公安機關“中醫(yī)式”信訪調(diào)解模式研究

徐 嵩，趙芷竺

（1.鞍山市公安局 鐵西公安分局，遼寧 鞍山 114000；2.鞍山市公安局 監(jiān)所管理支隊，遼寧 鞍山 114000）

近年來，隨著信訪活動的日益頻繁，因信訪問題引發(fā)的社會矛盾逐漸引起各界關注。信訪是指公民個人或群體通過書信、走訪等方式來反映情況、表達意見、請求解決問題的一種制度，是黨和國家了解民情、化解矛盾的橋梁和紐帶[1]。非正常上訪是指信訪人采取蓄意的、過激的、相關法律法規(guī)明確限制或禁止的方式，以集訪、鬧訪、纏訪、越級形態(tài)出現(xiàn)的影響黨政機關辦公秩序，破壞社會治安秩序，妨害國家安全和公共安全等行為。國內(nèi)很多專家學者圍繞信訪調(diào)解、基層矛盾糾紛排查化解、非正常上訪行為的認定與處置等方面進行了深入的探索。公安部在全國范圍內(nèi)組織開展了爭創(chuàng)“新時代楓橋式公安派出所”活動，借鑒“楓橋經(jīng)驗”推動信訪矛盾排查化解，涌現(xiàn)出大量積極有效的辦法，取得了階段性成效。福建綜治信訪維穩(wěn)“1+N”聯(lián)動中心模式①，推廣基層人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)對接”的工作經(jīng)驗，選派法官、律師進駐公安機關調(diào)解室，針對各系統(tǒng)、部門涉及的矛盾糾紛，特別是征地拆遷、林權(quán)改制、醫(yī)療事故、交通事故等問題開展聯(lián)調(diào)處置。鞍山市鐵西公安分局“1+3X”警調(diào)銜接新模式②，積極招募社區(qū)有威望的老住戶，每日定時在社區(qū)調(diào)解室?guī)椭用窠鉀Q各類矛盾糾紛，主動幫助公安機關聯(lián)系、勸導信訪人[2]。信訪問題無論大小，關鍵在利益，根本在人心。換句話說，可以將矛盾、糾紛、訴求理解為雙方的“心病”。心病就需“心藥”醫(yī)治，借鑒中醫(yī)“望、聞、問、切”醫(yī)治方式，提出了“中醫(yī)式”信訪調(diào)解新模式。

一、信訪人的類型和基本特征

在中華人民共和國成立初期，田家英將群眾來訪按照意圖分為反映、求決、建議、致敬、舊誼[3]。西南政法大學王山通過分析信訪人心理訴求，將信訪人分為利益型、心理型、耦合型和無意識型[4]。為科學甄別信訪人真實意圖，進而采取有針對性的調(diào)解方式，在充分結(jié)合公安基層實踐的基礎上，按照信訪人的基本特征和現(xiàn)實表現(xiàn)，筆者將其歸納總結(jié)為個體訪和群體訪兩大類，主要包括理智型、沖動型、敲詐型、職業(yè)型、組織型和盲從型等六種類型（表1）。

表1 信訪人的類型和基本特征等情況

（一）個體訪

1.理智型。理智型信訪人是指具有明確的訴求且訴求合理、合法、合規(guī)，其信訪的真實目的是解決問題。此類型信訪人采取的信訪途徑符合法律規(guī)定，信訪過程較為理智，極少發(fā)生語言或肢體沖突或?qū)?，如通過信件、電子郵件或到當?shù)匦旁L部門反映問題。此類信訪人具有目的性、合法性、規(guī)范性、持續(xù)性等特征。簡而言之，就是通過信訪或法律途徑解決問題。

2.沖動型。沖動型信訪人雖然有合理合法的基本訴求，但是反映訴求未果或未達到預期目的，采用干擾政府辦公秩序、散布負面輿情信息或到上級非信訪部門越級上訪等行為。此類型信訪人具有盲目性、對抗性、突發(fā)性、應激性等特征，不顧后果甚至做出違法犯罪行為。

3.敲詐型。敲詐型信訪人基本訴求不符合相關規(guī)定，缺乏法律支撐，惡意通過信訪途徑反映問題，進而謀取非法利益。比如，因房屋拆遷索要巨額補償款未果后持續(xù)越級非正常上訪。此類型信訪人具有違法性、對抗性、應激性、目的性等特征，對雙方不能妥協(xié)的問題一再提出不合理訴求，進而敲詐錢財。

4.謀生型。謀生型信訪人沒有固定的信訪訴求，往往找借口去街道、社區(qū)鬧事，借此來滿足生計。此類型信訪人具有持續(xù)性、違法性、盲目性、對抗性等特征，以信訪為謀生手段，通過煽動其他信訪人非正常上訪謀取非法利益。

（二）群體訪

群體訪信訪人不同于個體訪信訪人，多因?qū)ζ髽I(yè)改制、工資福利待遇、征地拆遷等政府或集體行為不認同而聚集信訪。

1.組織型。組織型群體訪信訪人訴求高、對抗強，長時間在該信訪群體中散布負面信息，時常向其他成員灌輸只有通過群體信訪途徑才能解決問題的錯誤思想。此類型信訪人大多隱藏自身想法，意圖通過輿論向政府施壓，具有目的性、對抗性、隱蔽性、煽動性等特征。

2.盲從型。盲從型群體訪信訪人信訪訴求較低，容易聽信群體成員意見，擔心不參與群體訪會利益受損，跟著群體成員信訪。此類型信訪人具有盲目性、模仿性、應激性、趨避性等特征。

二、信訪調(diào)解工作中存在的主要問題

隨著我國改革開放的不斷深化，因利益格局調(diào)整和生產(chǎn)、生活方式的改變，各類社會風險隱患不斷聚集，矛盾糾紛加劇，引發(fā)了許多信訪問題。因個人利益心理加深，信訪人過度關注自身利益而忽視社會責任現(xiàn)象明顯。個別信訪單位對信訪工作的思想認識和工作措施還不夠到位，導致信訪工作治標不治本、總量持續(xù)高位運行[5]。

（一）信訪調(diào)解難度大

信訪問題往往是矛盾比較尖銳，處理難度大的民政、民事糾紛，信訪訴求長時間得不到解決是影響信訪工作的最主要難點、阻點、梗點。容易解決的問題就不會演變?yōu)樾旁L問題，只有那些難調(diào)解的矛盾糾紛才會引發(fā)信訪事件。在現(xiàn)實工作中，面對信訪人合理訴求，無法給出明確答復或短期內(nèi)無法解決信訪訴求，缺少有效的調(diào)解機制和辦法，

（二）信訪途徑選擇不當

為進一步做好信訪工作，國家信訪局和各級信訪部門都開設了網(wǎng)上訴求辦理平臺。信訪人通過該平臺即可迅速、高效地反映問題。實際上，很多信訪人不愿意通過網(wǎng)上平臺或者投遞信件這種省時、省力、省錢的方式反映訴求。少數(shù)信訪人不愿意通過常規(guī)渠道解決問題，而選擇越級上訪等非正常上訪行為。

（三）信訪調(diào)解方式欠妥

信訪調(diào)解工作人員常年處在緊張高壓的工作狀態(tài)。在接待信訪過程中，個別工作人員工作方式簡單，對信訪人提出的信訪訴求缺乏有效的溝通技巧和處理方式。

（四）信訪考核體制局限

據(jù)初步調(diào)查，全國很多地方信訪維穩(wěn)工作仍采用“一票否決制”。各級公安機關和街道、社區(qū)工作人員穩(wěn)控工作壓力較大。強化考核措施對解決信問題、維護信訪人的合法權(quán)益確實發(fā)揮了積極作用，但是也產(chǎn)生了負面影響。各級黨委政府和公安機關為完成指標任務，進行穩(wěn)控、勸返，影響了整體工作成效，違背了信訪工作的初衷。

三、“中醫(yī)式”信訪調(diào)解模式應用

著名中醫(yī)之所以能做到“藥到病除”，需要借助專業(yè)的醫(yī)療手段和豐富的臨床經(jīng)驗，通過“望、聞、問、切”精準判斷信訪人類型，有針對性地解決信訪工作中存在的主要問題。中醫(yī)里的“望”就是觀氣色，意在整體上對病情有個初步的判斷，即明確信訪調(diào)解難度；“聞”是指聽聲息，包括聽聲音和嗅氣味兩個方面，即了解信訪經(jīng)歷；“問”的重點是問癥狀，通過問診了解起病原因、發(fā)病經(jīng)過及治療過程等，即運用調(diào)解溝通策略；“切”又稱診脈，是醫(yī)者直接接觸患者判斷病因的方式，即實施精準調(diào)解。

（一）“望”字訣

公安信訪調(diào)解工作要詳細“望”信訪人相關材料、臺賬、基本情況，初期需要“望”重點信訪表象（包括主要訴求、聚焦的主要問題、可能存在的潛在矛盾點等）、信訪人情況（包括基本情況、家庭情況、經(jīng)濟情況、職業(yè)特點、社會關系等）和信訪問題產(chǎn)生的背景（包括是否屬于歷史遺留問題、集體問題等）。在“望”的過程中，必須客觀地接收信息。

信訪工作的本質(zhì)就是幫助群眾解決難題。開展信訪調(diào)解工作的基本思路就是堅持以人為本，想群眾之所想、急群眾之所急，設身處地換位思考，第一時間給予明確的回復，做到事事有結(jié)果、件件有回聲。組建信訪工作志愿者隊伍，將矛盾糾紛排查化解延伸到社區(qū)街道、田間地頭，信訪矛盾問題調(diào)解在萌芽、化解在當?shù)亍＝⑼晟频男畔⒐蚕斫涣鳈C制，對信訪疑難案件要第一時間上報同級黨委政府，從情、理、法等角度科學制定信訪調(diào)解方案。從成本論的角度看，信訪問題處理越早，難度越小，成本越低。比如，因檔案丟失致使退休后未能享受相關待遇的問題，主動幫助查資料、開證明，成功息訪。

（二）“聞”字訣

公安信訪調(diào)解工作需要“聞”信訪經(jīng)歷（包括信訪持續(xù)時間、接待信訪人的主要單位和負責人、是否存在非正常上訪行為、是否接受司法救助等）、信訪人現(xiàn)狀（包括是否生活困難、存在心理障礙或精神類疾病等）和信訪人社會關系（主要包括家人、親屬基本情況、關系要好的朋友以及是否接受過律師咨詢等）。在“聞”的過程中，要做“傾聽者”，耐心地傾聽信訪人講述，為尋找解決問題的途徑做好充分準備。

加強普法宣傳教育，加大政務公開力度，推動公安自媒體建設，建立健全新聞發(fā)布機制，全面提高與信訪人的溝通能力，加強網(wǎng)絡對話，努力構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+信訪宣傳”新格局[6]。做好政策解讀工作，強化“以案說法”，引導信訪人采取正規(guī)方式反映訴求。深入群眾了解問題，腳踏實地解決問題，做好、做實、做透群眾工作。與信訪人交流，真心實意與信訪人交朋友、結(jié)對子，變被動接待為超前化解。組織召開座談會，不斷深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，把問題擺在桌面上，敢于直面困難，勇于承擔責任。讓信訪人感受到公安機關解決信訪問題的決心，積極配合公安機關開展信訪調(diào)解工作，如時常邀請信訪人談心，積極幫助解決生活困難，逐漸感化了信訪人，從有名的上訪戶變成了公安機關信訪調(diào)解工作的調(diào)解員。

（三）“問”字訣

公安信訪調(diào)解工作需要“問”信訪人真實想法（包括詢問信訪人是否接受經(jīng)濟補償或其他措施解決問題）、相關責任單位（包括詢問信訪問題產(chǎn)生的具體情況，信訪人是否存在非正常上訪行為，相關單位為解決信訪問題做了哪些工作）、信訪接待機構(gòu)（包括信訪人信訪流程是否符合規(guī)定、是否通過信訪聯(lián)席會議解決信訪問題等）。在“問”的過程中，要明確信訪問題產(chǎn)生的根本原因、主要矛盾以及信訪人的真實意圖。

公安機關信訪調(diào)解工作應充分借鑒“五級書記抓信訪”模式，完善市局、縣局、派出所、社區(qū)民警扁平化對接體系，積極采取開門接訪、上門走訪、電話問訪等方式，做好信訪人寫實與建檔工作。通過信訪聯(lián)席會議和司法救助途徑解決信訪人生活困難，采取親情化解式、迂回接觸式、正面引導式等多元化信訪調(diào)解方式，最大限度化解信訪疑難案件和歷史積案。采取“私人訂制”方式，因地制宜、因人而異，逐人逐案制定調(diào)解方案，集中開展信訪積案攻堅專項行動，如因被執(zhí)行人無法償還民事賠償導致信訪人生活拮據(jù)，通過信訪聯(lián)席會議爭取司法救助資金支持，成功化解信訪疑難案件。

（四）“切”字訣

公安信訪調(diào)解工作“切”要切準攻堅方向（根據(jù)信訪人意圖，結(jié)合相關單位意見提出符合實際的信訪調(diào)解方案）、處置方案（合理訴求可通過會商或聯(lián)席會議等解決，對無理訴求和非正常上訪行為依法打擊）和輔助措施（引導信訪人通過正規(guī)途徑反映問題，定期走訪慰問，了解信訪人現(xiàn)狀，進一步尋找解決問題的辦法）。在“切”的過程中，制定解決措施要穩(wěn)妥，輔助手段要準確，依法處置要迅速。

公安信訪工作需要專業(yè)化團隊，掌握信訪調(diào)解工作的規(guī)范流程、處置辦法、溝通技巧和相關法規(guī)。為進一步推動信訪維穩(wěn)工作高效運作，在維穩(wěn)支隊、維穩(wěn)大隊或者信訪辦等專業(yè)機構(gòu)的基礎上，建立維穩(wěn)安保聯(lián)勤指揮部，抽調(diào)維穩(wěn)、法制、技偵、網(wǎng)安、刑偵、治安等部門精干警力合署辦公、聯(lián)勤聯(lián)動，強化信息收集、流轉(zhuǎn)、研判與共享。信訪聯(lián)席會議是解決信訪問題的重要途徑之一，主要包含聽取各單位來信來訪情況匯報，聽取特邀單位、被邀請單位關于轉(zhuǎn)交、督辦辦理信訪事項情況的匯報，分析信訪工作形勢，研究信訪工作中存在的突出問題和解決辦法，確定信訪工作任務，提出做好信訪工作的意見，決定信訪工作的有關事項等方面內(nèi)容。認真解決信訪人的實際困難，保障他們的基本生活，尋找可能的突破口解決問題，用真情實感打動信訪人。同時，嚴厲打擊少數(shù)信訪人或信訪群體為謀取超出法律允許的利益而采取的鬧訪、纏訪等非正常上訪行為。

總之，信訪調(diào)解工作關乎民生福祉?！爸嗅t(yī)式”信訪調(diào)解新模式由表及里、由淺入深地了解信訪人的基本訴求、情緒變化、心理預期及真實想法，全面掌握信訪經(jīng)過與阻梗環(huán)節(jié)，提供了多元化的調(diào)解方式與解決辦法，為進一步明確信訪調(diào)解工作的總體思路、處置辦法、規(guī)范流程提供了有益參考，有助于更好地解決信訪問題，維護社會和諧穩(wěn)定。

注 釋：

①福建綜治信訪維穩(wěn)“1+N”聯(lián)動中心模式，“1”即鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、司法所和信訪室作為成員單位實行集中辦公，“N”即公安派出所、法庭、民政、勞動、國土、建設、共青團、婦聯(lián)等作為聯(lián)動協(xié)作單位派員進駐中心，參與中心一體運作，實現(xiàn)工作事務聯(lián)勤、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)、社會治安聯(lián)防、突出問題聯(lián)治、重點人群聯(lián)管、平安建設聯(lián)創(chuàng)。

②鞍山市鐵西公安分局“1+3X”警調(diào)銜接新模式，通過與區(qū)司法局合作，由“派出所+司法所長、社區(qū)副所長+調(diào)解專員、社區(qū)民警+社區(qū)書記”，分別在派出所、社區(qū)警務室、街道辦事處對財產(chǎn)糾紛、債務糾紛、婚姻矛盾、鄰里矛盾等15 項民事糾紛進行駐點調(diào)解，有效減少矛盾糾紛類警情，切實提高了矛盾糾紛化解率與群眾滿意率。