“十四五”時期我國新型城鎮(zhèn)化與城市開發(fā)投資模式探析

李剛

摘要：“十四五”時期是我國新型城鎮(zhèn)化加快升級發(fā)展的關(guān)鍵時期。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入以城市群建設(shè)為中心的發(fā)展新階段，城市開發(fā)投資將成為“十四五”拉動投資、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力量和增長點，應(yīng)依法規(guī)范政府投資行為，完善投融資體制機(jī)制，積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與城市開發(fā)投資，創(chuàng)新投資商業(yè)模式，實現(xiàn)各方利益的合作共贏，更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“十四五”時期;新型城鎮(zhèn)化;城市開發(fā);投資

“十四五”時期（2021年至2025年）是我國由全面建成小康社會向基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化國家邁進(jìn)的關(guān)鍵時期，同時也是我國新型城鎮(zhèn)化加快升級發(fā)展的關(guān)鍵時期。以都市圈為中心的城市群建設(shè)將成為“十四五”期間我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力量，城市開發(fā)投資將成為“十四五”時期拉動投資、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的重要增長點。

一、城市群建設(shè)：我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段

城鎮(zhèn)化是指人口等生產(chǎn)要素由農(nóng)村流入城市所引起的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的過程。改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。1978年至2019年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到8.5億人，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到60.6%，年均提高1.02個百分點;城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2 173個增加到20 113個。截至2019年底，我國戶籍城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到44.38%。根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014至2020年）提出的總體性目標(biāo)，到2020年我國要實現(xiàn)1億非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)、戶籍城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%的目標(biāo)。按照過去兩年平均每年增加1 600萬城鎮(zhèn)人口的發(fā)展速度來看，2020年實現(xiàn)這一目標(biāo)完全可以實現(xiàn)（圖1）。

根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%—70%的快速發(fā)展區(qū)間。從“十四五”期間的發(fā)展來看，持續(xù)推進(jìn)戶籍城鎮(zhèn)化和以都市圈為主體的城市群建設(shè)將是我國未來幾年新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然趨勢。2020年年初，國務(wù)院、發(fā)改委發(fā)布《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》和《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》兩份重要文件，明確提出300萬以下城市將全面取消落戶限制、推動300萬以上城市基本取消重點人群落戶限制，加快破除制度壁壘，推動人口向城市群和大城市持續(xù)有序流動。鑒于人口持續(xù)向單一特大城市集聚轉(zhuǎn)移將帶來嚴(yán)重的環(huán)境資源壓力和風(fēng)險集中，形成“大城市病”。特別是2020年以來，新型冠狀病毒疫情爆發(fā)引發(fā)了社會關(guān)于城市發(fā)展和治理的深度思考，客觀上推動了城市治理理念和思路轉(zhuǎn)型，由大城市化向城市群協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變?？梢灶A(yù)見，“十四五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展方向?qū)⒂梢郧暗墓δ芗行蛦沃行目臻g形態(tài)，向功能布局優(yōu)化的多中心空間格局轉(zhuǎn)型。在生產(chǎn)要素持續(xù)向城市群和中心城市集聚的同時，合理有效規(guī)劃城市群和中心城市、大城市空間結(jié)構(gòu)，從而在“十四五”時期形成推動新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大動力。

目前，與國際幾大成熟城市群相比，中國城市群發(fā)展水平依然偏低。核心區(qū)域人口密度過高，但整體人口密度仍然偏低。如上海城市圈的人口密度4 157人每平方公里，僅為東京城市群的一半;地均GDP產(chǎn)出最高的深圳城市群為每平方千米1.7億元，遠(yuǎn)低于大倫敦區(qū)的14.8億元和東京城市群的6.6億元，未來提升空間仍然較大。與其他國家相比，中國人口在大城市的集聚效應(yīng)也是不夠的。世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，2018年人口超過百萬的城市群中人口占國家人口的比例，中國僅為28%，遠(yuǎn)不及日本（65%）、韓國（50%），人口聚集程度與日韓有較大差距。

在我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，城市群與都市圈本質(zhì)上均指城市聚集的更高空間組織形態(tài)。國家發(fā)改委2019年2月發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化城市群的指導(dǎo)意見》明確指出，城市群是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動力強(qiáng)的大城市為中心的、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。2018年《中國城市群發(fā)展報告2018》中識別的城市群有34個。我國“十三五”規(guī)劃明確的城市群共19個，分別為長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、滇中城市群、黔中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、海峽西岸城市群、哈長城市群、寧夏沿黃城市群、山西中部城市群、北部灣城市群、長江中游城市群、呼包鄂榆城市群、天山北坡城市群、蘭西城市群。這些城市群將是“十四五”期間我國加快實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點區(qū)域，也是未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。

二、城市開發(fā)投資：“十四五”時期我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的重要增長極

人口與產(chǎn)業(yè)向城市聚集是現(xiàn)代化發(fā)展的必然規(guī)律，需要推動城市群內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。補(bǔ)齊城市基礎(chǔ)設(shè)施投資短板，對于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序推進(jìn)將起到至關(guān)重要的作用?；ㄍ顿Y應(yīng)從提高城市承載力、提升城市綜合公共服務(wù)能力、防治“大城市病”等方面進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計，具體包括城市軌道交通、產(chǎn)業(yè)新城和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊小區(qū)改造、政府保障住房，市政工程、環(huán)保能源水利、地下管廊，醫(yī)療、教育、文體、養(yǎng)老設(shè)施等領(lǐng)域。

從政策層面來講，基建投資作為逆周期調(diào)節(jié)的重要工具，一直是穩(wěn)增長的重要抓手。特別是2020年，作為實現(xiàn)“兩個100年”重要目標(biāo)的關(guān)鍵之年，有效應(yīng)對新冠疫情對經(jīng)濟(jì)的巨大沖擊，基建投資將再次發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長壓艙石的重要作用。2019年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，加大戰(zhàn)略性、網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快自然災(zāi)害防治重大工程實施，加強(qiáng)市政管網(wǎng)、城市停車場、冷鏈物流以及農(nóng)村公路、信息、水利等項目建設(shè)。2020年以來，中央政治局會議多次作出部署，2020年將進(jìn)一步發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)帶動作用，加快地方政府專項債的發(fā)行和使用，集中力量加大對重大戰(zhàn)略和重大工程的投入力度。在具體領(lǐng)域上，將加大對重點城市群、城市群城際鐵路、市域（郊）鐵路和高等級公路規(guī)劃建設(shè)，加大對重大水利工程以及城鎮(zhèn)老舊小區(qū)和配套基礎(chǔ)設(shè)施改造等建設(shè)。城市開發(fā)投資將是今年及今后一段時期確定性最強(qiáng)、力度最大的投資政策發(fā)力方向。

三、我國城市開發(fā)投資的主要商業(yè)模式分析

城市開發(fā)投資本質(zhì)上是由各級政府負(fù)責(zé)實施的固定資產(chǎn)投資范疇，是全社會固定資產(chǎn)投資的重要組成部分。2019年4月，國務(wù)院正式發(fā)布了《政府投資條例》，自2019年7月1日起施行，這是我國政府投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，是我國深入推進(jìn)投融資體制改革的重大法規(guī)成果。制定政府投資條例，對于依法規(guī)范政府投資行為，依法規(guī)范開展城市開發(fā)投資，提高政府投資效益，激發(fā)社會投資活力，具有十分重要的意義。根據(jù)我國政府投資條例及相關(guān)規(guī)定，城市開發(fā)投資的商業(yè)模式大致分為兩大

類型。

（一）政府直接投資開發(fā)模式

政府直接投資開發(fā)是指使用各級財政資金及政府性債務(wù)資金進(jìn)行城市新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資方式。這類城市開發(fā)項目一般是指市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域項目，投資項目以非經(jīng)營性項目為主，政府資金投入一般是以直接投資或資本金注入方式。

政府投資項目實行項目法人責(zé)任制。項目法人對項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等全過程負(fù)責(zé)。項目法人按照實施主體的不同，可以是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或者授權(quán)的政府平臺公司。政府投資項目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格實行招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制，依法履行招投標(biāo)程序以及與投資項目有關(guān)的服務(wù)、貨物招標(biāo)采購，依法進(jìn)行招投標(biāo)采購活動，確定中標(biāo)單位。項目法人應(yīng)當(dāng)建立預(yù)算、進(jìn)度、質(zhì)量三大控制體系，切實有效地提高政府投資項目效益。項目法人不具備項目實施能力和條件的，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，可實行項目代建制，由代建機(jī)構(gòu)代行項目法人（單位）職責(zé)，依照合同承擔(dān)項目質(zhì)量、安全、投資及工期等管理責(zé)任。項目法人應(yīng)當(dāng)按規(guī)定選擇、委托具備相應(yīng)建設(shè)管理能力的單位承擔(dān)建設(shè)管理及相關(guān)工作，并按照代建合同約定對項目代建機(jī)構(gòu)履責(zé)情況等進(jìn)行評估和監(jiān)督檢查。

（二）政府和社會資本合作投資PPP模式

這一模式一般是指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，通過使用者付費、政府付費等方式獲取投資收益，建立互利共贏合作關(guān)系的一種項目運作模式。項目具體實施方式主要包括委托運營（Operations & Maintenance，O&M）、管理合同（Management Contract，MC）、建設(shè)—運營—移交（Build-Operate-Transfer，BOT）、建設(shè)—擁有—運營（Build-Own-Operate，BOO）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT）和改建—運營—移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT）等模式。

PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場化運作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。國家積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與城市開發(fā)投資項目，各地政府可以根據(jù)需要和財力狀況，通過特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式，在交通、市政、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域采取單個項目、組合項目、連片開發(fā)等多種形式，積極開展城市開發(fā)投資。

在這一模式下，城市開發(fā)投資的資金來源主要分為政府投入（含一般財政和政府性基金支出）、金融市場融資和社會資本投入三部分。（1）政府投資：政府投資可以采取項目資本金注入、投資補(bǔ)助和貸款貼息等方式開展。其中，資本金注入是使用政府投資資金作為項目全部或者部分資本金，由政府作為直接投資主體或主體之一組織建設(shè);投資補(bǔ)助是使用政府投資資金對符合條件的項目按一定限額或比例安排投資補(bǔ)助;貸款貼息是指使用政府投資資金對符合條件的項目使用的中長期貸款給予貸款利息補(bǔ)貼。（2）金融市場融資。國家支持城市開發(fā)項目法人公司依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，通過股權(quán)、債權(quán)以及信用貸款等融資綜合服務(wù)，通過發(fā)行公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)葌袌鋈谫Y工具籌措資金。同時，國家積極支持和引導(dǎo)政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等重大項目和工程的資金支持力度，鼓勵保險資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持等多種方式，支持新型城鎮(zhèn)化等領(lǐng)域的項目建設(shè)，積極推進(jìn)全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金、企業(yè)年金等參與城市開發(fā)投資建設(shè)，建立和完善市場化投資運營管理機(jī)制。（3）社會資本投資。社會資本投資由社會資本方按照市場化運作方式，采取平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則開展投資。

PPP模式下的社會資本方可以通過與政府方簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議等方式，切實履行合同權(quán)利義務(wù)，依法設(shè)立項目公司，按照合同約定組織實施項目設(shè)計、投融資、建設(shè)和運營管理等投資管理活動，有效地實現(xiàn)對項目的投資建設(shè)與運營管理，接受政府方的職能監(jiān)督和績效考核，實現(xiàn)政府確定的城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)目標(biāo)，實現(xiàn)各方利益的合作共贏，更好地為社會和公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

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作者簡介：李 剛（1975—），男，河北石家莊人，博士研究生，經(jīng)濟(jì)師，中國鐵建投資集團(tuán)有限公司，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)政策與投融資模式研究。