健全村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村治理

牛英

摘要：作為鄉(xiāng)村治理中的內(nèi)生資源，村規(guī)民約中結(jié)合了國家法律、社會(huì)公德、鄉(xiāng)風(fēng)、家風(fēng)等多種因素，是一種創(chuàng)新性的地方化鄉(xiāng)村治理模式。黨中央對(duì)村規(guī)民約在村民自治、規(guī)范化治理中的作用給予了重視，曾多次提出充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用以樹立鄉(xiāng)村新風(fēng)、改變陋習(xí)等情況。通過制定與村民生活相關(guān)的村規(guī)民約，對(duì)村民的行為進(jìn)行有效制約和引導(dǎo)，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，在推動(dòng)優(yōu)秀文化傳承、鄉(xiāng)村振興方面具有非常重要的作用。文章先就新疆鄉(xiāng)村在治理中村規(guī)民約存在的不足之處進(jìn)行分析，為發(fā)揮村規(guī)民約對(duì)鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)作用，隨后提出了幾點(diǎn)有效途徑，望能為新疆地區(qū)的鄉(xiāng)村治理工作提供參考。

關(guān)鍵詞：健全;村規(guī)民約;鄉(xiāng)村治理

2018年12月，民政部與中央組織部、司法部、農(nóng)村部等部門聯(lián)合出臺(tái)了關(guān)于村規(guī)民約和居民公約工作的全國性指導(dǎo)性文件，文件中指出2020年要在全國所有村、社區(qū)制定或修訂村規(guī)民約、居民公約。2019年中央一號(hào)文件提出要完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力，就要制定或修訂具有指導(dǎo)性作用的鄉(xiāng)村民約，以確保農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。據(jù)悉，2016年，阿勒泰市農(nóng)村土地確權(quán)工作在喀拉希力克鄉(xiāng)開展試點(diǎn);2017年，在全市推進(jìn);2019年5月，順利通過自治區(qū)檢查驗(yàn)收;同年6月，全市確權(quán)數(shù)據(jù)匯總已經(jīng)合庫并上交農(nóng)業(yè)農(nóng)村部并順利通過驗(yàn)收。在全面建成小康社會(huì)的“十三五”收官之年，迎來了確權(quán)登記頒證工作重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)和關(guān)鍵階段，1月6日，同步在阿勒泰市的5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)17個(gè)行政村為1826戶農(nóng)民率先頒發(fā)土地證，隨后還將對(duì)阿勒泰市剩余56個(gè)村6289戶農(nóng)戶逐村開展土地證頒證工作，這標(biāo)志著阿勒泰市73個(gè)村農(nóng)村集體土地從此具有了“合法身份”。由此可見，健全村規(guī)民約在實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理中具有非常重要的作用，不僅體現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，還推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)。

一、在鄉(xiāng)村治理中村規(guī)民約存在的不足之處

（一）村規(guī)民約的合法性受質(zhì)疑

據(jù)了解，部分鄉(xiāng)村在制定或修訂村規(guī)民約時(shí)，沒有按照規(guī)范的程序開展，未能發(fā)揚(yáng)民主精神，很多村規(guī)民約的修改僅通過村“兩委”或村代表討論制定，沒有組織村民召開會(huì)議程序表決通過。另外，村規(guī)民約的內(nèi)容與相關(guān)法律規(guī)定不符，主要體現(xiàn)在村民集體利益的分配上。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村征地拆遷規(guī)模較大，從而壯大了村集體經(jīng)濟(jì)，在提高村民經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也引發(fā)了很多管理問題。例如已出嫁的女性，其戶口已遷出外地，為了分一杯羹，都紛紛將戶口遷回，對(duì)一直居住在本地的村民利益分配造成了嚴(yán)重影響。近年來，法院涉及出嫁女利益糾紛的案件較多，因其涉及問題較多，復(fù)雜性強(qiáng)，所以都會(huì)采取暫緩受理的方式處理。若按法律法規(guī)判決村規(guī)民約違法，要將已分配給村民的利益再進(jìn)行重新分配，存在較大的執(zhí)行難度，且法院的判決具有公信力，一經(jīng)判決就會(huì)牽涉多人利益，極易引發(fā)集體上訪、訴訟等事件。

（二）村規(guī)民約對(duì)村民的約束作用不強(qiáng)

傳統(tǒng)村規(guī)民約采用嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲條款來對(duì)村民的行為進(jìn)行約束，甚至有些條款是會(huì)直接侵害村民的財(cái)產(chǎn)收益或?qū)ζ湓斐扇松韨Φ?。雖然傳統(tǒng)的村規(guī)民約對(duì)村民的行為約束力極強(qiáng)，但是卻與現(xiàn)代法律不符，傳統(tǒng)村規(guī)民約條款與現(xiàn)代法律存在的沖突與不一致性使村規(guī)民約在現(xiàn)代化社會(huì)顯得格格不入，部分地區(qū)的村民不認(rèn)可村規(guī)民約，大大地降低了其權(quán)威性與約束力。隨著我國法治化建設(shè)的不斷發(fā)展，村規(guī)民約中的不合理?xiàng)l款被取消，目前村規(guī)民約規(guī)定了不能制定涉及人身自由、罰款等條款，都是內(nèi)容簡單、空洞無物、可操作性不強(qiáng)的條款，流于形式。加上村規(guī)民約是村民委員會(huì)的自我決策，不具有國家政權(quán)機(jī)關(guān)的性質(zhì)，所以難免會(huì)在一定程度上降低對(duì)村民的約束力。

（三）無法充分促進(jìn)公民參與的民主作用

據(jù)2017年人力資源和社會(huì)保障局的調(diào)查報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2017年我國有25652萬農(nóng)民工，比2016年增加了481萬人，其中有17185萬人為外出農(nóng)民工。對(duì)于農(nóng)民而言，其認(rèn)為參與本村公共事業(yè)會(huì)耗費(fèi)時(shí)間、金錢和精力，所以在村規(guī)民約的制定過程中，想要外出工作的村民進(jìn)行民主表決是有一定難度的。鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施條件有限，大部分村民對(duì)城市有美好的向往，所以大部分人都流向城市，長期在外打工，與鄉(xiāng)村人員聯(lián)系減少，鄉(xiāng)村治理對(duì)其生活、利益的影響就會(huì)弱化，從而導(dǎo)致村民對(duì)村規(guī)民約的參與度降低。而留守鄉(xiāng)村的大部分是老人、婦女，他們文化程度較低，對(duì)于鄉(xiāng)村治理的公共事業(yè)參與積極性較低，村規(guī)民約的適用對(duì)象也因此而發(fā)生了改變。

（四）增強(qiáng)村民自治能力的作用不夠

無論是過去還是現(xiàn)在，村規(guī)民約的建立與發(fā)展都是在基層政權(quán)機(jī)關(guān)的干預(yù)下開展的，很少是完全在村民自治條件下建立的，對(duì)村民自主作用的發(fā)揮產(chǎn)生了直接限制。此外，村民的自治觀念較為淡薄，部分村民以自身利益為主，將參與村規(guī)民約的制定作為維護(hù)自身利益的手段，對(duì)其他公共事務(wù)的參與性較低;還有部分村民受到傳統(tǒng)思想的影響，缺乏對(duì)村民自治的認(rèn)知，導(dǎo)致民主意識(shí)和權(quán)力意識(shí)缺乏，未認(rèn)識(shí)到參與村規(guī)民約的決策與管理是法律賦予其的民主權(quán)利，所以不敢主動(dòng)表達(dá)自己的想法和意見，更多的是持無所謂或被動(dòng)接受或順從的態(tài)度。

二、提高村規(guī)民約助推鄉(xiāng)村治理的有效途徑

（一）完善村規(guī)民約的文本內(nèi)容

村規(guī)民約的制定必須堅(jiān)持合法性原則，既要體現(xiàn)出鄉(xiāng)村本色，又要明確功能定位，以發(fā)揮引導(dǎo)村民參與鄉(xiāng)村治理的作用。村規(guī)民約的文本內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：一是要宣傳法律法規(guī)，以國家法律為指導(dǎo)，對(duì)村民的行為規(guī)范進(jìn)行約束，建設(shè)法治鄉(xiāng)村，同時(shí)還能促進(jìn)村民法律意識(shí)的提升;二是要保護(hù)村民利益，在社會(huì)主義集體所有制背景下，國家不介入村民的土地分配等問題，均由村民自治組織進(jìn)行公平、公正的商議，根據(jù)村規(guī)民約進(jìn)行處理，以減少村民矛盾;三是由村民自治選出有擔(dān)當(dāng)、有能力的人對(duì)本村的公共事務(wù)進(jìn)行管理，以帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，保護(hù)村民利益，既能激發(fā)村民參與公共事務(wù)管理的積極性，又能體現(xiàn)民主自治;四是維護(hù)社會(huì)治安，村規(guī)民約是根據(jù)本村情況而定，具有地域性、鄉(xiāng)土性和自發(fā)性，是維護(hù)村民生命財(cái)產(chǎn)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的防線，具有維護(hù)社會(huì)治安的作用，可令鄉(xiāng)村社會(huì)治理成本降低;五是倡導(dǎo)精神文明，村規(guī)民約與社會(huì)發(fā)展具有密切關(guān)系，因此其內(nèi)容應(yīng)以維護(hù)國家思想文化為主，注重尊老愛幼、環(huán)境保護(hù)、團(tuán)結(jié)互助、誠信友善等道德思想傳播，潛移默化地提高村民整體素質(zhì)，將村民緊緊聯(lián)系在一起，呈現(xiàn)和諧的社會(huì)秩序。

（二）提升村規(guī)民約的權(quán)威性

首先，要以堅(jiān)持合法性為根本，村民自治是在法律、憲法范圍內(nèi)的自治，村規(guī)民約由村民大會(huì)制定，在制定過程中必須堅(jiān)持合法原則，細(xì)化各項(xiàng)法律、政策，將法律轉(zhuǎn)化為通俗易懂的語言，以便村民理解，不可對(duì)村民的私人財(cái)產(chǎn)、人身權(quán)利等造成影響，不可與國家法律、黨的政策方針等相抵觸。其次，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)作用，在制定村規(guī)民約時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需做好引導(dǎo)，認(rèn)識(shí)到發(fā)展基層民主對(duì)于鄉(xiāng)村治理的積極影響，理清自身與村民委員會(huì)的關(guān)系，村民委員會(huì)在遇到困難時(shí)可以求助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行引導(dǎo)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可越俎代庖，直接介入村規(guī)民約的制定中，以免出現(xiàn)村規(guī)民約與村民現(xiàn)實(shí)需求不符的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重對(duì)村干部、黨員干部的培養(yǎng)，尤其是培養(yǎng)其法律知識(shí)，促進(jìn)其法律意識(shí)的提升，從而提高鄉(xiāng)村在面對(duì)應(yīng)急事件時(shí)的處理能力。村民文化素養(yǎng)低下是導(dǎo)致村民自治下降的主要因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可通過微信群、科普活動(dòng)、文化活動(dòng)等對(duì)相關(guān)知識(shí)進(jìn)行普及，對(duì)村民的民主意識(shí)和當(dāng)家作主意識(shí)進(jìn)行培養(yǎng)，以提高村民對(duì)鄉(xiāng)村治理的參與度。最后，充分發(fā)揮村黨支部的作用，不斷發(fā)展農(nóng)村優(yōu)秀人才入黨，以便能為黨組織注入新鮮血液，令農(nóng)村的黨員干部素質(zhì)不斷獲得提升，方可達(dá)到提高其為群眾辦事的能力，村黨支部發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)時(shí)，應(yīng)充分聽取群眾的意見，根據(jù)其意愿制定合理的村規(guī)民約。

（三）提高村民參與的積極性

為提高村民對(duì)村規(guī)民約的了解，應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，但由于村民居住較為松散，所以在信息傳遞時(shí)會(huì)受到限制，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過多種形式開展宣傳工作，利用微信、廣播、村民會(huì)議、公開欄等途徑，將村規(guī)民約以圖片、視頻、通俗易懂話語等形式進(jìn)行講解，增加村民對(duì)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中作用，從而提升其認(rèn)知度，使其明白村規(guī)民約能夠體現(xiàn)出自己的主人翁地位，還與自身利益相關(guān)，進(jìn)而使其參與積極性得以提高。對(duì)于外出務(wù)工的村民，可通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與之進(jìn)行聯(lián)系，既能節(jié)約其時(shí)間、回鄉(xiāng)成本，又能聽取其意見，減少了外出務(wù)工村民的顧慮與擔(dān)心，使其對(duì)村莊建設(shè)的參與度有所提升。從另一個(gè)角度看，外出務(wù)工村民的見識(shí)、經(jīng)歷不斷豐富，有了更為開闊的眼界，其對(duì)于鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵可能會(huì)有更為清楚的了解，只要在鄉(xiāng)村治理中將其主體地位體現(xiàn)出來，就可提高其表達(dá)意見的強(qiáng)烈愿望，進(jìn)一步提升村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的作用。

（四）提高村民的自治能力

對(duì)村民的自治觀念進(jìn)行培養(yǎng)，村干部積極發(fā)揮帶頭作用，組織村民對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行學(xué)習(xí)，以提高其對(duì)村民自治制度的了解，然后清晰地認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)。村民的文化素質(zhì)、政治素質(zhì)會(huì)對(duì)其自治能力產(chǎn)生直接影響，為提升村民的整體素質(zhì)，可通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)其進(jìn)行文化教育，寬帶網(wǎng)絡(luò)在大部分農(nóng)村地區(qū)均已覆蓋，互聯(lián)網(wǎng)上的知識(shí)資源豐富，向村民普及網(wǎng)絡(luò)技能、學(xué)習(xí)軟件等，使其隨時(shí)隨地都可進(jìn)行自主學(xué)習(xí)，促進(jìn)其學(xué)習(xí)能力的提升，從而提升其對(duì)村民自治的認(rèn)可度和責(zé)任感，形成獨(dú)立的人格，在參與鄉(xiāng)村治理時(shí)才會(huì)有更好的意愿與能力。

三、結(jié)語

村規(guī)民約利用自身的地域性特點(diǎn)使鄉(xiāng)村治理更具針對(duì)性、合理性與科學(xué)性，充分發(fā)揮了其在規(guī)范村民行為、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中的作用。在依法治國背景下，村規(guī)民約應(yīng)緊跟時(shí)代的步伐，不斷作出完善與修訂，以減少鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛，令鄉(xiāng)村的法治建設(shè)水平、村民素質(zhì)均能得到有效提升。

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