供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會資源配置效率

文/馬慶鈺

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會資源配置效率

文/馬慶鈺

馬慶鈺：國家行政學(xué)院教授

供給側(cè)改革全稱為“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，從2013年開始逐漸成為一個熱點(diǎn)話題。特別是2015年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議以來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革備受中央重視，成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的戰(zhàn)略新政。從經(jīng)濟(jì)與社會連帶性發(fā)展的角度看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在著眼于經(jīng)濟(jì)資源配置的同時，也要關(guān)注社會資源的配置；在解決物質(zhì)消費(fèi)品供給錯位問題的同時，也要重視服務(wù)性消費(fèi)品供給短缺問題；在發(fā)力激活市場性主體的同時，也要著力培育服務(wù)性社會組織；在發(fā)揮科技創(chuàng)新引領(lǐng)作用的同時，也要強(qiáng)調(diào)制度供給的核心地位。

一、社會資源配置的兩種途徑

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，說到底就是解決資源配置障礙，提高資源配置效率。一談到資源配置，首先就是經(jīng)濟(jì)資源的配置。實際上從整個社會的發(fā)展來看，還有社會資源和政治資源（類似的還有文化資源等），經(jīng)濟(jì)資源配置針對的是物質(zhì)消費(fèi)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，社會資源配置針對的是社會服務(wù)產(chǎn)品的需求與供給質(zhì)量，政治資源配置針對的是公共權(quán)力產(chǎn)品的質(zhì)量。

資源配置方式主要有兩個選擇：一個是以計劃或者壟斷為主的做法，另一個是以市場選擇為主的做法。以計劃或者壟斷為主配置資源的好處是權(quán)力說了算，屏蔽了其他復(fù)雜因素，決策簡單快速，在一定程度上也會追求均貧富目標(biāo)；其問題是抑制了人們的創(chuàng)造性和社會活力，久而久之導(dǎo)致成本高和效率低以及產(chǎn)生特權(quán)腐敗階層。在社會極度落后、資源極度匱乏和國家政權(quán)初始的環(huán)境中，或者是在“傳統(tǒng)社會階段”和“準(zhǔn)備起飛階段”，往往采用以計劃或者壟斷性資源配置的方式。以市場選擇為主的資源配置方式，能夠最大程度地優(yōu)勝劣汰和激發(fā)社會成員生產(chǎn)能力，使資源配置趨于優(yōu)化且具有強(qiáng)勁的資源增值力，帶動經(jīng)濟(jì)不斷增長和社會發(fā)展；其問題是無限競爭和馬太效應(yīng)需要政府來拾遺補(bǔ)缺和校正偏差。雖然這兩種資源配置方式各有優(yōu)劣，但是兩害相比取其輕，市場選擇為主的方式，最終還是成為世界各國的普遍做法，發(fā)達(dá)國家不僅在經(jīng)濟(jì)資源方面，而且也運(yùn)用到社會資源和政治資源的配置上。

中國改革開放至今的將近40年中，是從以計劃為主走向以市場為主的轉(zhuǎn)變過程。只是，針對不同資源采取了不同的做法。經(jīng)濟(jì)資源開放的難度最低，獲得共識比較容易，因而市場化的進(jìn)程也最快。從1992年到現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)行了24年的努力。政治資源開放的難度最高，幾乎沒有認(rèn)同度，因而基本不涉及政治資源的市場配置。社會資源開放的難度比較高，共識度也相對低，因而市場配置的程度相當(dāng)?shù)?。但是?002年開始，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新的認(rèn)識和實踐都在逐步積累中。

所謂社會資源配置的開放配置，就是放棄公共部門對（如養(yǎng)老服務(wù)、衛(wèi)生與健康服務(wù)、教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、弱勢群體服務(wù)、公益與慈善等）社會服務(wù)消費(fèi)品的計劃思維和封閉性做法，采用多元和競爭方式來配置資源。進(jìn)一步說，就是把“讓市場在資源配置中起決定性作用”的理念同樣貫穿于社會服務(wù)和公益慈善領(lǐng)域中，在政府簡政放權(quán)和打破壟斷機(jī)制的同時，放開對社會組織發(fā)育和其他相關(guān)要素的限制，逐步形成公共服務(wù)供給的社會選擇機(jī)制，從而降低社會資源配置成本，提高社會服務(wù)供給品質(zhì)和效率。在社會資源配置的現(xiàn)實選擇中，仍然存在新舊兩條路徑的博弈。一面是對開放和市場機(jī)制的積極態(tài)度。2004年中央提出要“整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”；2012年黨的十八大首次提出“加快形成現(xiàn)代社會組織體制”；2013年初國務(wù)院第七次機(jī)構(gòu)改革首次正式提出“四類社會組織簡化登記”；同年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；2015年印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》；2016年又頒布《中華人民共和國慈善法》。這些都是對推進(jìn)社會資源配置市場化的利好法規(guī)政策。另一面則是傳統(tǒng)封閉和壟斷性的堅持。雖然多元參與社會管理和治理的理念出現(xiàn)并廣被認(rèn)可，但公權(quán)力一方利用“控球后衛(wèi)”的地位和資源優(yōu)勢“打獨(dú)球”，致使其他社會治理主體在場上“無球空跑”的現(xiàn)象仍然比較突出。比如官辦社會組織的陣容仍然強(qiáng)大，根基仍然深厚，短期內(nèi)難有根本改變。它們以各類“橋梁與紐帶”的名義，占有大量公共資源，官僚化了社會組織領(lǐng)域的生態(tài)，對社會資源配置效率的影響總體而言是消極大于積極，比如在“四類社會組織直接登記”問題上，雖然已有法律支持，但現(xiàn)實操作中仍然障礙重重，落地困難。

比較有代表性的是2016年年初發(fā)生的事業(yè)單位改革的方向之爭。黨的十八屆三中全會全面深化改革決定和十三五規(guī)劃中，都明確提出“推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織?！钡糠值胤礁鶕?jù)國家事業(yè)單位登記管理局2015年底的《事業(yè)單位、社會團(tuán)體及企業(yè)等組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位設(shè)立登記辦法》，推動將民辦非企業(yè)單位轉(zhuǎn)為事業(yè)單位。其中最為典型的是浙江于2016年2月印發(fā)《關(guān)于開展建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度試點(diǎn)促進(jìn)民辦公益事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，規(guī)定“凡具有國有資產(chǎn)成份、且不以營利為目的，從事教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公益活動的民辦公益服務(wù)機(jī)構(gòu)，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)審核同意，可登記為事業(yè)單位法人?！?/p>

新舊路徑的博弈，資源配置方式的不確定性，值得認(rèn)真思考在社會服務(wù)供給領(lǐng)域進(jìn)行供給側(cè)改革的必要性和迫切性。

二、開放社會資源配置的效益分析

無論在經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域，還是政治領(lǐng)域，只要有條件就應(yīng)采用開放和市場化的資源配置機(jī)制，計劃只是補(bǔ)充，壟斷只是例外。因為，開放和市場機(jī)制配置資源能夠強(qiáng)化選擇、培養(yǎng)多元、促進(jìn)競爭，優(yōu)勝劣汰，說到底是不可替代的綠色“保鮮機(jī)制”，社會領(lǐng)域也不例外。從目前的實際功用看主要有三個方面。

1.符合結(jié)構(gòu)性調(diào)整的要求。習(xí)近平總書記說：“我們提的供給側(cè)改革，完整地說是‘供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革’?！Y(jié)構(gòu)性’3個字十分重要，簡稱‘供給側(cè)改革’也可以，但不能忘了‘結(jié)構(gòu)性’3個字。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)是解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給，增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率?！眮碜陨鐣?wù)方面的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在公益慈善領(lǐng)域的服務(wù)需求群體，涉及65歲以上老人約為1.37億人，各類殘疾人8502萬人，貧困人口5575萬人，優(yōu)撫對象960萬人，毒癮患者146萬人，孤兒52.5萬人，艾滋病患者約50萬人。根據(jù)賽迪顧問和中研普華公司等咨詢機(jī)構(gòu)的研究，預(yù)計到2020年，中國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模將達(dá)8萬億元，是當(dāng)前市場供給量4500億元的18倍；醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)規(guī)模也是8萬億元；民辦教育，包括民辦大中小學(xué)、學(xué)前教育、遠(yuǎn)程教育和各類教育培訓(xùn)市場規(guī)模在3萬億元左右；環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將超過5萬億元。家庭服務(wù)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等，都有巨大的發(fā)展空間。未來5年，二、三十萬億元的社會投資市場規(guī)模的形成，既是基于市場需求大而有效供給嚴(yán)重不足的強(qiáng)大刺激，也是迫于國家經(jīng)濟(jì)下行壓力，政府需要通過鼓勵創(chuàng)新型社會投資實現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長，為社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)勁發(fā)展創(chuàng)造條件。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和拉動就業(yè)。從宏觀總量看，社會組織整體對經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定具有不容忽視的影響。已有研究表明，第一，它直接創(chuàng)造GDP。社會組織已經(jīng)成為一個日益強(qiáng)大的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，它所提供的社會服務(wù)等產(chǎn)品價值構(gòu)成了社會經(jīng)濟(jì)總量的一部分。第二，它能夠帶動投資，促進(jìn)消費(fèi)。社會組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務(wù)支出活動，帶動個人、家庭、企業(yè)、政府等其他經(jīng)濟(jì)主體相應(yīng)的投資和消費(fèi)，產(chǎn)生支出的乘數(shù)效應(yīng)；社會組織對弱勢群體實施教育、醫(yī)療以及基本生活方面等援助，會引起此類服務(wù)產(chǎn)品價格的相對下降，以及受益群體實際可支配收入的增加，從而提高他們對此類產(chǎn)品的消費(fèi)。Anheier Helmut K. & Rudney Gabriel的研究揭示，美國NGO每向最終消費(fèi)者提供1美元的服務(wù)，會帶來商業(yè)領(lǐng)域額外83美分的間接支出，即乘數(shù)效應(yīng)為1.83，德國NGO支出的乘數(shù)效應(yīng)是1.43。第三，它創(chuàng)造社會資本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。社會組織不僅培育社會資本，還可以創(chuàng)造社會資本，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。從理論上講，社會資本對經(jīng)濟(jì)增長的作用機(jī)制表現(xiàn)在信任、社會規(guī)范和個人之間的社會聯(lián)系，這有利于克服非對稱信息對經(jīng)濟(jì)活動的約束，減少道德風(fēng)險和搭便車行為，降低交易費(fèi)用，使交易雙方更容易達(dá)成協(xié)議，提高經(jīng)濟(jì)活動的效率。第四，促進(jìn)就業(yè)。社會組織的經(jīng)濟(jì)活動涉及到幾十個領(lǐng)域，這些領(lǐng)域大多屬于服務(wù)行業(yè)，大量依靠勞動力，而且服務(wù)業(yè)內(nèi)部也在不斷分化，出現(xiàn)各類新興服務(wù)行業(yè)，從而給勞動者提供廣泛的、不斷增加的就業(yè)空間。社會組織的發(fā)展壯大正在孕育出一個成熟的社會部門，對于豐富產(chǎn)業(yè)形態(tài)和社會形態(tài)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展，加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程都會有極為重要的作用。

3.適應(yīng)社會矛盾變化的需要。中國目前社會主要矛盾已經(jīng)由物質(zhì)匱乏階段的人民物質(zhì)需求與生產(chǎn)供給短缺的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)為人民的參與需求旺盛與參與的制度供給短缺之間的矛盾。參照“羅斯托模型”，一個國家在經(jīng)由“準(zhǔn)備起飛階段”和“起飛階段”進(jìn)入“成熟階段”以后，社會公眾的權(quán)益訴求會發(fā)生很大變化。這個階段對應(yīng)的收入水平，參考世界銀行最新標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該在人均GDP4000美元以上。在跨入成熟階段門檻之前，社會處于物質(zhì)匱乏階段，人們更多關(guān)注的是溫飽的滿足，物質(zhì)產(chǎn)品的供不應(yīng)求成為這個階段的主要矛盾。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長使社會告別物質(zhì)匱乏階段后，社會的自主意識開始覺醒，人們的公共參與熱情和參與機(jī)制條件的短缺就成為新階段的主要矛盾。執(zhí)政管理者需要根據(jù)社會發(fā)展階段和大眾權(quán)利意識的變化適時調(diào)整政府模式，以保持公共權(quán)力和社會權(quán)利的良性互動狀態(tài)。2015年底，按照同期美元匯率計算，我國人均GDP接近8000美元。按世界銀行最近標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)踏入中上等收入國家門檻。伴隨經(jīng)濟(jì)積累與社會轉(zhuǎn)型，社會主要矛盾也在悄悄發(fā)生變化，即由物質(zhì)匱乏階段人們對于以物質(zhì)為主的產(chǎn)品需求與物質(zhì)生產(chǎn)供給不足之間的矛盾，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿藗儗τ诠彩聞?wù)的參與需求與參與機(jī)制和通道堵塞不暢之間的矛盾。這個變化的重要結(jié)果，就是帶來執(zhí)政者調(diào)整管理理念和實現(xiàn)政府模式轉(zhuǎn)型，在“改進(jìn)社會管理”和“改進(jìn)社會服務(wù)”的同時，增加“改進(jìn)社會參與”的制度與政策創(chuàng)新權(quán)重。作為社會參與的一個重要角色，社會組織無論是量的增加還是質(zhì)的提升，都備受期待。

三、用制度供給促進(jìn)社會資源配置效率

在現(xiàn)階段物質(zhì)消費(fèi)領(lǐng)域的供給側(cè)改革中，人力資源、自然資源、資金資源固然重要，但主要是科技和制度因素。而在社會服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域的供給側(cè)改革中，最主要的莫過于依賴制度供給，為第三部門發(fā)展提供更有利條件，為其在第三產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮作用創(chuàng)造更適宜環(huán)境。制度供給的著力點(diǎn)包括優(yōu)化社會組織質(zhì)量結(jié)構(gòu)、落實稅費(fèi)優(yōu)惠政策、實施社會組織國民待遇以及善待社會組織成長中的問題。

1.優(yōu)化社會組織質(zhì)量結(jié)構(gòu)

針對社會組織領(lǐng)域存在的官辦和民辦、公益和互益、數(shù)量與質(zhì)量的組織結(jié)構(gòu)方面的不平衡，進(jìn)一步深化改革，擴(kuò)大公益社會組織陣容，在十三五期間達(dá)到公益和互益7:3的組織結(jié)構(gòu)比。一是推進(jìn)有條件的官辦社會組織轉(zhuǎn)為平民組織，比如以中國足協(xié)改革為樣本，對人民團(tuán)體實行去“機(jī)關(guān)化、行政化、貴族化、娛樂化”；對免登記的社會組織“去級別化、去官員化、去財政化”，走“聯(lián)盟化、社會化、平民化”道路。二是推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會組織。所謂有條件的社會組織的主要特征是：不能回歸行政也不適宜成為企業(yè)；社會服務(wù)邊界清晰；有一定業(yè)務(wù)競爭空間、易于監(jiān)管等。不主張有條件的社會組織或者民非組織轉(zhuǎn)為事業(yè)單位，因為這不符合資源配置高效優(yōu)質(zhì)的規(guī)律，與應(yīng)有的制度供給調(diào)整方向相左。三是落實四類社會組織直接登記。國務(wù)院已出臺文件，十三五規(guī)劃明確了方向，慈善法做出了具體規(guī)定，職能部門要有所作為，拋棄雙重管理體制，為激發(fā)社會活力提供杠桿。四是落實公募資格的放開登記。對社會組織一視同仁，放棄特權(quán)組織思維，為有條件的慈善組織獲得公募資格提供條件。

2.落實稅費(fèi)優(yōu)惠政策

一是兌現(xiàn)公益社會組織申領(lǐng)捐贈票據(jù)資格，為合乎條件的社會組織公益融資打開方便之門。2016 年2月，財政部、民政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步明確公益性社會組織申領(lǐng)公益事業(yè)捐贈票據(jù)有關(guān)問題的通知》規(guī)定，在民政部門依法登記，并從事公益事業(yè)的社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位，按照《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》規(guī)定，可以到同級財政部門申領(lǐng)公益事業(yè)捐贈票據(jù)。這意味著，不論是否擁有公益性捐贈稅前扣除資格，它們都可以按照程序去申領(lǐng)捐贈票據(jù)，這意味著公益社會組織接受捐贈收入可以享受免稅，更意味著他們?nèi)谫Y渠道得以開通。與之相關(guān)的政府部門要嚴(yán)格執(zhí)行新規(guī)，確保政策落地。二是根據(jù)社會服務(wù)組織公益性設(shè)定相應(yīng)稅收優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。對于完全符合公益慈善條件的組織（不分紅），享受所有免稅減費(fèi)政策；對于半公益性社會組織（社會企業(yè)，半分紅），減半享受免稅減費(fèi)政策；對于營利性社會服務(wù)企業(yè)（分紅），根據(jù)國家社會服務(wù)行業(yè)的政策而定。民政部、發(fā)改委等十部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）中規(guī)定“對于民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)舉辦者沒有捐贈而以租賃形式給予組織使用的固定資產(chǎn)、以及以借款方式投入組織運(yùn)營的流動資金，允許其按市場公允水平收取租金和利息。行業(yè)管理部門和登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行披露并進(jìn)行必要監(jiān)管?！边@意味著國家政策允許民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同時舉辦公司企業(yè)，進(jìn)行固定資產(chǎn)租賃和資金借貸方面的關(guān)聯(lián)交易，實際上是對以往民非的投資人無財產(chǎn)權(quán)、無投資回報、無融資資格、不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、不予免稅落后政策的重要矯正。三是對專家學(xué)者使用財政資金和捐贈資金進(jìn)行的公共性和公益性政策研究實施稅費(fèi)減免。

3.實施社會組織國民待遇

社會組織具有社會服務(wù)功能和優(yōu)勢，是一個分擔(dān)就業(yè)壓力的重要領(lǐng)域，但不能缺少的前提是它對于人才和人力資源的吸引力，因此要采取措施，改變社會組織當(dāng)前“效益洼地”和非國民待遇現(xiàn)狀。根據(jù)社會服務(wù)領(lǐng)域需要，制定社會組織人才發(fā)展規(guī)劃；明確社會組織專業(yè)人員的職業(yè)身份和職業(yè)發(fā)展軌道；實行職業(yè)資格和專業(yè)級別與薪酬待遇掛鉤的政策；對社會組織就業(yè)使用傾斜性政策杠桿，引入人才待遇激勵措施；在高等教育中設(shè)立公益慈善學(xué)科專業(yè)。迄今為止，國辦和人社部以及云南、安徽、山西、寧夏、福建、天津、寧波、成都、大連、蘇州10個地方有關(guān)社會組織發(fā)展意見中，寧波走在前面，并明確“扶持和推動本地高校開設(shè)社會組織管理專業(yè)”。清華大學(xué)公益慈善研究院聯(lián)合兄弟社會組織研究機(jī)構(gòu)，積極申請建立公益慈善服務(wù)的公共管理二級學(xué)科。

4.善待社會組織成長中的問題

在轉(zhuǎn)型與發(fā)展時期，社會組織圍繞第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)供給正處于隊伍集結(jié)和能力打造中，相關(guān)制度和監(jiān)督體制機(jī)制尚不成熟。不久前發(fā)生的“魏則西事件”引出了社會對莆田系的一片喊打，城門失火殃及魚池，連帶民非組織都遭受懷疑和指責(zé)，影響到了對社會組織發(fā)展的評價，這個事情應(yīng)當(dāng)反思。我們認(rèn)為，不能一網(wǎng)打著滿河魚，也不能因噎廢食，更不能全面否定，而是要客觀地對問題的發(fā)生原因、監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行反思，尤其是對民非社會組織領(lǐng)域的整體評價要客觀，對亡羊補(bǔ)牢措施要恰當(dāng)合理，無論是政府還是社會公眾，都要善待社會組織成長中的問題。