當(dāng)前PPP融資模式面臨的困境和對(duì)策

章楠　張應(yīng)華

摘要：近年來(lái)，政府大力推行的PPP項(xiàng)目融資模式，既緩解了財(cái)政資金的緊張局面，優(yōu)化了重要公共設(shè)施項(xiàng)目的投資結(jié)構(gòu)，同時(shí)也為社會(huì)資本拓寬了投資渠道。但是，PPP項(xiàng)目融資模式在實(shí)踐中仍然存在著如下一些困境阻礙著其健康發(fā)展：PPP項(xiàng)目融資渠道單一、民營(yíng)資本參與率低、政府監(jiān)管方面缺乏明確的定位、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理、法律層面的缺失和PPP項(xiàng)目投融資專業(yè)人才匱乏。為此，本文從政府和社會(huì)資本兩個(gè)方面分別提出了針對(duì)性的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目融資;基礎(chǔ)設(shè)施;融資風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

中圖分類號(hào)：F283?? 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A文章編號(hào)：2096-3157（2020）15-0096-02

一、當(dāng)前PPP項(xiàng)目融資模式發(fā)展的現(xiàn)狀

PPP模式作為公共服務(wù)及公共產(chǎn)品的一種供給模式，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)取得了廣泛的運(yùn)用。我國(guó)的PPP模式起步較晚，自2014年起，隨著我國(guó)各項(xiàng)PPP利好政策的頒布，PPP項(xiàng)目融資模式得到了進(jìn)一步的發(fā)展。但是，當(dāng)我們仔細(xì)研究PPP項(xiàng)目的發(fā)展質(zhì)量時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)的諸多PPP項(xiàng)目尚不成熟，存在著許多問(wèn)題影響PPP的發(fā)展。因此，我們需要通過(guò)對(duì)我國(guó)PPP模式的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，探究當(dāng)前PPP所處的困境，最后提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，從而更好地推進(jìn)PPP模式的發(fā)展。

PPP（Public-Private-Partnership）項(xiàng)目簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是采用政府和社會(huì)資本合作模式的投融資項(xiàng)目。在我國(guó)，政府和社會(huì)資本合作模式是對(duì)公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共效益最大化。從2014年開(kāi)始，我國(guó)大力推廣PPP項(xiàng)目融資模式，截至2019年12月31日，財(cái)政部PPP在庫(kù)項(xiàng)目總計(jì)12341項(xiàng)，總投資額為17.78萬(wàn)億元，其中：管理庫(kù)項(xiàng)目9383項(xiàng)，投資額為14.48萬(wàn)億元;儲(chǔ)備清單項(xiàng)目2958項(xiàng)，投資額為3.30萬(wàn)億元。通過(guò)近3年在庫(kù)項(xiàng)目情況的對(duì)比分析，可以發(fā)現(xiàn)財(cái)政部PPP項(xiàng)目規(guī)模逐年緩慢遞減，但管理庫(kù)在庫(kù)項(xiàng)目規(guī)模逐年顯著增加。由此可見(jiàn)，大部分PPP項(xiàng)目已經(jīng)或即將進(jìn)入“落地實(shí)驗(yàn)”階段，有效利用項(xiàng)目庫(kù)線上平臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行“規(guī)范管理”將是未來(lái)PPP模式發(fā)展的重頭戲。雖然我國(guó)PPP項(xiàng)目融資模式發(fā)展取得了一定成就，但也面臨著諸多困境。

二、當(dāng)前PPP融資模式面臨的主要困境

1.PPP項(xiàng)目融資渠道單一

一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)前期都需要注入大量資金，政府為了減輕財(cái)政壓力，會(huì)出臺(tái)一些政策來(lái)獲取民間資本。當(dāng)前，獲取社會(huì)資本的方式比較單一，主要是銀行貸款，但是銀行貸款的門檻較高，導(dǎo)致很多企業(yè)不能通過(guò)銀行獲取貸款。并且，銀行對(duì)貸款企業(yè)和項(xiàng)目都有授信額度，造成籌資的規(guī)模受到一定的限制。除此之外，在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地區(qū)銀行和與之相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量十分有限，商業(yè)銀行數(shù)量較少，更多的融資機(jī)構(gòu)是農(nóng)村信用社，單純依靠農(nóng)村信用社無(wú)法保證PPP項(xiàng)目的發(fā)展。與此同時(shí)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需要的時(shí)間較長(zhǎng)，回報(bào)周期也長(zhǎng)，在這個(gè)時(shí)間段內(nèi)如果資金運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)問(wèn)題，銀行貸款無(wú)法及時(shí)歸還將會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致斷貸問(wèn)題的出現(xiàn)，最終使得PPP項(xiàng)目長(zhǎng)久平穩(wěn)的經(jīng)營(yíng)受到影響。

盡管國(guó)家同時(shí)也大力支持PPP項(xiàng)目基金融資、股權(quán)融資等，但其在制度設(shè)計(jì)上仍然不足，銀行貸款依舊占絕對(duì)主力，而銀行資金在期限上與PPP項(xiàng)目實(shí)際所需資金存在期限錯(cuò)配的問(wèn)題，因此急需拓寬融資渠道。

2.民營(yíng)資本參與率低

首先，相對(duì)于國(guó)有資本而言，民營(yíng)資本在融資成本上需要付出更高的代價(jià)。國(guó)有企業(yè)有雄厚的資金實(shí)力和政府信用作為保障，地方政府在選取PPP項(xiàng)目的合作對(duì)象時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮國(guó)有企業(yè)，而金融機(jī)構(gòu)相對(duì)于民營(yíng)企業(yè)也更愿意服務(wù)于國(guó)企，國(guó)有資本有其先天優(yōu)勢(shì)，不用擔(dān)心違約風(fēng)險(xiǎn)等。其次，民營(yíng)企業(yè)相比于國(guó)企更看重投資回報(bào)率，與政府合作的主要目的是獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益，但是實(shí)際過(guò)程中民營(yíng)資本的收益并不高，這一點(diǎn)愈加降低了民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情。除此之外，PPP項(xiàng)目所維持的周期較長(zhǎng)，最少都是10年，而地方政府是5年換屆選舉，導(dǎo)致政策的制定沒(méi)有延續(xù)性，容易產(chǎn)生“朝令暮改”的現(xiàn)象。這在一定程度上動(dòng)搖了民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的信心。

3.政府監(jiān)管方面缺乏明確的定位

目前，在PPP融資過(guò)程中，主導(dǎo)者一般是政府，但是政府往往為了追求GDP增長(zhǎng)率、追求自身風(fēng)險(xiǎn)最小化等自身利益來(lái)考慮問(wèn)題，反而將公共利益置于其后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)從中央到地方都過(guò)度強(qiáng)調(diào)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，不顧實(shí)際情況和財(cái)政能力來(lái)建設(shè)PPP項(xiàng)目，而對(duì)于能否提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變等問(wèn)題則置若罔聞。在這種認(rèn)識(shí)下，地方政府過(guò)度注重PPP的融資功能，把PPP視為撬動(dòng)資本的杠桿，將PPP政策異化為短期融資和減債的靈藥，偏離PPP的定位。政府因此對(duì)項(xiàng)目行使的主導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)無(wú)疑會(huì)使社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)大大增加，導(dǎo)致公共利益遭受損失。

4.風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理

PPP模式的核心就是“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”。原則上，項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)全部由發(fā)起人承擔(dān)，但風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)的關(guān)系是對(duì)應(yīng)的，如果發(fā)起人真正承擔(dān)了全部風(fēng)險(xiǎn)，那么根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)原理，項(xiàng)目收費(fèi)將很高，很可能會(huì)超出用戶和政府的承受能力。其實(shí)，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)該與收益分配對(duì)等，為了確保項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性，政府可以適度承擔(dān)一些可以控制的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府在轉(zhuǎn)讓出資責(zé)任和建設(shè)責(zé)任的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將部分權(quán)利讓渡給社會(huì)資本方，使其所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等。但是，在PPP的實(shí)際推廣過(guò)程中，有些地方政府依然缺乏“共贏”意識(shí)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身的優(yōu)勢(shì)地位，讓社會(huì)資本方來(lái)承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn)，把能源、通信等高收益項(xiàng)目壟斷在政府和國(guó)企的手里，而把一些低收益的項(xiàng)目打包給社會(huì)資本，使得PPP不能產(chǎn)生激勵(lì)效應(yīng)。

5.法律層面的缺失

在立法方面，目前，PPP融資模式的法律制度尚未健全，只存在一些分散的規(guī)則和政策，還沒(méi)有形成完整的法律體系。并且，部分法律法規(guī)還存在矛盾或者重疊的現(xiàn)象，當(dāng)民營(yíng)資本擔(dān)心政府違約時(shí)，卻無(wú)法參照有效的法律依據(jù)、借助有效的法律途徑來(lái)保護(hù)自身利益，這對(duì)社會(huì)資本權(quán)益的保障十分不利。近些年，政府出臺(tái)的多項(xiàng)關(guān)于融資的法律法規(guī)使用范圍較廣，很少有只針對(duì)于PPP項(xiàng)目的，所以導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在實(shí)際應(yīng)用過(guò)程中缺乏具體的法律依據(jù)。

6.PPP項(xiàng)目投融資專業(yè)人才匱乏

PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程，各個(gè)環(huán)節(jié)都十分復(fù)雜，尤其是PPP資產(chǎn)證券化等融資方式的運(yùn)用，需要各個(gè)方面的專業(yè)人才。進(jìn)行融資的項(xiàng)目周期很長(zhǎng)，開(kāi)發(fā)過(guò)程和合同文件極其復(fù)雜。在項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中會(huì)涉及國(guó)際金融、工程、財(cái)務(wù)、法律等方面的專業(yè)知識(shí)，使得PPP模式對(duì)于人才的要求更高。但是，我國(guó)在這方面的綜合性人才還比較匱乏，并不能達(dá)到這樣的要求。

三、促進(jìn)PPP項(xiàng)目融資健康發(fā)展的對(duì)策建議

1.政府方面

第一，充分發(fā)揮政府職能。在PPP項(xiàng)目中，政府部門作為PPP的主體，首先要做好自身定位，要努力構(gòu)建政府的守信形象，從思想上認(rèn)識(shí)到PPP項(xiàng)目的本質(zhì)在于政府與社會(huì)資本合作，不斷規(guī)范自身行為，減少地方政府在PPP項(xiàng)目中的違約問(wèn)題，利用好社會(huì)資本，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更加的合理化，不要盲目地為了追求自身利益而損害社會(huì)公眾利益。其次，為部分領(lǐng)域或項(xiàng)目提供擔(dān)保，給予一定的增信支持。針對(duì)民營(yíng)資本融資成本過(guò)高這一問(wèn)題，政府部門應(yīng)該在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域現(xiàn)有優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貙?duì)于進(jìn)入PPP項(xiàng)目的民營(yíng)資本給予更多的優(yōu)惠，例如采取減稅、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍等方式來(lái)降低民營(yíng)企業(yè)投資PPP項(xiàng)目的成本，提高其投資回報(bào)率。另外，政府可以合理構(gòu)建多層次的PPP融資市場(chǎng)，涵蓋信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)等，以此來(lái)提高民營(yíng)資本的參與率。

第二，形成有效的監(jiān)管機(jī)制。一方面，有關(guān)部門應(yīng)該借鑒國(guó)外優(yōu)秀案例和經(jīng)驗(yàn)，盡快推出關(guān)于PPP更有針對(duì)性的法律法規(guī)，增強(qiáng)對(duì)PPP融資的法律保護(hù)效力，對(duì)PPP項(xiàng)目各方面的利益相關(guān)者提供參考，厘清各種概念，劃定各主體的責(zé)任和義務(wù)，界定各自需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，明確違法的懲治措施，建立適宜的融資環(huán)境，逐步形成完善的法律法規(guī)體系，為PPP模式的順利展開(kāi)和融資提供有效的保障，使PPP項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，從而增加社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的信心。另一方面，由于我國(guó)各個(gè)省的情況不一樣，地方政府應(yīng)該在國(guó)家所制定的PPP項(xiàng)目基本法的基礎(chǔ)上結(jié)合地方的實(shí)際情況來(lái)制定適合地方發(fā)展的行政法規(guī)，作為國(guó)家法律的補(bǔ)充。同時(shí)，各項(xiàng)法律法規(guī)的制定應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，定期進(jìn)行修訂，盡量做到公平公正公開(kāi)，使風(fēng)險(xiǎn)成本達(dá)到最小。另外，相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，監(jiān)管部門要設(shè)立多種渠道的監(jiān)督機(jī)制，做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

2.社會(huì)資本方面

第一，進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的合理化是PPP融資模式的核心，其可以大大降低成本，提升民營(yíng)企業(yè)融資的安全感，促進(jìn)政府與民營(yíng)資本之間達(dá)成良好的合作關(guān)系。所以，在合作過(guò)程中，合作雙方均需加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，在合同中應(yīng)該提前確定好風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，社會(huì)資本方可以提出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求，讓政府部門承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。

第二，引進(jìn)專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)和復(fù)合型人才。PPP項(xiàng)目本身具有復(fù)雜性，其成功建設(shè)和運(yùn)營(yíng)涉及到多個(gè)領(lǐng)域，因此對(duì)復(fù)合型人才的需求量較大，要求從業(yè)人員不僅能對(duì)金融知識(shí)了解，還必須對(duì)財(cái)務(wù)和法律等多方面的知識(shí)熟悉。為了更長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，一方面，需要專業(yè)化的機(jī)構(gòu)提供專業(yè)化的服務(wù);另一方面，企業(yè)也要站在更高的角度制定更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的PPP交易操作流程，通過(guò)高校及相關(guān)教育機(jī)構(gòu)引進(jìn)綜合性人才，加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)，為PPP的發(fā)展注入新血液。

四、結(jié)論

PPP在發(fā)展過(guò)程中還存在各種各樣的不足之處。本文認(rèn)為，在政府部門方面，首先，政府應(yīng)該充分發(fā)揮政府職能，認(rèn)識(shí)PPP的本質(zhì)，定位好自身角色。其次，要引導(dǎo)資源合理配置，拓寬社會(huì)融資渠道，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。最后，完善法律制度的建設(shè)，形成有效監(jiān)管構(gòu)架，為PPP項(xiàng)目的各方面參與者提供可靠的保障。對(duì)于社會(huì)資本方，一方面，應(yīng)該結(jié)合自身情況，進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求，保護(hù)自身利益;另一方面，努力引進(jìn)專業(yè)性和綜合性的人才，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

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作者簡(jiǎn)介：

1.章楠，九江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院學(xué)生。

2.張應(yīng)華，九江學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教師。