比較積極，對(duì)國家和政府充滿信心。

（五）對(duì)社會(huì)公平狀況的認(rèn)識(shí)

從調(diào)查地區(qū)受訪者對(duì)社會(huì)總體公平狀況的評(píng)價(jià)來看，受訪者對(duì)于目前社會(huì)的公平狀況較為滿意，其中，認(rèn)為很公平和比較公平的比例相加為78.1％。就不同民族來看，大部分民族受訪者都認(rèn)為總體上社會(huì)公平程度較高，但以下3個(gè)少數(shù)民族受訪者總體公平感程度較低，比例分別是：達(dá)斡爾族（67.5％）、普米族（65.7％）、哈薩克族（61.5％）。

受訪者總體公平感在戶籍和區(qū)域方面差異不太明顯，但不同省份調(diào)查地區(qū)受訪者有較大差異，6省調(diào)查地區(qū)受訪者總體公平感由高到低依次是：甘肅（89.4％）、青海（81.9％）、新疆（80.9％）、云南（76.5％）、貴州（75.5％）、內(nèi)蒙古（73.8％）。云南、貴州和內(nèi)蒙古調(diào)查地區(qū)受訪者總體上感到公平的比例較低。此外，受訪者總體社會(huì)公平感方面沒有顯著的學(xué)歷差異。

調(diào)查地區(qū)受訪者在具體生活領(lǐng)域的公平感按照比例高低依次是：教育公平（81.3％）、醫(yī)療公平（79.7％）、語言文字公平（78.7％）、法律公平（74.5％）、社會(huì)保障公平（74.2％）、住房公平（71.5％）、政治公平（68.2％）、信息公平（66.6％）、政府辦事公平（63.5％）、就業(yè)發(fā)展公平（61.7％）。可見，調(diào)查地區(qū)受訪者認(rèn)為教育和醫(yī)療方面的公平程度較高但在政治公平、信息公平、政府辦事公平和就業(yè)發(fā)展公平方面的公平感較低。

三、促進(jìn)民族地區(qū)公共服務(wù)發(fā)展的建議

第一，穩(wěn)步推進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)，為全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，正確處理發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系，切實(shí)解決民族地區(qū)發(fā)展中面臨的突出矛盾和問題，防止把轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)利益競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)矛盾演變?yōu)槊褡鍐栴}和宗教問題。

第三，利用上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、內(nèi)地援助和本地資源，大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，切實(shí)保障和改善民生。

第四，從全國發(fā)展一盤棋和對(duì)外開放大格局出發(fā)考慮民族地區(qū)的整體發(fā)展，實(shí)事求是、因地制宜解決不同民族地區(qū)發(fā)展中的特殊問題和急迫問題。

由于民族地區(qū)大多處于國家邊疆地帶，加快少數(shù)民族和民族地區(qū)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)固邊睦鄰和邊疆繁榮穩(wěn)定的重要支柱。從全黨、全國來說，必須從國家一盤棋考慮問題，必須從國家國際戰(zhàn)略布局考慮民族地區(qū)的發(fā)展問題。要抓住“一帶一路”建設(shè)的重大機(jī)遇，謀劃民族地區(qū)的總體定位和區(qū)域定位。

不同民族地區(qū)更要從國家整體發(fā)展和國際戰(zhàn)略出發(fā)謀劃自己的發(fā)展方向和重點(diǎn)，從自身實(shí)際和區(qū)情出發(fā)，找準(zhǔn)制約發(fā)展的瓶頸和障礙，對(duì)癥下藥，打牢基礎(chǔ)，穩(wěn)步發(fā)展。全國150多個(gè)民族區(qū)域自治地方、9個(gè)邊疆省區(qū)、8個(gè)民族省份和眾多沿邊地區(qū)，要在貫徹落實(shí)中央及上級(jí)部門指示精神的同時(shí)，在吃透本地情況和發(fā)展道路上下功夫，實(shí)事求是、因地制宜謀發(fā)展，保穩(wěn)定，奔小康。

一是發(fā)展現(xiàn)代就業(yè)模式，促進(jìn)農(nóng)村富裕勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移流動(dòng)和勞務(wù)輸出，扶持民族地區(qū)大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，民族地區(qū)勞務(wù)輸出占當(dāng)?shù)鼐用袷杖氡戎夭粩嗌仙黠@低于內(nèi)地和沿海地區(qū)，需要進(jìn)一步擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)、提高勞務(wù)收入比重。提高與信息化關(guān)聯(lián)的就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，轉(zhuǎn)變民族地區(qū)居民擇業(yè)觀念，改變過去認(rèn)為只有進(jìn)入機(jī)關(guān)或國有企事業(yè)單位才算有了工作的思維意識(shí)。二是不斷加大扶貧攻堅(jiān)力度。進(jìn)一步完善民族地區(qū)扶貧開發(fā)及社會(huì)保障制度，針對(duì)集中連片貧困地區(qū)，要完善和細(xì)化扶貧政策和優(yōu)惠政策，不僅要注重資金、實(shí)物方面的給予，更要加強(qiáng)技術(shù)推廣培訓(xùn)和扶貧培訓(xùn)工作，通過培訓(xùn)轉(zhuǎn)變觀念，提高就業(yè)技能，幫助居民實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、最大限度減少貧困人口。三是教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)均等化的問題。四是民族地區(qū)黨委政府必須進(jìn)一步理順社會(huì)治理思路，提升社會(huì)治理能力。

①“兩個(gè)共同”，共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展，首次提出于2003年3月。在全國政協(xié)十屆一次會(huì)議上，胡錦濤明確指出，“共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展”是新世紀(jì)新階段民族工作的主題。